宿迁市南北共建开发区土地利用与空间配置分析.docx

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宿迁市南北共建开发区土地利用与空间配置分析

宿迁市“南北共建”开发区土地利用与空间配置分析

摘要：

通过对江苏省宿迁市的6个“南北共建”开发区走访和调查，分析了在江苏省宿迁市不同县区内出现的共建开发区模式对土地利用的积极影响和共建开发区在土地利用与空间配置中存在的问题和不足，进而探寻解决问题的对策和措施。

关键词：

“南北共建”开发区；土地利用；空间配置；宿迁

“南北共建”开发区是在江苏省政府的统一部署下，在苏北地区设立的省级以上开发区中，划出一定面积的土地作为“区中园”，由苏南地区的开发区负责规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作。

作为一项新生的开发模式，它打破了传统的以自然地域来划分经济区域的管理和开发模式，开创了政府间合作的新形式。

然而，在该模式的土地资源的利用状况却值得关注。

开发区土地资源利用研究要追溯到20世纪80年代首批14个沿海国家级经济技术开发区的建立，当时较多的关注开发区的经济效益[1]和规划建设[2—3]；20世纪90年代以来，学着们对开发区土地利用集中在土地集约利用的评价及评价指标体系的建立，少量涉及开发区土地闲置以及欠发达地区的土地成熟化利用[4～7]；吴郁玲，曲福田（2006年）通过对江苏省开发区土地集约利用进行定量化评价[8]；何书金、苏光全（2001年）阐述了中国开发区闲置土地划分为规划控制型、区位不理想型、经济实力欠佳型、开发效益较低型和技术支撑不够型等五种类型[4]；学术界的研究对苏北欠发达地区土地开发利用具有理论方法和实践上的前瞻性的指导作用，但也存在一定的不适宜性。

本文通过对地处江苏省区域发展洼地的宿迁市的苏州（宿迁）工业园、吴中（宿城）工业园、张家港（宿豫）工业园、昆山（沭阳）工业园区、吴江（泗阳）工业园区、常熟（泗洪）工业园区等六个南北共建开发区的走访和调查，从开发区所在地区的宏观视角上分析了在宿迁市不同县区内推行的“南北共建”模式对苏北地区城市化进程、苏北地区开发区土地开发方式和开发强度以及对开发区周边农村土地利用的积极影响，接着着重分析了南北共建开发区土地利用率较低、存在严重的区域“孤岛”现象和园区道路规划建设及交通组织中存在的问题和不足，进而探寻解决问题的对策和措施。

一、“南北共建”开发区模式对土地开发利用的积极影响

当前南北共建开发区中正处于初期发展建设阶段，虽然各项配套设施尚不完备、园区功能体系还不完整，但已在部分区域内呈现出该开发模式对苏北土地利用带来的积极影响：

1.推动苏北城市化进程。

苏北地区原有的开发区的工业基础和经济基础较为薄弱，单一的经济功能区定位促使其更注重于开发区的经济功能，生产、生活的配套服务设施相对滞后，造成了苏北开发区长期的区域功能单一，常住人口难以满足开发区工业发展的人口门槛等问题[9]。

苏北地区的城市化进程大多通过开发区内的城市地域范围的扩展、基础设施建设和非农产业发展水平来推动的。

宿迁的“南北共建”开发区，吸收了苏南地区的开发区的经验和教训，一方面安排开发区工业用地、居住用地和生产、生活服务设施用地，并优化土地利用结构；另一方面通过一些大企业的引进和集聚，促使其周边地区的人口（尤其是农村中具有一定技术经验的外出务工人口）转向园区内集聚。

园区生活的居民生活方式和思想观念也在不断城市化，而区域内单位土地产出中工业产值比重的快速提高则是城市化进程加快的直接体现。

2.提升苏北开发区土地利用强度。

“南北共建”开发区充分利用苏南开发区在招商引资、资本、人才等方面的优势，进而推动苏北地区开发区土地开发方式的改进和强度的增强，所以该模式可看作是一个特殊的“通道”，在这一“通道扩张”的过程中“传输”着对土地开发利用水平极为相关的经过苏南地区实践检验的管理方法、规划理念，以及企业的高质量和高速度地引进与集聚，在一定程度上推动部分苏北地区土地的高效利用[10]。

在管理方法上“共建”开发区的运作以苏南为主，主要依托苏南对口开发区实施开发、建设、管理。

“共建”开发区组建了相对独立的具有开发区功能与权益的管理机构（“共建园区”管委会）和具备市场运作功能、能进行独立投融资的开发主体（“共建园区”开发公司），实施分期滚动开发。

