固定资产投资项目效益审计评价指标体系设计.docx

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固定资产投资项目效益审计评价指标体系设计

固定资产投资项目效益审计评价指标体系设计

    一、固定资产投资效益审计评价指标体系构建的理论基础

    双层代理理论及新公共管理理论是固定资产投资效益审计评价指标体系构建的理论基石。

（一）双层代理理论

    代理问题是指由于代理人目标函数与委托人目标函数的差异性，且存在不确定性和信息不对称，致使代理人可能会偏离委托人的目标函数，同时委托人又难以监督，而出现代理人损害委托人利益的现象。

    在政府固定资产投资中存在双层委托代理关系：

第一层次表现为公众将所有资产委托给政府进行公共管理，即委托人是公众，代理人为政府；第二层次表现为政府将建设项目委托其所属部门及相关企业完成，即委托人为政府，代理人为建设单位或项目法人单位。

从上述双层代理中，可看出政府处于“被监督者”和“监督者”的双重地位，这就决定了“监督政府”和“政府监督”是构建政府投资项目监管体系的关键。

在第一层次的委托代理关系中，应加强对作为公众代理人——政府的监督，通过信息公开使公众获得更多的知情权，并健全对投资决策、项目管理等权力的监督机制。

在第二层委托代理关系中，作为委托人的政府应监督项目法人和参建各方做好项目管理工作，降低代理成本，提高公共产品的品质。

（二）新公共管理理论

    新公共管理运动是公共行政模式由“权利至上”发展到“责任至上”的进化历程，其核心特征是对政府绩效与责任的推崇。

新公共管理对效益审计的促进作用主要是改变政府与社会的关系和提高审计能力。

新公共管理运动使政府与社会的关系由治理者与被治理者转变成为公共服务的提供者与消费者的关系，政府被界定为公共服务提供者，更加重视服务提供的效率与质量，通过竞争机制，使得成本效益观念、绩效管理与评估的理念得到推广。

此外，随着新公共管理时代的到来，对公共部门绩效评估的重视为效益审计创造了技术方面的理论基础。

    二、评价指标体系的构建目标、原则

（一）评价体系的目标定位

    固定资产投资效益审计评价指标体系构建的目的是对固定资产投资活动的经济性、效率性和效果性进行评价。

在审计实践中，投资效益审计评价不仅要关注资金使用效率和项目运营效果，还要揭示政府决策不科学、不合理或决策失误造成损失浪费等问题。

（二）评价指标体系构建的原则

    固定资产投资效益审计评价指标体系是度量政府投资活动的有效工具。

为了提高这一测度工具的信度与效度，构建该评价体系时，必须依据一定的原则。

（1）相关性原则。

评价体系应与政府投资效益审计的目标紧密相关，评价标准能够反映信息使用者的需求，能揭示被审计对象的具体效益及被审单位效益实现程度。

（2）可操作性与成本效益性。

效益审计评价是复杂的系统，构建指标评价体系时，既要科学合理、又要方便适用、具有可操作性。

选取具体指标时，应考虑成本效益原则。

有些指标固然重要，但为获得该指标的有关数据所支付的成本若大于其收益时，一般应放弃该指标，转用替代指标。

    （3）责任性原则。

效益审计评价体系应能准确审核被审对象必须履行的经济责任，审计人员所审查的应该是审计对象的责任范围。

    （4）可接受性与可理解性原则。

评价体系必须被审计单位、立法机关、媒体和社会公众普遍接受并理解。

    （5）综合性与系统性原则。

投资项目建成后的影响是广泛和深远的，评价时必须综合考虑评价系统中的各方面情况，融经济、社会和生态环境效益为一体，进行全面评价。

    三、评价指标体系设计的创新思路、维度定位及层级结构

（一）评价指标体系设计的创新思路

    固定资产投资项目既有公益性一面，也有可通过运营获得经济收益的一面。

因此，简单采用财务投资效果指标来衡量是不全面的。

固定资产投资项目的效果主要表现在经济、社会、环境效益等方面，其影响具有整体性和长期性等特点，这就决定了项目评价的复杂性。

为此，本文在评价体系设计思路上采取了多维度和多层次的综合评价方法，定性和定量评价相结合，利用货币指标与规范性指标来全面反映投资项目的多方面效益，对总体投资效益进行评价。

将设定的指标分为三个维度群，四个层面来评定投资项目的经济性、效率性和效果性。

（二）评价指标体系的维度定位

    根据建立固定资产投资效益审计评价体系的目标与原则，从范围层次上划分，效益审计评价标准分为总体评价标准和具体评价标准。

所以在试图建立审计评价标准时，也分别从这两个方面考虑，先确立总体评价标准，再逐步完善具体标准。

在指标体系架构中，不仅在项目的规范性、效用管理以及外部效应三个维度进行了体系的构建，如图1，而且也在财务、国民经济、环境、可持续发展四个宏观层面进行了体系的设计。

当然，项目效益审计评价指标体系应该是动态的、可扩充的，审计人员可以随时按照实际情况增减，以增强其科学性、有效性，但主要指标需保留。

    图1　固定资产投资项目效益审计评价指标体系维度群

    规范性指标维度包括程序性评价和工程准备评价两个二级指标，分别从项目可行性、外部条件、图纸设计、招投标、合同签订等环节依次设计了五个三级指标和十个四级指标。

对项目投资建设的必要性、技术可行性、政策的符合性与行为的公正性进行考察；另外还要对工程的造价、工程量、工程质量、招投标环节等具体细节进一步分析。

具体指标见图2。

    图2　项目审计评价规范性指标维度

    效益审计评价效用管理指标维度包括投资效用指标和项目管理指标两个二级指标，并从预算执行情况、资金投入有效性、工程进度、管理程序、工程质量几个方面依次设计了三级指标和四级指标。

