保山中心城市规划与建设管理的思.docx

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保山中心城市规划与建设管理的思

保山中心城市管理体制改革的思考

　杨建民

上世纪九十年代以来，保山市城市化进程空前加速，中心城市建设飞速发展，城市人口不断增加。

保山中心城市规划、建设、管理与全市经济、社会发展的要求之间的矛盾日益突出。

保山中心城市规划、建设管理理念需进一步创新，体制、机制亟待改革，以适应打造“中国走向南亚第一市”的要求，和小康社会建设发展的需要。

　　一、保山中心城市建设管理现状

保山中心城市为保山市政府、隆阳区政府所在地，设有永昌和兰城两个街道办事处。

是保山市政治、经济、文化中心，目前建设和管理主要由隆阳区负责。

近年来保山中心城市建设紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，认真贯彻落实科学发展观，牢固树立经营城市的理念，突出抓好加快片区开发、提高城市品位、完善城市功能、培育城市产业和壮大城市经济五个重点，努力提高城市综合实力和核心竞争力。

截止2010年底，城市建设规模已达20多平方公里，城市道路总长达到100多公里，城市绿地总面积达到636多公顷，公共绿地面积133多公顷，绿化覆盖率达到35.5%，路灯亮灯率保持在95%以上，生活垃圾处理率100%。

城市人口达25万人，保山市区城市化水平已达28%。

（一）历史地位

保山早在秦汉时期就是中原通往南亚乃至西亚南方陆上丝绸古道上重要商埠。

曾是哀牢古国首邑，哀牢古国号称东西三千里，南北四千六百里，国土约一百三十八万平方里。

东汉永平十二年，以不韦（保山城东北部）为治所设立永昌郡。

唐天宝年间南诏政权在太保山东麓始筑永昌土城，保山由此得名，在永昌郡治置永昌节度。

宋乾德三年大理国将永昌节度改为永昌府。

明洪武金齿卫指挥使李观依旧制建永昌砖城，明王朝颁永昌府印。

由于地处中国通往南亚交通咽喉，历史上的大部分时期保山市区都作为滇西，澜沧江、怒江流域一带的政治、经济、文化中心。

（二）规划和建设管理体制现状

撤地设市前，保山地区行署作为省派出机构并不具备一级地方政权的机构要素，保山中心城市主要是原县级保山市负责规划、建设、管理。

撤地设市以后城市规划职能由市政府负责，建设、管理职能仍由隆阳区政府负责。

近几年来，市委、市政府高度重视城市的规划工作。

为进一步强化市政府对规划的宏观管理，2008年市政府成立了保山市城市规划建设管理委员会，并制定下发了《保山市城市规划管理委员会工作规则》，经过实践探索，逐步建立完善了规划的四级审批制度。

规划管理工作得到加强，严格执行“一书两证”制度，认真做好建设项目选址定点工作，对临街建筑方案进行严格审批；专门聘请上海同济大学规划院对全市城镇体系及中心城市进行总体规划，完成了《保山市城市总体规划》，并于2008年12月经省政府审批通过。

保山市中心城市定位是：

“滇西边境地区中心城市，中国通往南亚和东南亚大通道上的重要交通枢纽和物流中心，历史文化名城、旅游和生态环境优良的宜居城市”；近年来我市加大城市祥规的编制工作，先后完成了《保山中心城市火车站片区控制性详细规划及重要节点城市设计》、《保山中心城市行政办公区东南角绿化景观规划》、《保岫广场改造修建性详细规划》、《太保山森林公园修建性详细规划》等一批控制性和专业规划。

（三）困难和问题

保山中心城市管理体制，从经济体制看经历了从计划经济到市场经济转变；从管理体制性质看经历了从县城到县级市再地级市的变迁；从管理的范围看从不足一平方公里发展到近二十平方公里（新的规划修编方案35平方公里）。

