产业政策与项目审批上.docx
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产业政策与项目审批上
国家产业政策与项目建设
一、国家产业政策
（一）概念
国家产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标，而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。
产业：
在经济学理论中，产业主要指经济社会的物质生产部门。
一般人们说有三大产业，即指农业、工业、商贸服务业。
随着人类社会的发展，产业分工越来越细，国家统计部门划分的行业分类也越来越细致。
近些年信息产业崛起，人们把信息部门从三大产业中划分出来，被称为第四产业，这是新近对产业划分的一种新观念。
干预包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的含义。
产业政策的功能主要是弥补市场缺陷，有效配置资源；保护幼小民族产业的成长；熨平经济震荡；发挥后发优势，增强适应能力。
（二）基本构成
产业政策包括产业组织政策、产业结构政策、产业技术政策和产业布局政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规。
各类产业政策之间相互联系、相互交叉，形成一个有机的政策体系。
1、产业组织政策：
是政府为实现这一目标而对某一产业或企业采取的鼓励或限制性的政策措施。
同时，因一般认为良好产业组织的形成需以市场结构合理、竞争适度为条件，因而，产业组织政策也被称为“禁止垄断政策”或“促进竞争政策”。
产业组织是指同一产业内部各企业间在进行经济活动时所形成的相互联系及其组合形式。
因各产业及企业间相互联系机制和形式的不同，对资源利用效率及产出效益都有直接的影响，因而利用经济政策改善产业组织，实现产业组织的合理化，并借此达到资源有效利用，收益公平分配等经济政策一般目标，便成为产业组织政策的首要任务。
2、产业结构政策：
是产业政策的重要组成部分，指一国政府依据本国在一定时期内产业结构的现状，遵循产业结构演进的一般规律，规划产业结构逐渐演进的目标，并分阶段地确定重点发展的战略产业，实现资源的重点配置，引导国家经济向新的广度和深度发展的政策。
3、产业技术政策是指国家制定的用以引导、促进和干预产业技术进步的政策的总和。
它以产业技术进步为直接的政策目标，是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。
由于其几乎涉及国民经济的所有产业，因此，产业技术政策也往往被看作是整个国家的技术政策。
4、产业布局政策是指政府机构根据产业的经济技术特性、国情、国力状况和各类地区的综合条件，对若干重要产业的空间分布进行科学引导和合理调整的意图及其相关政策措施。
产业布局可以通俗的理解为产业规划，产业规划就是对产业发展布局，产业结构调整进行整体布置和规划，产业结构就是指三大产业结构。
具体的措施可以概括为统筹兼顾,协调各产业间的矛盾,进行合理安排,做到因地制宜、扬长避短、突出重点、兼顾一般、远近结合、综合发展。
三大产业结构分别是：
第一产业：
农业（包括种植业、林业、牧业、副业和渔业）
第二产业：
工业（包括采掘工业、制造业、自来水、电力、蒸汽、热水、煤气）和建筑业。
第三产业：
除了第一，第二产业以外的其他行业，一般可以分为：
流通部门和服务部门。
（三）作用
☆是国家加强和改善宏观调控
☆抑制固定资产投资过快增长
☆制止部分行业盲目扩张
☆有效调整和优化产业结构
☆提升产业素质，保持国民经济持续、快速、健康发展的重要手段
（四）近几年国家重大产业政策
国家针对各行业分别制订了产业政策，比如：
《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》、《煤化工产业发展政策》、《水泥产业发展政策》等等，还出台了电解铝、焦炭、电石、铁合金、煤炭、铜冶炼、钨锡锑等行业产业政策，以及造纸、印染、玻璃生产、铜冶炼等行业准入条件。