通过具有企业性质的开发公司进行开发运作，有效地缩短了土地开发周期和企业从签约到投产的时间差，有助于减少开发区土地闲置现象的发生。

“共建”开发区的规划理念上借鉴苏南开发区规划建设中的成功经验，结合苏北当地实际进行规划布局，使苏北地区出现全新的开发区土地开发方式。

例如：

苏州（宿迁）工业园区的规划借鉴苏州工业园区规划建设中的经验和规划理念，在生产区域集中布置员工集宿用地，满足企业需要，方便员工生活。

又通过分等级设置商业布局，规划建设一个商业中心和四个邻里中心。

商业中心为共建开发区和周边区域服务，邻里中心为社区服务；居住小区以邻里中心为圆心展开，小区之间既相对独立，又有机组合，既有助于公共环境的设计，又尽量做到节约用地。

“共建”开发区的招商引资和经营管理工作上，充分利用了苏南开发区过硬的招商品牌、丰富的招商经验以及与企业（尤其是一些“长三角”的规模较大、产业链较长的企业）的空间接近性和产业关联性，推动了规模较大企业的高质量和高速度地引进与集聚，极大地提高了土地开发强度。

据统计，在规模较大的位于宿迁市泗阳县吴江（泗阳）工业园区约有30%的入驻企业为苏州（苏州市为宿迁市的共建方）客商直接投资，而这些企业的总投资额约占园区内企业总投资额的45%以上，极大地提高了苏北地区土地单位面积的投资额。

而就土地产出方面而言，“南北共建”开发区内一批知名企的相继投产，如苏州（宿迁）工业园的荣华食品、可成科技集团、吴江（泗阳）工业园区的千仞岗服饰，使宿迁部分地域内土地的当前价值和远期价值得到了巨大的提升。

3.优化周边农村土地的利用。

苏北地区原有的经济开发区大多设立在城乡结合部，而在苏北开发区中”南北共建”开发区在空间结构上多位于其上级开发区的边缘地带，或与上级开发区之间设置一定范围的缓冲地带为以后的发展预留空间，由于苏北大部分城市的每个县区都设立了一个“南北共建”开发区（见图1），所以“南北共建”开发区处于苏北城乡二元经济和社会结构交锋的最前沿地带。

图1“共建园区”周边空间关系示意图

在宿迁的部分区域内已经呈现出“共建”开发区较为积极地影响着其周边农村土地的利用和开发，并在一定程度上推动了社会主义新农村建设。

首先，部分“共建”开发区出于工业发展的需要，对土地资源开发和利用的主要着眼于工业生产上，从而造成了居住用地、公共服务设施用地的建设严重滞后于工业区的开发，工业区与生活区的建设与发展严重失衡。

这一短时期内难以解决的现实矛盾，直接诱发了在一些“共建“开发区附近农村居民点内“共建”园区的生产、生活服务的相关产业的快速发展，进而一定程度上促使当地农村社会生产和生活方式向城市生活形态的转变。

例如：

在吴江（泗阳）工业园区西侧的农村集居点内出现了大量为“共建”园区配套服务的购物、餐饮、房屋租赁等行业。

其次，当前南北“共建”开发区正处于初期开发建设阶段，对农村集体用地的大量征用，并对农户的集中安置，使分散的农村人口向社区集中，间接地推动了农村居住用地的集约利用。

“共建”开发区的道路、绿化、水利等基础设施的不断建设，使周边农村对此类基础设施得到共享。

最后，“共建”开发区内企业的用工需求吸引着大量周边农村原本外出务工人员在当地就业，从而间接上减少了大量耕地过去因缺乏在当地就业的青壮年劳动力耕作而闲置、荒废。

二、“南北共建”开发区土地利用存在的问题

1.土地利用率较低。

“南北共建”开发区当前正处于初期建设阶段和迅速发展变化之中，对所有的“南北共建”开发区进行详细的定量的地类划分及其利用率的具体量测并不切实际。

通过实地调查发现“南北共建”开发区中的土地利用率低下普遍存在，并主要表现在以下两个方面，一是存在大量闲置土地和闲置厂房，据测算，苏州（宿迁）工业园的土地开发率为40.75%，建筑面积闲置率为62.3%。

大量闲置土地中包括土地征用和土地出让之间的时间差引起的土地闲置，以及土地出让与企业的开发建设之间的时间差引起的土地闲置；厂房的闲置可分为两种类型：

一类是企业建设厂房之后未及时的进行产品生产而造成的厂房闲置，另一类是由”共建”园区管委会建设的用于出租和转让的标准化厂房的闲置。

二是已开发土地利用集约度低，据测算，苏州（宿迁）工业园目前的园区容积率仅为0.172，企业已建设的厂房全部为单层厂房，由园区管委会建设的标准化厂房为单层和双层厂房，整个园区内无多层厂房，单位土地面积利用率较低。