然而城市管理体制却没有多大变化。

管理体制与飞速发展的城市实际不相适应的矛盾主要表现在以下几个方面：

一是依法治市观念不强，城市规划意识落后。

城市总体规划的龙头地位没有得到真正落实，重建设轻管理，规划跟着项目走，建设项目不按功能区规划建设，搞变通、打擦边球的事件累累发生。

小区，功能区祥规严重滞后，导致建设无法可依，随意性强，造成城市管理上的混乱和不必要的浪费。

二是市、区两级权、责不顺，协调困难。

市、区之间、各专业部门之间的职责不清晰，相互之间的协同性不够；市对中心城市规划、建设、管理负总责的体制机制尚未确立，整个城市建设投入有限，规划建设管理水平低，中心城市发展明显滞后于全省；城市管理涉及多个部门和层次，包括建设、环保、交通、卫生、公安、工商等政府部门及区政府和街道办事处，这些部门和层级，在城市管理上存在着职能交叉，各部门之间、各层级之间缺乏分工协作，供水、供气、供电、通讯、有线电视网络建设维护施工各自为政；中央和省属驻保单位，市直行政、企事业单位的办公、技术服务网络互相交错，且自成体系，与所属区、街道社区天然隔绝；此外城中村成为管理死角。

这些复杂的关系导致在城市管理中出现上级“有权无责”，下级“有责无权”，有权的管不着，有责的管不了，争功委过，致使“马路拉链”现象随处可见，比较明显的交通瓶颈、市容环境问题也会久拖不决，群众反复投诉也得不到及时有效处理。

三是长效管理机制、部门联动机制、执法保障机制、监督评估机制不健全。

由此导致前治后乱、管好与管坏一个样等现象还大量存在。

城市管理执法缺乏法律和组织保障、监督乏力、考核缺乏严格的奖惩措施相配套，是当前城市管理遇到的主要难点。

四是街道、社区机制不健全，在城市管理权、职责不明确，社区物业管理发展滞后。

二、城市管理体制改革思路和原则

城市管理体制是，关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。

城市管理体制是确保城市建设、管理目标得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。

城市管理体制主要包括：

城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。

结合保山实际，保山中心城市管理体制改革的关键是合理配置市、区、办事处三级管理主体的职权，实现城市管理层次与管理幅度的动态平衡，从而最大限度地满足城市总体规划所规定的城市定位目标的实现条件。

城市管理体制改革的思路：

二级政府，三级管理，市级负责；权责明确，上下协调，财随事转，人跟事走。

具体地说就是：

市、区两级政府合理划分管理权限，共同履行对中心城市建设管理职责，市政府对中心城市建设管理负总责，是中心城市管理的最高决策机构；明确市、区、办事处、社区各自职责，按照事权划分，进行税收与财政、机构、人事制度改革，使市、区、办事处获得与其事权、责任相匹配的财政、人事的支配权；

城市管理体制改革应遵循的原则：

（一）依法治市的原则。

在城市建设管理中必须严格贯彻《中华人民共和国城乡规划法》等一系列中央、省有关城市建设管理的法律、规章，做到有法必依。

保山也要根据自身的实际，通过地方人大立法机构权限制定地方性法规，在保山中心城市管理实际工作中有法可依，依法治市。

坚持依法治市可以保证城市建设管理中的民主和科学决策。

（二）事权、财权相一致原则。

明确各级政府和部门在城市管理中的职责、权力，合理划分事权，并相应的调整财政分配体制，使职责履行者得到基本的财力保障。

（三）统一、精简、效能的原则。

建立上下统一的保山中心城市管理体制，原有各级部门管理机构能并则并、能合则合，减少中间环节，机构尽量偏平化，最大限度提高管理效率。

（四）公共服务理念与城市经营理念相统一的原则。

政府提供基本的城市公共设施和公共服务，与通过市场运作调动社会力量投资城市公共设施、提供公共服务有机结合起来，达到提高建设速度，完善服务功能，提高管理效率的目的。

三、改革保山中心城市管理体制的建议

近年来我市深入贯彻落实科学发展观，建设走向南亚第一市战略，随着大保、保龙高速公路建成通车，大瑞铁路开工建设，保山作为滇西边境中心城市地位得到巩固和提升。

但现行的城市管理体制基本上还沿袭着原计划经济的旧的模式，已经不能适应社会主义市场经济的要求，不适应我市打造滇西边境物流、教育、文化、医疗中心战略要求，必须作出改革、调整。