通过上述分析可知,产业政策在本质上是一组政府政策的总称,是国家宏观调控的手段和工具。
在市场经济运行中，产业政策具有导向作用。
在蠡县，除农业以外，纺织业和皮毛皮革业是蠡县的两大支柱性传统产业。
当前，蠡县县城工业区正在建设着的凌爵公司单晶硅生产项目、中泰新能源公司多晶硅太阳能电池片项目属于蠡县的新兴产业。
（五）产业结构调整
蠡县的产业结构正在逐步调整，一是传统产业升级，二是寻找新的经济增长点，两者共同促进蠡县的经济发展。
1、传统产业升级：
一是在种植农业的基础上，发展农业产业化、农产品深加工，依托现有的特色农产品进行工业生产。
比如：
河北大洋饮食品有限公司，是农产品深加工的龙头企业，它充分利用蠡县的麻山药开发生产，主要产品有麻山药罐头、麻山药露等。
二是纺织及印染行业，从粗纺向高精尖产品发展，鼓励生产高档纺织面料、地毯纱等。
针对印染行业耗能、用水和污染较大的问题，重点是要紧紧围绕节能、降耗、清洁生产，开展技术创新，鼓励印染企业采用先进的低浴比染色工艺、无水印染技术、转移印花技术、喷墨印花技术、涂料印染、等离子体处理等节水、节能及环保的工艺技术。
采用新原料、新工艺；降低物耗、能耗，节约用水，改善环境，鼓励可再生资源的开发利用。
印染产品发展的总趋势是以生态、时尚、舒适、健康、功能性、有利于环境友好、与环境和谐发展为目标；以无水或少水加工、加强资源循环利用、可持续发展为准绳；以各种多元化组合新型纤维材料和环保型染料助剂为基础，以信息技术、纳米技术、生物技术、等离子体技术等高技术为手段，进行自主创新，实现印染行业产业升级。
三是皮毛皮革行业升级，通过政策引导实现转型，从皮革初加工逐步转变成深加工，使蠡县的皮毛皮革行业上档升级，从初级产品逐步转向生产手套、箱包、皮鞋、服装等终端产品。
2、《促进产业结构调整暂行规定》
2005年，《国务院关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定》（国发[2005]40号文，2005年12月2日）。
经国务院批准，国家发改委配套出台了《产业结构调整指导目录（2005年本）》（发改委令第40号）。
它们成为我国“十一五”时期产业结构调整一个纲领性文件。
□《促进产业结构调整暂行规定》明确了当前及今后一段时期产业结构调整的目标和原则：
（1）产业结构调整的目标
推进产业结构优化升级，促进一、二、三次产业健康协调发展，逐步形成农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。
（2）产业结构调整原则
一是坚持市场调节和政府引导相结合；二是以自主创新提升产业技术水平；三是坚持走新型工业化道路；四是促进产业协调健康发展。
□根据《促进产业结构调整暂行规定》精神，制定了鼓励、限制和淘汰三类目录的分类原则和配套政策措施。
《产业结构调整指导目录》（2005年本）包括33大类，涉及社会生产的方方面面。
该《目录》分为三类：
鼓励类、限制类和淘汰类。
凡不属于以上三类、且又符合国家有关法律、法规和政策规定的，属允许类。
（1）鼓励类
主要是对经济社会发展有重要促进作用，有利于节约资源、保护环境、产业结构优化升级，需要采取政策措施予以鼓励和支持的关键技术、装备及产品。
1．国内具备研究开发、产业化的技术基础，有利于技术创新，形成新的经济增长点；
2．当前和今后一个时期有较大的市场需求，发展前景广阔，有利于提高短缺商品的供给能力，有利于开拓国内外市场；
3．有较高技术含量，有利于促进产业技术进步，提高产业竞争力；
4．符合可持续发展战略要求，有利于安全生产，有利于资源节约和综合利用，有利于新能源和可再生能源开发利用、提高能源效率，有利于保护和改善生态环境；
5．有利于发挥我国比较优势，特别是中西部地区和东北地区等老工业基地的能源、矿产资源与劳动力资源等优势；
6．有利于扩大就业，增加就业岗位；
7．法律、行政法规规定的其他情形。
（2）限制类
主要是工艺技术落后，不符合行业准入条件和有关规定，不利于产业结构优化升级，需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品。
1．不符合行业准入条件，工艺技术落后，对产业结构没有改善；
