挑战杯构建郑州城郊失地农民保障体系的新思路赵广开.docx
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挑战杯构建郑州城郊失地农民保障体系的新思路赵广开
构建郑州城郊失地农民保障体系的新思路
——以郑东新区城郊失地农民为例
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构建郑州城郊失地农民保障体系的新思路
——以郑东新区城郊失地农民为例
赵广开
摘要:
随着河南省城市化进程速度加快，征用土地的幅度越来越大，这一过程中催生出的一个新社会群体——失地农民。
土地历来是农民安身立命的生存基础，失去土地就意味着失去了最基本的生活保障。
然而快速城市化进程中所诞生的失地农民群体，并没有完全通过非农就业和纳入城镇社会保障体系中而享受到稳定的生活保障，许多失地农民的生活水平比之前有下降的趋势，甚至部分人生活状况恶化，由此引发诸多社会问题。
近年来失地农民问题越来越受到政府有关部门的高度关注,党的“十八大”报告提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。
为深入了解郑州城郊失地农民，特别是郑东新区失地农民的生存现状，借鉴其他地、市先进的经验，提出化解困境的对策，实现党的“十八大”提出的“到2020年，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”的目标，实现失地农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的目标，我们大学生创新性项目调研课题组特展开调研，并最终完成本论文。
论文立足于大量社会调研，考察了郑州城郊失地农民当前的生存现状，存在的社会问题，探讨了建立完善的保障体系的必要性，提出了构建郑州城郊失地农民保障体系的新思路。
关键词：
失地农民；生存现状；保障体系；应对策略
目录
引言1
一、失地农民的界定1
（一）失地农民1
（二）郑州城郊失地农民1
二、郑州市城郊失地农民的基本生存现状2
三、郑州市及其他地市保障失地农民生存状况的举措7
四、进一步改善郑州城郊失地农民生存现状的新思路8
（一）大力扶持集体经济，化解创业风险，实行农村合作社制度8
（二）加大对失地农民的培养力度8
（三）大力发展郊区公共服务基础设施的建设，为失地农民创业、就业、提升收入水平提供便利条件9
（四）尽量统一标准，实行政务全方位公开、公示，加强政府官员调研、走访，化解失地农民与政府之间的误解9
（五）充分利用网格员的积极作用，加强与民众的沟通交流10
（六）不断完善失地农民的社会保障体系，化解其后顾之忧11
（七）营照良好的文化环境，丰富失地农民的文化生活，使其更快、更好的融入当地城市生活11
（八）合理布局产业格局，大兴服务产业12
（九）进一步完善各项规章制度，做到责任到人12
（十）合理界定失地农民的身份，将城镇居民医保与新农合合并成一张网12
参考文献13
引言
一直以来，在中国的农村，对农民而言，土地不仅是其赖以生存与发展的重要生产资料，同时也具有社会保障的功能。
近年来随着郑州市区的不断扩大，城市郊区出现了大批的失地农民，成为城市的特殊群体。
从短期看，失地又失业的农民可通过一次性安置费维持生计，生活水平不致明显降低。
但随着安置费用逐渐耗尽，失地农民社会保障问题势必凸现。
为了解他们的生存现状和生活面临的困难，我们大学生调研团队展开实地调研，希望能通过运用所学专业知识，为政府部门制定相关政策提出有价值的建议。
一、失地农民的界定
（一）失地农民
随着我国经济发展和城市化进程的加速，市政设施建设用地、工商投资开发用地、乡镇企业用地需求持续增加，国家开始对城市周边的农村集体及农民个人的土地实施征用。
这时就会使部分农民部分或全部失去土地的使用权，进而成为的失地农民。