建立保山中心城市管理新体制应从以下几个方面展开。

（一）建立城市政府管理城市的决策机制

地改市以后，保山市政府理应把发展中心城市，增强城市辐射，带动周边区域发展作为工作重点。

城市政府应全面履行中心城市规划、建设、管理的决策职能，必须为中心城市的发展负总责。

城市管理是多部门、多项管理的大系统。

要实现城市管理科学化，必须建立以综合决策和协调管理为特点的“大城管”模式。

以权威性的城市管理综合协调机构，确立城市管理各专业部门之间、各层级之间的良好协同关系。

建议设立由市长任主任，分管副市长、隆阳区区长、市建设、规划局局长为副主任的“保山中心城市规划、建设、管理委员会”（以下简称城管委），与现有的市规划管理委员会进行有机整合。

管委会成员由市、区两级规划、建设、土地、环保、公安、交通、工商、卫生等部门领导和两城区街道社区领导组成。

保山中心城市管理委员会应是一个跨部门、跨层级的城市管理综合协调性常设机构，同时也是统领城市规划、建设、管理的最高决策机构。

办公室设在市建设局，建设局长兼任办公室主任。

尽快成立市规划局独立行使城市规划职能。

制订《保山中心城市建设管理办法》（以下简称《办法》），《办法》至少应包括五大体系内容：

协商与决策体系；市、区、社区管理职责与权力分配体系；规划制定与管理体系；城市建设、维护、施工管理体系；城市综合执法、监督与信息沟通体系。

《办法》征求各级、各部门和广大群众意见后，提交市人大通过，成为一部地方性法规，并作为保山中心城市管理的总规章，规范城市的管理活动。

（二）“两级政府，三级管理”城管制度

理顺市、区两级政府在城市管理的责权关系，划清各自职责，明确办事处对所辖社区的管理地位、管理责任，完善社区机构，构建宣传、服务、城市管理监督、反馈信息网络。

市政府：

履行领导、协调城管委的职责。

通过城管委指导、审定城市各层级、各专业规划并报市人大常委会通过；协调和划分市、区管理权限和职责，并按照各自承担的职能权限进行市区两级的城管机构改革，合理配置机构、人员和经费资源；制定城管法规、规章和行业政策;依据规划指导和监管城市建设、管理工作;确定城市建设管理总体目标、年度重点目标以及考核办法、管理规范城市施工和作业标准;组织市、区城管工作的督查、考核、评比和奖惩；指导城市综合执法。

成立市规划局，负责编制城市总体规划、小区、功能区祥细规划及其它专业规划，并履行规划实施的监督、处罚职能。

市建设局，按照城管委确定的建设目标和项目负责城市新区建设、旧城改造、城市基础设施建设的筹资、招商、招标及工程管理等工作。

区政府对城市日常管理和维护负有领导和协调责任。

区政府要对所属城管部门机构按所担负的职责进行调整改革；合理划分区城管部门和两个街道办事处管理范围、职责、权力，并按各自职能对人员经费进行合理配置；对所属部门和街道办事处所承担的工作进行检查落实。

