非政府组织参与公共服务的供给研究以南都公益基金会为例.docx
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非政府组织参与公共服务的供给研究以南都公益基金会为例
非政府组织参与公共服务的供给研究——以南都公益基金会为例
摘要：
在提供公共服务供给的过程中，政府和市场出现了双重失灵，非政府组织的出现正好弥补了两者在公共服务供给的不足，满足大部分公众对公共服务的需求。
论文以南都公益基金会为例，主要研究非政府组织在参与公共服务在供给方面所存在的问题，在积极参与公共服务供给的过程中，基金会还是会有余心而力不足的情况，面对基金会所存在的问题，如艰巨的慈善基础设施任务、人才资源短缺以及社会公信力低的困境。
为了更好的促进南都基金会在公共服务供给的发展，论文通过现状问题的讨论和分析，给出对应的对策建议。
关键词：
非政府组织；公共服务；供给
NGOSAreInvolvedInTheProvisionOfPublicServices–NanduPublicWelfareFoundationAsAnExample
Abstract：
Intheprocessofprovidingpublicservice,thegovernmentandthemarkethavedoublefailures.Theemergenceofnon-governmentalorganizationsjustmakesupfortheshortageofbothinthesupplyofpublicserviceandmeetsthedemandofmostofthepublicforpublicservice.TakingtheNandupublicwelfarefoundationasanexample,thispapermainlystudiestheproblemsexistinginthesupplyofnon-governmentalorganizations'participationinpublicservices.Intheprocessofactivelyparticipatinginthesupplyofpublicservices,thefoundationwillstillhavespareheartandinsufficientstrength.Inthefaceoftheproblemsexistinginthefoundation,suchasthearduoustaskofcharityinfrastructure,theshortageofhumanresourcesandtheplightoflowsocialcredibility。
InordertobetterpromotethedevelopmentofthepublicservicesupplyofNandufoundation,thepapergivesthecorrespondingcountermeasuresandsuggestionsthroughthediscussionandanalysisofthecurrentproblems.
Keywords：
Non-governmentalorganizations;Publicservices;supply
1绪论
1.1研究背景及意义
1.1.1研究背景
从以前解决人民的温饱问题到人民生活总体上达到小康水平，到现在的全面建设小康社会，国家的奋斗目标不断扩大，这说明了国家的经济文化实力不断增强，人民的物质文化需求也随着社会的不断进步发展而变化。
同时人民对公共产品和公共服务的需求也在不断增加，但由于政府的反应会出现时差性，并不能立马对人民的需求做出及时的措施，导致人民跟政府之间的矛盾逐渐加深。
公共服务和公共产品的公共性导致无法让企业、个人承包其项目，而政府又不能一一满足人民对公共服务和公共产品的需求。
此时，正需要具有奉献精神、非营利性的组织去协助解决人民和政府之间的矛盾，正好出现的非政府组织成为了政府和人民之间调解器。
20世纪初以来，随着改革开放的深入和社会转型时期的到来，社会的快速发展带来了政府和市场双重失灵的打击，正因为两者的缺陷，尚在起步阶段的非政府组织充当了补充的角色，非政府组织的出现满足了一部分公共需求，逐渐在公共服务供给领域崭露头角，效果显著，优势尽显。
在以前传统的固有的“政府——市场”供给模式中，政府和市场的双重失灵给社会带来严重的伤害，而非政府组织的出现为两者的供给模式做了很好又有效的补充，于政府来说更加具有效率性，于市场来说更加公平、公正。
正是如此，非政府组织所来的公共服务无论是质量还是数量都得到了提高，服务供给有了质的进步，除了满足公民对公共服务的需求，也提供越来越多元化的公共服务，发挥了积极显著的作用。
供给模式也从原本传统的“政府——市场”固有的供给模式转变为新的“政府——市场——非政府组织”的三足鼎立稳定的供给模式，使公共服务的供给市场更加公平、更加高效、更加有效。
1.1.2研究意义
公共服务是准公共物品，也是特殊的公共产品，具有公共性的特点，正是它的特点决定了公共服务不能只依靠“看不见的手”市场和社会来保护和长效的供给，市场和社会的供给并不是长效稳定的，需要的是长效稳定的执行机关来承担，但政府执行具有时差性，并不能及时满足人民对公共服务和公共产品的需求。