根据国土资源公报显示，全国耕地面积18.27亿亩，全年耕地净减少460.2万亩。
按照—全国平均减少耕地620万亩和全国农业人口人均耕地面积1.89亩计算，“十一五”规划期间将新增失地农民1640万，中国失地农民总量已超过4000万。
至2030年的25年间全国占用耕地将突破6700万亩，新增失地农民将超过3545万。
根据《郑州市被征地农民就业培训和社会保障暂行办法》（郑政文〔2010〕194号）第二条之规定，本文所研究的失地农民是指：
年满16周岁且享有农村第二轮土地承包权的在册农业人口，因政府统一征收农村集体土地而致其失去全部或大部分土地（人均耕地0.3亩及以下）的农民。
（二）郑州城郊失地农民
由于郑州市失地农民涉及面广、范围大，为便于研究，本文所研究的对象，郑州城郊失地农民限定在郑东新区、郑州高新技术产业开发区和金水区与郑州市管城回族区部分区域等近年来经济高速发展的区域。
据不完全统计，这些区域的失地农民数量占到全市总失地农民数量的30%以上，具有很强的代表性。
以上区域被征土地主要用于高校园区的教育建设用地、城市中心的扩张用地、产业集聚区的建设用地。
但是他们都普遍面临着征地补偿费用偏低、地区经济高速发展、消费水平不断攀升与基本生活水平之间的矛盾、基础公共设施有待完善等问题。
而正是由于这些问题的存在又为解决这些地区失地农民的问题提出了更迫切的要求。
二、郑州市城郊失地农民的基本生存现状
国土资源部的资料显示，全国在建和已建的各类开发区中有约43%的土地处于闲置状态。
同时，城市非农业部门其本身就缺乏安置失地进城农民的就业岗位，造成了失地农民的实际失业的扩大，而即使当初安置了部分失地农民的企业也存在诸多问题。
据国家统计局农调总队的一项全国性调查显示，土地被征用后，46％的失地农户年人均纯收人下降。
另外，11．4万劳动年龄段征地农转非人员中，己获得就业安置的5．3万人，仅占46％，其余都是自谋出路。
据劳动和社会保障部的估计，农民征地后转为城镇户口的占三成左右。
在调查中，我们发现郑州市城郊失地农民主要面临如下五大问题：
（一）实地农民生活难
征地补助普遍偏低且补助金额仍有未完全到位情况，失地农民生活困难。
目前我国对失地农民的安置补偿已有原来的农业安置、招工安置和货币安置发展到留地安置、入股安置、住房安置、移民安置、社会保障安置等多种方式。
而本文所研究的郑州城郊失地农民主要采用一次性货币安置加住房安置的方式，而由于当时征地补偿费普遍偏低，甚至不少地方费用发放困难，难以到位。
通过实地调研我们发现原本给予失地农民不错的征地补偿承诺，由于当时征地补偿款未能完全到位，再加上近年来物价，特别是房地产的疯涨，最终部分失地农民并没有得到多少的现金征地补偿款，而是仅仅得到住房安置，同时一些社区的房屋还在建设之中，部分失地农民目前仍主要依靠租住房屋来生活。
城郊公共基础设施建设欠缺，成为制约经济发展的瓶颈。
城市郊区虽然具有巨大的潜在发展潜力，但是由于前期建设面临着诸多问题，再加上经济发展先行、社会公共设施跟进的固有发展思路的制约，因而目前城市郊区的公共基础设施普遍欠缺，给当地失地农民的衣食住行带来了诸多不便，例如公共交通拥挤、社区附近没有大的银行、超市、休闲健身场所等。
（二）失地农民就业难
失地农民就业率低下，是制约失地农民发展的巨大瓶颈。
我们总共调研的有700多人，从总体的调查情况来看，郑州市失地农民就业情况大致分为以下几种：
从事服务产业占到了我们调查总数的16.7%；在外务工人员占26.4%；环卫清扫占23.8%；公路运输占10.6%；工程机械占21.3%；其他的占1.2%。
大部分都是临时性的工作，很少签订长期的劳务合同，且工资水平相对较低，仅能供应日常生活。
但对失地农民来说，充分就业是他们最积极、最稳妥的生存和发展保障。
由于长期以来我国农村义务教育在教学环境、师资力量、资金投入等方面与城镇相比存在较大差别，加上城镇各类就业岗位对劳动力素质要求的越来越高，以及大中专毕业生、下岗工人等对就业岗位的强烈需求，农民群体缺乏相关的基础工作技能，特别是文化低、技能差、年龄大的被征地农民，很难通过自身力量掌握一技之长，最终使失地农民中的绝大多数在寻求就业岗位的竞争中处于明显的弱势。