区所属城管部门：

负责市容市貌、环卫保洁、垃圾清运、灯光亮化、园林绿化、道路桥梁、排水沟涵管理维护。

市级投资新建、改建后新增的市政道路、环卫、绿化、路灯、排水等设施，建成验收后移交区维护管理；负责环境卫生、园林绿化、道路桥梁、排水、路灯等建设维护作业发包的组织实施工作；停车场、停车带、治安亭、书报亭等便民服务设施由区城管部门按城市详规，会同公安等相关部门进行定点审批，并负责日常管理。

办事处和社区居委会：

负责辖区内环境卫生管理工作，环境卫生设施的布点和小型环境卫生设施的管理维护工作；负责辖区内非城市规划道路、背街小巷路灯、排水设施的管理维护工作；组织开展辖区内物业管理工作；负责监督检查管区门前三包、文明社区工作;组织指导社区居委会和物业、小区业主委员会，发动居民积极参与各项城市管理活动。

（三）建立城市建设管理的市场化运作制度

把市场机制引进城市管理，这是提高城市管理水平的有效方法，也是筹措管理资金，实行少花钱多办事办好事的重要途径。

坚持市场化运作原则,推进政企分开、管干分离、减少管理环节和精简工作人员,全面引入竞争机制,实现城管行业社会化,做到养事不养人,以事养人。

建立工程作业任务公开招标、作业队伍达标认证考核和作业队伍市场清退等制度；对市政设施维护、绿化养护、道路清扫、公厕保洁等作业市场全面开放，政府按照以量定产、以质论价的原则，通过公开招标选定作业企业；对文化、体育、公园、停车场等城市服务设施，逐步转向专业化运作和管理，通过招标方式，确定体育场馆、文化广场等大型公共设施的运营主体，降低管理成本；对新增加的城管各项养护任务,要适当面向下岗职工和困难较多的企业,更好地解决困难职工的再就业问题。

树立经营城市理念，积极创造条件，组建股分制城市投资公司，拓宽城市建设投、融资渠道。

（四）建立城市综合执法和监督制度

市、两级政府分别设立城市综合执法机构，市设立综合执法大队，区设立两个中队，分别负责两个街道办事处范围的综合执法，定期交换。

确立“大队管面、中队包片、路段到人”的目标责任,全面推行区域巡查责任制。

综合执法大队负有指导中队执法业务、调处纠纷和联系协调执法所涉及的各职能部门的责任。

公安部门要积极参与、配合城管综合执法工作,市各职能部门大力协助做好综合执法。

市、区、街道三级城市管理部门以及新闻媒体、社会公众等,构成全市城市管理监督检查系统。

实行层级监督方式,市城管委监督市区职能部门，落实城管规划、城市维护作业质量和资金的管理与使用、工程作业质量、专业执法、城管任务完成情况；区城管部门监督街道办事处落实城管任务情况；街道办事处监督管区内单位、个体工商户、居民楼院“门前三包、院内达标”以及履行城管义务情况;突出媒体监督，限时查处媒体曝光的城市管理问题，限时通报查处结果；完善城市管理市民监督评议制度，聘请百名市民为城市管理监督评议员，并将评议结果作为考核各级城管工作的依据之一；建立健全城市管理部门领导热线电话和接待日制度，畅通监督投诉渠道；建立保山中心城市管理网站，公布城市法规规章，公开城市规划、建设、管理各类政策、业务信息，增强其在城管工作中的管理、监督、服务、协调信息共享功能,使之成为城市管理信息系统的有机组成部分，并接受公众监督。

（五）健全完善社区城市协管网络

居民是城市管理的受益者和最具权威的评价者，城市社区是政府与市民之间的纽带和桥梁。

要充分发挥社区作用，健全社区信息反馈和协管功能。

社区居委会要完善社区居民公约及其对居民环境行为的约束机制，发动群众参与社区城管义工活动；要组织居民代表，会同上级监管部门，对城市设施建设维护工程进行监督、检查；要定期或不定期向居民征求对城市规划、建设和管理的意见建议、评价调查，并将这些资料反馈到城市管理决策机构。

2011年重新修订发表于《保山政协》