究其原因，首先是“共建”园区的外部环境原因，苏北地区尤其是宿迁市作为江苏乃至华东沿海地区社会经济发展的“洼地”，其经济环境较差，因自然、历史、社会等因素长期形成的交通区位较差、经济基础尤其是工业基础发展严重滞后、科技研发能力低下、工业发展配套设施不完备、产业之间关联度较低，造成宿迁市在“南北产业转移”的大背景下，产业承载能力较弱，企业运营受限，大量企业不愿意在宿迁投资、生产，政府的招商引资困难，致使已征用土地的大量闲置。

而在诸多区位因子体现出弱势的同时，其土地等资源优势转化为后发优势，但低廉的土地价格对土地集约利用的推动力较弱，甚至是由于地价的低廉造成了土地利用水平的低下。

2.孤岛现象较为严重。

“共建”开发区的“孤岛”现象主要表现在部分“共建”开发区在空间位置上独立、生产中产业关联较弱和区域功能单一等方面：

（1）空间位置上独立。

按照江苏省政府《关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施的通知》的要求，“共建”开发区应设立在经过多年发展、具有一定发展基础的苏北地区省级以上开发区的四至范围之内，“共建”开发区为了获得良好的交通区位条件因而多位于苏北当地省级开发区最外侧的边缘地带并远离主城区，多沿环城公路或城市的过境道路而建，以此造成了与城市之间明确的地理分界线，而这种“飞地”型的开发模式短时间内又与其周边的农村地域联系较弱，所以从地理空间位置的角度来看“共建”开发区可以说是一个“孤岛”。

（2）生产中产业关联较弱。

在“共建”开发区初期起步建设阶段，由苏南地区的开发区负责招商引资和经营管理，园区内主要通过自成一体的基础设施建设、较为单一的优惠政策吸引苏南和外资企业入驻，而这些企业在苏北的制造流程多处于其整个产品生产的初级加工阶段，企业的原料来源和销售市场在苏北本地微不足道，这种“外来嵌入式”的企业与苏北当地企业尤其是在地理位置上与“共建”开发区较为接近的苏北开发区的产业关联度较低。

例如，即使是在“共建”园区内入驻了大量在产业上与宿迁本地纺织企业相近或可以互补的纺织业企业，但却只是呈现出产业上的“扎堆”，与宿迁本地大量的纺织业企业合作极少，难以形成产业集群，对区域经济的带动能力较弱，造成园区的空间配置对入驻企业选址的产业导向性作用较弱。

（3）区域功能单一。

在当前规划控制面积相对有限的、发展时间较短的“共建”园区内难以形成较为完善的生活服务设施，难以满足企业用工、入住园区的居民以及园区周边的农村居民的需求。

由于“共建”园区内较为廉价的房价，大量城市贫困人口选择在较为偏远的“共建”园区内或其附近购房，但由于匮乏较为成熟、优质的消费、医疗、教育资源，部分人口选择在“共建”园区内居住，而在城市的主城区、园区附近的省级开发区或周边的城镇接受生活服务。

区域功能单一化使得“共建”开发区内出现了工业生产（就业）功能区、居住功能区、社会服务功能区三者在空间配置上的严重错位，使“共建”园区成为区域内社会生活中的孤岛。

3.园区道路规划建设存在的问题。

“共建”开发区内用地规模的扩大和企业的不断引进，必然要求园区具有便捷、完善的道路网系统和对外交通体系，以满足园区内部及对外的交通需求。

但目前宿迁市的“共建”开发区普遍存在大量断头路与丁字路、共建园区内道路与外界道路衔接较差、路网难以成形以及园区内道路对城市过境道路带来巨大的冲击作用等问题。

断头路、丁字路大量出现的直接原因就是园区初期建设阶段为招商引资而大规模圈地与企业落户并确定厂址范围、出入口位置之间存在的时间差。

断头路、丁字路的大量出现给园区内人员的出行和货物运输带来极大的不便，使园区及其周边一定区域内难以形成完整的道路网系统。

园区内道路对城市过境道路带来巨大的冲击作用。

“南北共建”开发区作为苏北地区重点开发的区域，多布置在与周边城市交通最为便利的地区，即城市过境通道的沿线。

“共建”园区的建设严重增加了城市过境道路的交叉口数量，园区在初期建设阶段大规模的基础设施建设的物料运输、企业员工的出行及原料与产品的运输对城市过境道路带来巨大的冲击作用，导致高峰时段道路交叉口客货车辆积压现象。