同时受城镇下岗职工及外来打工者的冲击，就业岗位竞争愈来愈激烈，失地农民寻找就业岗位愈来愈困难。
特别是40岁以上的劳动力，尤为突出，虽然他们过去是农业生产的能手，但缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，现在土地没有了，年龄又偏大，为不至于呆在家吃闲饭，大多数只能就业于加工业、建筑业、运输业、环卫、保安等强体力劳动岗位，收入少且不稳定，还受到歧视和不公正待遇，即所谓的“同工不同酬”，不少人即便占时有被安置就业，由于多种原因，往往成为优先下岗的对象，在就业方面明显处于劣势地位。
（三）失地农民保障难
失地农民的保障体系建设还不完善，特别集中在养老问题上。
首先，一次性货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，并没有与社会保障制度同步衔接；其次，由于社会保障门槛较高，现行征地价格满足不了建立失地农民养老保障制度的需要，一次性货币补偿金直接发到失地农民手中，随着领取的一次性补偿金逐步用完，失地农民社会保障问题突现出来。
在农民拥有土地的情况下，凡能劳动的老年人，都可以通过劳动获得生存之所需；即使完全丧失劳动能力，其子女也可以凭借对土地的耕作承担起“养老”的责任。
当在失去土地之后，这些老年人则完全失去了生活中的原有保障，即使尚有部分劳动能力，也会因其年龄、体质、技能及文化素质等方面因素的影响而完全处于失业状态，传统的子女养老方式也因土地资料的永久性丧失而土崩瓦解。
加之财政实力所限，并没有完全将失地农民养老纳入城镇社保管理体系，从而使失地农民养老出现“真空”。
同时进入城市意味着城市居民的各项开支他们也要承担，这就导致失地农民开支的巨大变化，这对于失地农民的经济规划产生巨大影响，在我们调查中发现，大约70%以上的老年人没有养老保险，目前紧靠国家给予的每月几百元的养老金维持生活。
（4）失地农民发展难
部分失地农民的固有观念制约其适应城市发展。
世代以土地为生的农民，早已养成了那种靠土地发展，靠子女养老的固有观念。
而失去土地部分农民并没有完全改变固有观念，再加上自身文化低、技能差、年龄大的原因，很难通过自身力量掌握一技之长谋求自我的长远发展，很多失地农民只知道等待政府的救济，而没有充分的解放思想，充分发挥自我的聪敏才智自主创业、就业。
同时经济发展的落后导致部分失地农民不能很好地适应城市生活，打乱了之前农村的邻里关系，部分失地农民，特别是年龄大的失地农民精神生活空虚。
通过实地调研及与一些发展较快的失地农民集体比较，我们发现这些问题多、失地农民生活质量欠佳的地方在很大程度上与当地没有充分的发挥、利用基层集体经济在改善当地居民生活质量中的作用，很多村集体都没有自我的集体经济组织，或者没有得到充分地发展。
相关信息得不到及时公开，相关政策没有完全落实。
由于之前我国尚未完全实行政务公开、公示制度，再加上有部分干部不能完全在征地过程中保持廉洁自律，因而很多村庄在征地的过程中不能完全公开，甚至不公开村集体在征地过程中的收支。
同时由于失地农民自身维权意识的淡薄和获取相关政策信息途径的短缺，导致大部分失地农民不去关心国家给予了失地农民什么样的政策条件，而是去关心不同村落之间征地补偿中出现的差距，然后去上访，这也大大的占用了基层干部的精力去处理这些事物，而没有全身心的领导村集体发展自身经济，积极地充分利用、贯彻相关的政策，错失了良机。
另外，失地农民子女受教育、成才状况不容乐观。
由于失地农民投资理财的知识和能力较为有限，难以为土地补偿安置费求之以有效的增值渠道，再加上原有的轻视子女教育的观念的存在和城市不良的环境对子女的影响，我们发现相对同龄的城市孩子很多失地农民子女存在很多劣势。