2．不利于安全生产；
3．不利于资源和能源节约；
4．不利于环境保护和生态系统的恢复；
5．低水平重复建设比较严重，生产能力明显过剩；
6．法律、行政法规规定的其他情形。
（3）淘汰类
主要是不符合有关法律法规规定，严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品。
1．危及生产和人身安全，不具备安全生产条件；
2．严重污染环境或严重破坏生态环境；
3．产品质量低于国家规定或行业规定的最低标准；
4．严重浪费资源、能源；
5．法律、行政法规规定的其他情形。
针对蠡县的传统纺织行业，产业目录中鼓励类项目有关纺织的11项，其中有关印染的项目3项，包括：
（1）高档纺织品生产、印染和后整理加工
（2）符合生态、资源综合利用与环保要求的特种天然纤维（包括除羊毛以外的其他动物纤维、麻纤维、竹纤维、桑蚕丝、彩色棉花等）产品加工
（3）采用高新技术的产业用特种纺织品生产
限制类项目中有关纺织的1项，即74型染整生产线
淘汰类项目中有
（1）落后生产工艺装备：
纺织项目29项，其中印染5项，包括：
a.LMH551型平网印花机
b.LMH571型圆网印花机
c.LMH303、303B、304、304B-160型热熔染色机
d.LMH731-160型热风布铗拉幅机
e.LMH722M-180、LMH722D-180型短环烘燥定型机
（2）落后产品：
纺织项目有3项，全部是纺织机械。
3、节约能源
鼓励类、限制类、淘汰类，三类目录中的行业，能耗是一个很重要的标准。
凡是符合节约能源和资源，能够综合利用的一些项目，特别是一些采用高新技术来降低能耗的项目都列入鼓励类。
列入限制类的有五条标准，其中第三条不利于资源和能源节约，第四条不利于环境保护和生态环境的维护也把它列为限制类。
列入淘汰类的明确规定，凡是资源和能源消耗高，严重污染环境和破坏环境的项目都列入淘汰类。
通过以上可以看出，节能降耗是国家产业发展中重点考虑的因素。
国家限制“高耗能、高污染和资源性”的项目建设，将具有这3种特点的行业称为“两高一资”行业，生产过程中具有这3种特点的产品称为“两高一资”产品。
而对于能够缓解中国“两高一资”发展的，比如发展循环经济、可再生能源和生态环境保护等方面，则明确鼓励。
例如：
钢铁、煤化工、、水泥、电解铝、焦炭、电石、铁合金、煤炭、铜冶炼、钨锡锑以及造纸、印染、玻璃生产、铜冶炼等行业大多是高耗能、高污染、资源性的，国家出台相应的行业政策予以限制。
随着社会以及经济的不断发展，2005年的《产业指导目录》正在由国家有关部门进行修订，以进一步适应并指导全国经济产业的发展。
4、《外商投资产业指导目录》
同以上提到的《产业结构调整指导目录（2005年本）》同样重要，《外商投资产业指导目录（2007年修订）》（2007年12月1日起施行）是主要针对利用外资在我国境内投资建设项目而制定的政策，也分为三类：
鼓励类、限制类和禁止类。
利用外资一般分两种形式：
一种是直接利用外资，另一种是间接利用外资。
直接利用外资是指境外企业、经济组织或个人（包括华侨、港澳台同胞）以及我国在境外注册的企业，按照我国有关政策、法规，用现汇、实物、技术等在我国境内开办独资企业、合资企业、合作经营企业或合作开发资源的投资，统称外商直接投资。
反映直接利用外资的主要统计指标有：
合同外资金额、实际利用外资额。
间接利用外资也称对外借款，是改革开放以来我国利用外资的一种重要形式。
间接利用外资是指由我国政府、部门、企业或其他经济组织从境外借入的资金或在境外发行的外币债券。
按贷款的类别不同分为：
外国政府贷款、国际金融组织贷款、出口信贷、外国商业银行贷款、对外发行的债券或股票。
间接利用外资统计的主要指标有：
实际新增借款金额、偿还金额、债务余额等。
总之，我们根据《产业指导目录》来掌握政策的指导方向，来建设项目、发展经济。
二、项目建设
（一）项目
定义：
项目是一个特殊的将被完成的有限任务，它是在一定时间内，满足一系列特定目标的多项相关工作的总称。
实际包含三层含义：
项目是一项有待完成的任务，具有特定的环境与要求。
在一定的组织机构内，利用有限资源（人力、物力、财力等），在规定期限内完成任务。