同时，政府自身也有很多限制因素，无论是财力还是能力都受到了极大的限制，根本无法只集中于对公共服务供给领域的付出，所以政府无法满足人民对公共服务的需求，这造成两者的矛盾日益加深。
非政府组织的补充满足了人民对公共服务的需求，特别是政府所不能顾及到的人群，如贫困残疾家庭、失孤儿童等。
非政府组织在公共服务供给方面起着举足轻重的作用。
1.2国内外研究综述
1.2.1国外研究现状
在现代社会的组织结构中，在“政府——市场——非政府组织”的供给模式里，在公共服务和资源供给方面都发挥了重要作用。
但由于双重失灵的存在，导致非政府组织在这领域中显得尤为重要，学者也从这角度解释了非政府组织存在的原因。
伯顿·卫斯布罗德认为，在提供公共服务的过程中，政府在市场上往往出现“中位选民”和“搭便车”的现象。
正是由于政府提供公共服务的局限性，导致‘了公共服务供给主体对非政府组织的需求[1]；
汉斯曼则认为，当消费者在某些消费领域中，由于信息不对称，服务提供者和消费者之间的不平等导致出现合约失灵的现象[2]；
莱斯特·M.萨达蒙认为，作为提供公共服务第三种力量的非政府组织，也同样存在失灵现象，如果非政府组织活动所筹集的资金资源出现差距，即慈善不足。
除此之外，还有慈善组织的业余性、狭隘性以及家长作风这三个方面[3]；
莱斯特·M.萨达蒙还认为,非政府组织的兴起及其参与公共服务供给，是源于公民个人、政府外各种机构和政府自身的压力，反映了一系列独特的社会和技术变革，也反映了人们对国家能力的信心危机[4]；
DennisEpple（1996）提出，政府提供和私人提供服务是并存的。
作为一种中庸方法，提供多元化的观点既可以解决政府供给效率低下的问题,又可以解决私人部门惟利私图的问题[5];
PeterCraefe（2004）指出，目前，英国、美国和北欧的福利国家都在尝试以非政府组织的形式提供社会服务；非政府组织资助社区服务提供了一条潜在的中间道路，即在税收支持的国家服务成本和严峻的劳动力市场之间由市场提供服务造成的不平等，非政府组织提供的服务在一定程度上，比国家提供的服务更便宜、更具创新性和响应性，可以提高生产力[6];
1.2.2国内研究现状
李平原和刘海潮（2014）认为政府的寻租行为具有非生产性，通过权力介入的活动，产生资源配置不合理，政府公共事务治理中陷入失灵[7]；
康晓光（2011）指出，非政府组织在提供社会服务、制约政府权力、影响公共政策、抵制市场暴政、促进社会创新等方面发挥了重要作用[8]；
王浦劬（2010）认为，在某些服务领域中政府缺乏有利的技术，恰巧非政府组织拥有优秀的专业技术，可以为政府提供优质服务，但这需要政府的购买，即可使用来自于非政府组织的专业技术和人才[69];
叶响裙（2014）认为，政府、市场和非政府组织三大主体在公共服务供给的过程中，双方需明确各自责任，有效整合资源，更好地回应社会需求[10];
冷功业（2014）提出，在我国，非政府组织公共服务供给也存在“失灵”问题。
政府职能转变滞后、政府与社会关系不明确、三元供给方式不清晰、非政府组织内部治理薄弱等诸多因素是影响志愿机制作用的深层次障碍[11];
陈敏（2012）提出，我国非政府组织的出路在于：
一是增强公信力建设，提升组织价值；二是转变监督方式，确保合法合理运行；三是加强民间组织自身建设；四是加强相关法律法规建设[12]。
1.2.3文献述评
综上所述，非政府组织的兴起主要来自于政府和市场这两者的压力，但由于非政府组织这个“新生儿”对于参与公共服务供给正在起步阶段，民众的不了解以及没有一套与它相匹配的制度。
因此，非政府组织通常会出现资金跟资源的不足，导致志愿失灵，或者是提供公共服务供给的过程中出现信息不对称的情况，从而出现了合约失灵的现象。
过去，我国的公共服务供给基本都来自于政府这个核心主体，但由于政府所掌握的信息不全面，很容易会出现低效又高消的公共服务供给，正是因为非政府组织的出现，为公共服务供给以及公民社会起了调节缓冲的作用，非政府组织作为民间组织，相对于政府来说更加接近以及了解基层群众的需求。
因此，非政府组织在原本的“政府—市场”的格局中重新形成了“政府—市场—非政府组织”的三元供给模式，这样的模式更加公平，更加高效。
随着非政府组织队伍的不断壮大，非政府组织参与公共服务供给的状况也会不断复杂。
这时就需要为非政府组织制定与之相配套的供给机制以及市场机制，也需要顺应社会的进步不断去随之调整。
1.3研究方法与思路
1.3.1研究方法
论文使用了文献研究法、个案研究法。
（一）文献研究法
文献研究是指根据内容进行资料的查找、收集整理。
论文对非政府组织参与公共服务进行了较为全面的探索和研究，为论文的理论基础做了充分的准备。
从文献研究中发现，大量的对非政府组织参与公共服务的研究都集中在非政府组织的治理问题上。
论文着眼于非政府组织建设方面，探讨非政府组织参与公共服务的发展方向，改进非政府组织的建设模式，是我们这次研究的主要方向。
（二）个案分析法
个案分析法是针对研究个案从组织的发展状况、成果、困境这些方面分析非政府组织在公共服务供给所存在的问题和探讨可行方法。