一位老村长告诉我们目前社区有六七个网吧，很多孩子经常去里面玩电子游戏，希望政府能够加强管理，净化社区文化，为孩子们的健康成长创造良好的条件。
（5）失地农民精神生活困难
社区文化建设薄弱，失地农民的精神文化生活欠缺。
目前很多安置失地农民的社区正处于建设之中，因而很多社区的基础文化设施还没按照要求去建立，或者虽然有但是很多目前已经损坏无人修理。
同时加上社区建设初期，各项事务繁多再加上基层组织干部人员素质参差不齐与基层组织经费有限，我们发现目前大部分社区还没有自我的社区文化品牌，有的话也是一些临时的、随机的文化活动，这远不能满足失地农民进入城市后空闲时间较多的现实，而精神文化生活的空闲也容易滋生一些不良的社会现象，如赌博，聚众斗殴等。
基层干群关系有待调整，彼此之间的不信任感有拉大的趋势通过实地调研我们发现部分失地农民对当地的基础干部表现出来了极大的不满与不信任感。
照成这种现象的原因是多种多样，既有我党基层干部素质有待提高的大环境，也有征地时基层组织转变自身职能，强化基层干部素质的欠缺，还有相关的征地补偿信息不能得到完全公开公示导致的干部与群众的疏远。
三、郑州市及其他地市保障失地农民生存状况的举措
从2004年9月2日至2010年7月27日,郑州市相继出台了《郑州市郑东新区失地农民基本生活保障办法（试行）》（郑政[2004]65号）、《郑州高新技术产业开发区失地农民基本生活保障办法（试行）》（郑开管[2005]31号）、《郑州市人民政府关于进一步做好郑东新区被征地农民基本生活保障工作的意见》（郑政〔2007〕14号）、《关于调整郑州高新技术产业开发区失地农民基本生活保障待遇的通知》（郑开管〔2007〕26号）、《关于建立失地农民养老生活补贴制度的通知》（郑开管[2007]30号）、《郑州市被征地农民就业培训和社会保障暂行办法》（郑政文〔2010〕194号）等一系列政策文件，对失地农民的基本社会保障、就业、养老等做了详细说明，并且进入了稳步的实施阶段。
郑州市政府这些政策的出台与实施，有利于指导与规范相关部分、组织开展切实有效的措施去处理由于失地所面临的系列问题，使失地农民的生活水平在基本生存保障基础上有了更高的提高。
近年来郑东新区管委会对新区范围内使用失地农民的用工企业，按照城市职工最低工资标准的50%和用工人数，给予2年补贴，目前已对100多家用工企业、4600余人次失地农民进行了补助。
而郑东新区东周村安置工作扎实到位，就业和社会保障工作协同开展，探索出了发展集体企业与村民入股的集体发展方法。
海南省从2010年开始，创新社会管理，在陵水大墩村开展征地补偿试点工作，通过留足发展用地，来确保失地农民的长远生计，这一做法不仅得到了当地村民的积极响应，更引起了全国范围的关注。
此方法为发展集体经济与鼓励个人创业提供了土地保障，有利于充分的调动失地农民、基层组织的积极性。
“来料加工”是浙江农民就地务工的一种类型，借助块状经济发达、民企众多的有利条件，许多农民在家门口的工厂上班。
留守农民的本地化就业，成为农民持续增收的有效途径。
同时这也是浙江义乌在乡镇企业改革初期和发展农村合作社总结出来的与城市中大中型企业保持一定的协助关系的成功经验，非常值得借鉴发展集体经济。
在中部地区的河南省汤阴县，政府把在外打工时间较早、诚信度高、思想活跃、有一定组织协调能力的能人组成劳务经纪人队伍，搜集各地用工信息，通过传帮带的方式带领乡亲外出务工。
同时为农民工免费提供求职登记，及时发布适合农民工就业岗位信息，架起了就业桥梁。
四、进一步改善郑州城郊失地农民生存现状的新思路
（一）大力扶持集体经济，化解创业风险，实行农村合作社制度
目前我国的经济虽然取得了突飞猛进的发展，但是我国的社会保障体系还不能满足完全解决失地农民后续问题的需要，因此如何从根本上化解失地农民目前的种种问题，归根到底还需失地农民自身的努力。
而集体经济的发展在期间将会发挥不可替代的作用，因而必须大力扶持发展村集体经济。