任务要满足一定性能、质量、数量、技术指标等要求。
项目都是一次性过程，这些一次性过程（项目过程）有别于重复性过程（经营过程），它的特点是：
产品或交付物是独特的，过程是一次性的，过程的内容是逐步形成的，人员是临时组合的，工作内容是由作业组成的。
典型的中央投资项目：
西气东输、南水北调、世博会等。
蠡县使用中央投资的项目，从2008年扩大内需以来，管理比以往严格的多。
国家支持的是前期工作已经完成的、正在建设的项目，要达到的目标是尽快实现工作量，在最短的时间内有效地利用资金，投入到项目建设，达到拉动内需的目标。
在当今社会，一切都是项目，一切也将成为项目。
由项目推动经济发展，因经济发展而有新的项目建设。
（二）项目审批
项目符合国家产业结构调整的鼓励类和允许类的，纳入政府项目管理，按有关规定办理审批手续。
现行的审批依据文件为《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），本文件于2004年7月由国务院颁布实施。
这个文件被称为我国固定资产投资项目管理的分水岭。
文件中确定了政府投资项目实行审批制，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准和备案制。
简单的说，就是分为两大类（政府投资和企业投资）三种方式（审批和核准或备案）。
对此，我省分别有相应的管理办法。
审批制项目，基本按照《河北省政府进一步改善投资环境的若干意见》（冀政[2003]19号）规定的“河北省建设项目审批程序”进行审批。
核准制和备案制项目，分别按照《河北省固定资产投资项目核准实施办法》和《河北省固定资产投资项目备案管理办法》（冀政[2005]32号）办理。
审批制：
使用政府性资金的，如预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款及各类财政资金等等，这样的项目要严格执行审批程序，一般要经过项目建议书、项目可行性研究报告、初步设计及开工报告、竣工验收等阶段。
1、强调一个概念：
审批制分为两种情况，一是项目审批，二是资金审批，即：
政府采取直接投资、资本金注入方式安排资金的，按照建议书、可研报告、初步设计、开工报告的程序审批项目；政府采取投资补助、转贷和贴息方式安排资金的，在项目已审批或核准、备案的基础上，审批资金申请报告。
根据有关规定，审批或核准、备案项目与安排资金为同一级政府时，也可在申报审批或核准、备案项目时一并提出资金申请。
举例：
从2008年以来，为应对国际金融危机，中央先后分四批下达了3800亿元资金，用于拉动内需建设。
其中一部分应用到了医疗卫生、文化教育事业。
比如：
辛兴和百尺中心卫生院、蠡吾三中、鲍墟一中都使用了中央资金。
再如：
县城、留史、辛兴三个污水处理厂都使用了亚行贷款。
这些项目都属于审批类项目。
2、政府投资项目，政府既是投资人、决策者，又是市场监管、社会管理者，担负双重义务和责任，所以要按照规定的程序进行审批，严格审核；企业投资项目，其市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，政府作为市场监管、社会管理者，不对项目本身，只针对外部环境和条件，主要从符合法律法规、符合有关规划、达到市场准入条件以及维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、防止出现垄断等方面进行审核，按照规定分别予以核准或备案。
核准和备案都属于行政许可事项。
3、审批制的环节和程序：
项目建议书：
它是批准开展前期工作的正式依据；项目建议书批准后才能进行（或委托）项目的可行性研究和开展对外工作。
可行性研究报告：
是提高决策水平和加强项目管理的关键环节。
进行可行性研究时应作出多个方案并进行比较论证，选出最佳方案，尽量避免项目决策失误。
可行性研究报告，是政府投资或实施项目建设的决策依据，经批准后，才能列入相关建设计划、投资计划、资金计划以及开展后续工作。
初步设计：
是项目组织施工、核定投资、竣工验收和效益考核的主要依据，其根据是经批准的可行性研究报告编制。