具体指标见图3。

    图3　项自审计评价效用管理指标维度

    外部效应指标维度包括发展指标和影响指标两个二级指标，从营运能力、建设规模、经济影响、环境影响、社会影响等几个方面依次设计了三级指标和四级指标。

具体指标见图4。

    图4　项目效益审计评价外部效应指标维度

    （三）评价指标体系的层级结构及指标选取

    1.评价体系四个层面划分的逻辑分析

    由图5可以看出，四个层面互相紧密相联，都是为完成项目投资评价的目标而设立，财务评价是基础，其它三个层面的评价指标又弥补了其单一性的不足。

四个层面具体内涵如图5所示。

    图5　固定资产投资项目效益审计评价体系四个层面逻辑关系

（1）财务评价

    财务指标概括了项目财务成果，是其他评价层面的出发点和落脚点，是效益考核系统中必不可少的一部分。

一般是根据国家现行制度和市场价格，计算成本、费用、收入、税金、盈利状况及借款偿还能力等财务数据，以考察项目财务状况。

财务评价主要计算项目本身直接效益和直接费用，即项目内部效果。

（2）国民经济评价

    国民经济评价是采用通用参数，在合理配置资源前提下，从经济整体利益出发，计算项目对国民经济的贡献，分析项目经济效率、效果和对社会的影响，评价项目在宏观经济上的合理性。

主要从国家整体性出发，考察项目的费用和效益，采用影子价格、影子汇率、影子工资以及社会折现率等参数对评价时点以前各年度实际发生的效益费用加以核实，并对评价时点以后的效益和费用进行预测。

    （3）环境评价

    人类生存和社会发展都依赖良好生态环境，在投资决策中，必须研究项目对生态环境的影响，进行项目生态环境影响度论证，以合理利用自然资源，防止对生态环境产生新的污染和破坏，促进社会经济可持续发展。

    （4）可持续发展评价

    项目可持续发展性是指项目建成后，是否可以持续实现既定目标，项目是否具有可重复性。

项目可持续发展的影响因素一般包括国家的政策管理、组织和地方参与、经济、技术、文化、环境以及生态因素等。

    2.评价体系的指标选取

    评价体系按照财务评价、国民经济评价、环境评价、可持续发展能力评价将指标重新选取划分为四个层面。

具体的指标如下表。

    固定资产投资项目效益审计评价体系层级指标

    四、评价指标体系有效运行的保障措施

    固定资产投资项目效益审计评价是重要的务实性工作，是各部门做好投资管理工作、制定和执行投资规划的基础。

为确保体系良好运转及评价工作顺利进行，必须采取以下措施加以保障。

（一）培育审计工作者系统集合理念

    系统理论主要是把动态系统作为一个整体来研究，而不是部分，它强调组织的概念，寻求各部分如何相互联系并组成统一整体。

以系统论观点看，固定投资项目效益审计评价体系，是系统化的集成体现，具备动态系统行为的主要特征：

整体性与发展性。

评价体系的运作从具体固定资产投资效益审计项目的确立、审计方案的制订与报批、审计指标的选取与应用、到最终审计结果的发布和审计结论的敲定，各个环节与时点都是统一联系的整体，缺少任意环节的配合，该体系运转都会影响到审计过程的公允性、审计结果的客观性与真实性，其效率也是低效的。

因此，审计工作人员必须注重培养系统集合的理念。

（二）完善我国固定资产投资效益审计法律体系

    依法对固定资产投资效益审计是国家对固定资产投资活动实行监控的重要手段。

《审计法》、《审计法实施条例》、《建设项目审计处理暂行规定》、《审计机关国家建设项目审计准则》是审计机关进行固定资产投资效益审计最直接的法律依据；《招投标法》、《政府采购法》、《合同法》等法规则是间接依据，但这些法律法规存在一定的局限性与问题。

比如某些法律法规间存在着适用的冲突性。

最为典型的是工程价款审计核减所引发的一系列纠纷问题，涉及《民法》、《合同法》与《审计法》的适用冲突，法院在审理时往往仅依据前两者及双方签订的合同进行判决。

其次，《审计法》及《审计法实施条例》对政府投资建设项目的审计内容、范围规定的不够全面，审计权限不够明确，对审计执法方式、方法等问题存在争议。

    因此，必须要完善固定资产投资效益审计的相应法律法规体系，构建国家和地方双层次法律保障，明确审计部门审计职责，界定与其他相关职能部门之间的关系，强化固定资产投资审计的合法地位，提高审计权威性。

在《审计法》中应当明确并丰富对政府固定资产投资效益审计的规定，包括审计范围、对象、内容，统一执法方式方法等，各地方也应积极出台具有地方特色的相关办法条例。

    （三）完善固定资产投资统计制度

    我国现行的统计指标体系、统计调查方法和口径等许多方面已不能满足经济发展和投资体制改革的要求，更不能满足对投资评价的需要，需要加强对投资统计科学化、规范化管理，将统计指标体系的内容涵盖投资管理与资金流动的全过程；同时也要充分考虑社会的发展，增加相应统计指标。

    （四）设计科学的投资评价数据处理管理信息系统

    有效的投资评价数据处理管理信息系统，是规范监控投资效益审计工作，提高评价结果权威性的重要保障。

随着投资效益审计工作日益复杂，需要建立一套科学、客观、权威的投资评价数据处理管理信息体系，对投资评价数据对相关数据进行无量纲处理、权数确定、综合评分及排序等工作，为科学考核各地区、各行业重点项目的投资状况与效益水平，提供相对准确参考，因此，要逐步建立固定资产投资效益审计评价的信息集合网络，形成科学的投资评价数据处理管理信息系统。