同时鉴于失地农民个人风险承受能力差，而农村合作社制度是我国多年来总结出来的好的经验做法，因此建议实地农村集体走合作社制的集体发展模式，同时政府部门要承担一定的风险，消解失地农民集体经济潜在风险过多的顾虑。
（二）加大对失地农民的培养力度积极开拓多种安置办法。
千方百计为失地农民广辟就业渠道。
今后相当长一段时期，农民失地和失地农民还将不断出现。
为使失地农民解除后顾之忧，保障其长远生计，从长远看，必须将货币安置、留地安置、用地单位安置和再就业安置有机结合。
目前，除了货币安置外，还有用地单位安置，这种安置方法现在实施起来困难较大，而且安置面窄，同时还存在重新失业的风险。
从各地的实际看还有下面两种比较可行的办法：
（1）留地安置。
留地安置是指在征地时为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障；在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地；支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营的安置方式，是货币安置的一种重要的补充形式。
实践表明，通过“留地安置”制度发展村集体经济组织，可以成为解决失地农民就业问题的一个重要途径。
留用地隐含的地价是对征地补偿的补充，表现为留用地开发经营带来的长期收益或就业岗位，这不失为对失地农民的一种有效的安置方法。
（2）再就业培训。
要可持续地解决失地农民就业难题，除了各种安置方法外，根本在于提高农民自身的素质，消除陈旧思想，帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，适应企业的用工要求，努力通过劳动力市场寻找就业机会。
政府部门要建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性的安排不同的培训内容，尽可能多的解决失地农民就业问题。
在此基础上，要加强失地农民的就业指导，力图多渠道、多途径的安排就业，加大第三产业安置失地农民就业的比重，促进农民就业在城乡间无障碍流动。
就业培训费用政府可给予一定财政支持，也可从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取，有条件的地方可免费培训，也可采取由失地农民支付培训费，政府部门视具体情况按一定比例或按定额报销的方式。
继续加大对失地农民子女的教育投入，营照良好的学习环境。
2、加强对青年失地农民的技能培训与文化培训，提升他们的创业能力与意识。
3、给予失地农民创业就业相关的优惠政策，为其提供便利。
4、强化失地农民的风险意识，要让失地农民知道他们美好的前途还需要他们自己去创造，政府的一些资金补助根本不能解决他们的长远发展。
5、选拔优秀的青年到基层社区服务，可以参照大学生村官的运营模式，领导当地失地农民走出困境。
（三）大力发展郊区公共服务基础设施的建设，为失地农民创业、就业、提升收入水平提供便利条件
城市郊区基层设施的完善既有利于提升当地居民的生活条件，也有利于营照良好的创业环境，吸引外资，激发青年失地农民的创业积极性，营照良好的社区文化氛围。
同时公共基层设施的维护与完善也有利于吸收一部分中老年失地农民，化解其就业的难题。
因此建议及时制定完善城市郊区公共服务基础设施的规划方案，同时要深入调研，了解失地农民的切实需要，要有所侧重、有步骤的完善共同基础设施。
建议实行“完善公共交通先行，发展便民超市、菜市场同步，健身文化设施跟进”的建设思路，以方便群众生活为宗旨。
（四）尽量统一标准，实行政务全方位公开、公示，加强政府官员调研、走访，化解失地农民与政府之间的误解
基层民众与基层政府部门之间的不信任严重制约了当地充分的调动一切力量发展经济，同时由于政务的一些不公开不透明和部分村落执行标准不统一更加剧了失地农民对政府官员的不信任感。