应满足投资控制、招标承包、制定经济社会效益考核指标等要求。
开工报告：
完成前期工作，各项手续齐全，建设条件落实，经批准后即可开工的一项审批手续。
国务院投资体制改革的决定中，对开工报告只有特殊情况的项目才需要。
我们现在实行的下达投资计划也是开工报告的一种形式。
竣工验收：
按有关规定和要求实施。
核准制：
适用于企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类项目。
2005年在《河北省固定资产投资项目核准实施办法》颁布时，作为附件还同时颁布了《河北省政府核准的投资项目目录（2004年本）》。
2009年对该《核准目录》进行修订并印发了《2004年修订版》。
即在核准目录范围内的企业投资项目实行核准制。
《核准目录》（2004年修订版）的内容主要有十三大类，涉及农林水利、能源、交通、社会事业等。
属于核准类的项目，项目建设单位只需向政府投资管理部门提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可研报告和开工报告的程序。
另外，应取得国土部门、规划部门和环保部门有关意见，作为附件一并报送。
项目申请报告和可研报告的不同：
1、目的不同：
可研报告是为企业投资决策提供依据；项目申请报告是回答政府关注的涉及公共利益的有关问题，为了获得政府的许可。
2、角度不同：
可研报告从企业、微观、内部、技术经济角度着眼；项目申请报告从公共利益、宏观、外部以及经济、社会、资源、环境等综合角度考虑。
3、内容不同：
可研报告的内容主要从市场预测、项目选址、技术方案、投资估算、财务分析等是否符合法律法规等方面研究；项目申请报告从符合法律法规、维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保证公共利益、防止出现垄断等方面论证。
4、时序不同:
可研报告在先，企业从自身角度进行详细可行性研究，内部履行程序批准；项目申请报告在后，可研报告基础上编制，是可研报告的提升和拓展。
5、法律效力不同：
可研报告是企业内部决策，对股东负责，遵循企业内部管理规定，法人治理结构约束；项目申请报告是政府行政的强制力，企业必须履行的社会义务，由有关法律法规约束。
举例：
城镇供水、供气、污水处理、垃圾处理、房地产开发等，都是列入核准目录内的项目，属于核准类。
建设单位要提交《项目申请报告》、规划选址意见、用地预审意见、环境影响评价文件的审批意见，以及根据有关法律法规应提交的其他文件。
以房地产开发为例，在项目初始阶段，开发商考察市场，进行可行性分析，然后提出项目申请，编制项目申请报告。
备案制：
不使用政府性资金、政府核准的投资目录以外、总投资在50万元（含）以上的固定资产投资项目属于备案类。
项目本身由企业自主决策，应该在充分进行可行性研究的基础上，向政府或其有关部门提出申请。
属于备案类的项目办理手续，应填写《项目备案申请表》和《招投标申请表》，提供项目简介、项目节能报告或节能登记。
另外，如果是新建企业，要有工商部门出具的工商名称核准通知书；如果是老企业进行技改、扩建，就要提供有效的工商营业执照和组织机构代码。
国家发改委颁布了《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》，2010年11月1日开始实施。
所有固定资产投资项目，根据耗能量大小提供不同的节能材料。
（一）年综合能源消费量3000吨标准煤以上（含3000吨标准煤，电力折算系数按当量值，下同），或年电力消费量500万千瓦时以上，或年石油消费量1000吨以上，或年天然气消费量100万立方米以上的固定资产投资项目，应单独编制节能评估报告书。
（二）年综合能源消费量1000至3000吨标准煤（不含3000吨，下同），或年电力消费量200万至500万千瓦时，或年石油消费量500至1000吨，或年天然气消费量50万至100万立方米的固定资产投资项目，应单独编制节能评估报告表。
上述条款以外的项目，应填写节能登记表。
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