而在以上这些运输过程中有大量的出发地与目的地并非周边城市，而是当地的主城区或在“共建”园区周边的当地开发区。

所以“共建”开发区盲目的选取与外界联系的最佳区位增加了城市过境道路的负担。

三、对策与建议

1.对园区准确定位，加强土地监管，提高土地利用率。

（1）对园区的发展方向进行准确的定位，增强园区的综合竞争力，以便促进土地的高效利用。

“共建”开发区要了解自身资源拥有的优势和劣势，进而结合自身的资源特色和优势对园区的发展方向进行准确的定位。

例如：

宿迁市的“共建”开发区可以充分利用宿迁现已发展较为成熟的纺织业、板材加工业、酿酒业、玻璃加工制造业等产业的资源结合其共建方的苏南开发区的优势，确定自己的发展方向。

要从长远考虑，确定适合苏北地区发展的主导产业和支柱产业及园区的特色产业。

通过对开发区的准确定位，分步骤、分阶段、分类型地进行开发区的规划建设，这样有利于吸引与之相配套的企业前来入驻，增强园区的综合竞争力，促进土地的高效利用。

（2）江苏省政府和苏北地区当地政府应加强对“共建”开发区的土地管理。

坚决杜绝越权批地、少批多占，严格控制开发区征用土地的规模。

坚持由城市土地管理部门统一出让土地，严格规范出让金收支管理，坚决查处出让金收支方面的违纪、违法行为。

清理和划分各开发区的合理土地闲置量界线，对长期难以出让的过度闲置土地应坚决退耕，恢复农业生产。

退耕土地今后再次征用时应重新向土地管理部门报批，并受当地土地利用总体规划的控制。

（3）适当整合“共建”开发区，促使苏北土地资源优化利用。

针对目前宿迁各县区均盲目进行“共建”开发区建设的现实，必须整合甚至取缔结构雷同、功能相似、发展速度较慢、没有特色或者特色不鲜明的“共建”开发区，也可以将其整合在所在县区的省级开发区内。

整合开发区应以宿迁当地及各县区区域经济社会发展规划为指导方针，可尝试对辖区内各开发区进行整体规划、整体包装，实行统一组合招商，实现联动开发，从而减少重复建设和资源浪费，避免恶性竞争。

2.推动区域一体化发展。

作为苏北经济发展和对外开放的新兴窗口与战略基地，“南北共建”开发区不仅仅要通过不断壮大工业经济及其关联产业促进自身的经济繁荣与发展，更应与周边农村、社区、开发区、主城区等区域加强社会生产生活的诸多方面的联系，成为区域内发展的增长极，带动整个苏北经济社会实现突破，推动江苏省南北区域共同发展。

为了实现“南北共建”开发区由区域“孤岛”向成为推动区域一体化发展的“增长极”的转变，必须要解决区域间城市规划的协调问题，即“共建”开发区规划的制定应是以城市总体规划为依据，并与周边的开发区规划、新农村规划相协调。

“共建”园区的发展目标、功能与布局应该基于其所处区域的各项资源条件来确定。

在城市功能的设置上，要充分发挥其作为新开发区域的优势，发展周边地区所欠缺的城市功能，以此突出自身的特色和优势。

充分利用周边的设施来为自己的发展服务，以此带动周边地区功能结构的调整，同时降低了自身的发展成本。

城市规划主管部门也应当在适宜的情况下通过调整城市总体规划，将时间上滞后于城市总体规划的“南北共建”开发区规划建设纳入城市总体规划的统一指导之下，让城市为“共建”开发区提供更强的支撑力。

“共建”开发区发展成为带动区域发展的新动力有其自身的优势：

第一，”共建”开发区较城市中心市区具有相对较为充裕的土地资源和发展空间，吸纳潜力大，也有利于创造良好的城市人居环境。

第二，比起周边的一般小城镇又拥有更多的产业优势，“共建”开发区可以利用承接南北产业转移的平台来承接市区的功能转移。

第三，对于周边乡村来说，“共建”开发区又可以通过其在人才、资金、技术等方面的带动作用，推动周边地区社会经济的发展，加快地区城市化发展，并借此推动“共建”开发区与周边区域的有机融合和城乡联系，推动区域一体化发展。

3.对园区道路规划建设的建议。

“共建”开发区的规划管理部门应充分认识到断头路、丁字路所引起的这些负面作用，合理确定园区的规模和布局，增强对园区发展过程之中道路网形态的考虑。

在满足对外交通需求的基础上，通过对“共建”园区与其他区域交通联系的od调查与交通量预测，因地制宜适时地改造和增加“共建”开发区与城市其他组团间的通道、提高道路等级和建设标准。

以张家港（宿豫）工业园为例，目前只有两条主干道与以过境通道和城乡连接为主要作用的“宿泗路”作为园区与老城区、宿豫经济开发区和其他城市间的交通通道，通道压力过大，导致高峰时段道路交叉口客货车辆拥挤现象严重，道路服务水平降低。

因此，在原有基础上，可以改造张家港（宿豫）工业园附近的农村公路作为疏解区间交通量的重要道路，减轻“宿泗路”的交通压力。

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