因而必须加强政务公开公示，同时要加强政府官员定期的走访调研活动，给彼此之间的交流互动提供一个平台，这也是重塑政府形象的一个重要举措。
在发放征地补偿款、补助的过程中既要考虑到不同村落之间的差异，同时更要坚固平衡，不要让老百姓经常相互对比的心理引来诸多抱怨，要积极的引导百姓树立美好的未来需要自己创造的理念，同时要积极地做好沟通交流、做好解释工作，要积极的引导百姓充分的利用国家给予的好政策，不断改革创新，走出适合自身发展的特色之路。
（五）充分利用网格员的积极作用，加强与民众的沟通交流
近年来，我国城市社区的建设已经开始普遍推行网格员制度，从2011年郑州也开始实行这个制度，而且已经取得了一定的成效，加深了基层百姓与政府部门的沟通了解。
因而如何解决征地后社区文化建设薄弱、民众积怨多、政府与百姓沟通渠道不畅通等现实问题，真正的选拔一批优秀的网格员深入百姓中间了解百姓疾苦，反映民众声音是当前解决失地农民问题的一个重要策略。
当然与此同时要加强对网格员的培训与考核力度，真正做到深入基层、深入百姓。
再一个就是要积极地调动相关部门，做到相互帮助，避免出现踢皮球的现象。
（六）不断完善失地农民的社会保障体系，化解其后顾之忧
在建立被征地农民社会保障体系过程中，要处理好公平和效率的关系，要合理确定被征地农民的保障水平。
要进行量化管理，切记“统筹”并不是“同一”，“同一”并不是公平。
保障要分等级，多层次，分步骤。
政府还要为失地农民以后的生活、创业、养老、医疗提供基本的保障，决不能搞“一刀切”。
要稳步推行农村养老保险，逐步建立农民最低生活保障制度，完善农村合作医疗保险制度，实行大病统筹，让失地农民病有所医、老有所养，基本生活有保障，解决其后顾之忧，是保证社会稳定的根本措施。
（七）营照良好的文化环境，丰富失地农民的文化生活，使其更快、更好的融入当地城市生活
失地农民对城市社区生活的适应度、满意度在一定程度上决定了失地农民对失地后生活的认可度与幸福感，决定了一个社区能否和谐稳定，因此要丰富失地农民的精神文化生活，倡导社区新风尚。
积极地引导与鼓励失地农民积极地参与一些集体文艺活动，感受城市生活的便捷与快乐。
要定期举办一些文艺活动，积极地倡导自娱自乐的文娱活动，化解失地农民的精神孤单。
（八）合理布局产业格局，大兴服务产业
目前郑州城市郊区失地农民聚集区普遍存在人口密集、消费潜力巨大的现实，如何合理的利用这些条件是走出一条富有特色的发展之路的良方，因而建议合理的布局产业格局，大型劳动密集型产业中的服务业。
（九）进一步完善各项规章制度，做到责任到人
良好的规章制度是一项事业顺利成功开展的保障，因而要制定更加详细的制度，保证措施的实施与落实。
通过相关制度进一步规范租房补助和变更期间的就业、医疗、养老的保障，让百姓有明确的发展目标。
要根据实际的不断变化需要及时的修改与完善相关规章制度，要不断的解放思想，多给予失地农民一些优惠政策，鼓励其通过自身的努力创造更加美好的未来。
（十）合理界定失地农民的身份，将城镇居民医保与新农合合并成一张网
如何界定失地农民的身份在当今这个城乡居民社会保障体系有很大差别的社会中显得非常重要，因此要根据具体情况确定是否直接变为城市居民。
如果该集体经济组织还拥有自己的土地则为农村户口。
而农村户口则可以充分发挥其集体经济的带动作用。
同时要做好与相关的社会保障制度的衔接。
十年来，党和国家提出了统筹城乡发展和新农村建设的战略，城乡二元结构差距进一步缩小，但在养老保险、医保、低保等方面，城市和农村的差距依然存在。
十八大代表罗玉英建议，进一步推进城市养老和农村养老的均等化；统筹城镇居民医保和农村的新农合医保，推进城乡医疗保障均等化；统筹城市和农村的低保标准，进一步缩小城乡差距；进一步推进城乡结合部的教育均等化。
只有真正保证失地农民失去土地后能够享受到城市居民的待遇，减少其因此的开支才能使失地农民更好的适应城市生活。
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