1.3.2研究思路
论文以“非政府组织参与公共服务供给”为主题，围绕该主题而展开研究讨论，同时以理论分析为基础，案例分析为参考而展开的非政府组织参与公共服务供给的现状进行问题探讨，分析南都公益基金会的公共服务供给现状，在此基础上，分析非政府组织在公共服务供给方面所存在的问题或缺陷，并根据所存在的问题找到相对应的解决方案，希望能够完善非政府组织在公共服务供给的机制以及提高公共服务的水平和质量，尽量满足人民对公共服务的需求。
2概念界定及现状分析
2.1概念界定
2.1.1非政府组织
最早出现在西方国家的非政府组织，在大家看来它是有很多名字的，有非营利组织、第三部门、草根组织等等，尽管名称大不相同，但所表达的意思是差不多的，只是侧重点的不同，所涉及领域不同。
而美国教授萨达蒙则认为具有非政府性、非营利性、志愿性、非政治性、自治性和非宗教性以上特征的即可称为非政府组织。
而我国关于非政府组织的界定也有不同的想法，至今也没有统一的官方界定。
但根据性质大致归纳为自愿组织形成社会组织的并从事非营利性的社会活动的组织可称为非政府组织。
如各种民办学校、医院、养老院等社会组织。
总的来说，非政府组织是指具有非营利性独立运营参与社会服务领域的志愿社会组织，能够尽量满足人民对公共服务和公共产品需求的社会公益组织。
2.1.2公共服务
（一）公共服务的内涵
为了满足公民日常生活基础需求，公共服务由政府提供。
当经济发展迅速，公民对公共服务的要求越来越高，然而，政府并非无所不能，很难跟上社会公众的要求，导致政府和公众之间产生矛盾。
为了尽量满足公众需求，非政府组织也逐渐加入到公共服务供给的领域中来。
（二）公共服务的分类
公共服务可以分为大的两个部分，一是“看得见”的公共服务，主要是与社会民生相关的公共产品，如日常基础的水、电、气，交通与通讯设施等，还有安全保障的军队、警察、消防等。
这些是社会生活的基本需要，公民使用频率较高，因此政府对基础公共产品的费用收取较低，公民可以低成本地使用，给社会公提供了基础的物质保障。
二是“看不见”地公共服务，主要是医疗、卫生、教育、文化和社会保障的公共产品，虽然是“看不见”的公共服务，但公民在社会生活中也是无时无刻地使用着，关乎生命健康地医疗保障，提高素质的基础教育。
公共服务都是公民社会生活的必需品，也是国家经济实力的重要体现。
2.2非政府组织参与公共服务供给现状分析
2.2.1组织数量剧增
在民政部给出的数据可以看出，我国的非政府组织以前的发展过程是非常缓慢的，登记注册的组织也不多，其中2014年的社会组织在民政部登记在案的数量较上年增长率为10.7%，是在2014-2018年中的增长率最高，从下表可以看出，组织增长率均保持在6%-10%之间，增长进度逐渐趋于稳定。
在发展的趋势角度看，数据截至2019年底，我国注册登记的非政府组织数量可能将达到85万以上，增长率均保持在8%的水平。
表2.120014—2018年全国各类社会组织增长情况（单位：
个）
年份
社会团体
民办非企业单位
基金会
社会组织总数
增长率（%）
2014
309736
292195
4117
606048
10.7
2015
328500
329141
4784
662425
9.2
2016
335932
360914
5559
702405
6
2017
354794
400438
6307
761539
8.4
2018
366234
444092
7034
817360
7.3
数据来源:
国家统计局网站年度数据
注：
2013年社会组织总数为547245个。
2.2.2活动领域广泛
非政府组织数量大大增加，发展领域多样丰富，如扶贫救济、救灾援助、资助教育医疗等方面领域。
目前已初步形成了种类齐全、丰富多样的非政府组织队伍，推动了社会经济的发展。
截至2017年年底的民政部数据，全国社会团体一共有354794个，其中所占比重第二大的是17.4%的农业及农村发展类（见图2-2）。
我国的民办非企业单位一共有400438个，教育类组织所占比重为54.2%（见图2-3）。
我国非政府组织发展领域不断扩大，提供越来越多样化的公共服务，满足公众对公共服务的需求。
图2.12017年社会团体活动
图2.22017年民办非企业单位活动领域分布
2.2.3组织影响力
非政府组织不断进步发展，对社会和政府的影响也不断扩大，特别是环保、扶贫类的非政府组织，为了响应国家的可持续发展战略和脱贫致富计划，这些组织活跃在社会生活的各个领域。
为国家社会创建绿色和谐平等家园的非政府组织，在不断开展的公共服务活动中不仅得到了来自社会公众的认可和赞扬，也获得了政府的认同，对政府的影响渐渐扩大。
有的非政府组织还通过自身的组织活动影响着政府的决策，最具代表性的莫过于“四大绿党”。
正是因为这些组织的不断开展具有环保性的活动，鼓励公众的自愿参与行动，大力宣传保护环境的意识，提出环保建议，使得环保问题在每年的人大会和人政协会议上都成为公众关注的重要议题。
除此以外，在国际上也逐渐有了影响力，如自然之友的领导梁从诫先生，曾应邀参加“财富论坛”会议，并在大会上发表演讲。
值得一提的是，他是我国唯一一位受邀代表。
由此可见，我国的发展政府组织无论在国内还是国外都不断地受到重视，影响力也不断增强。
3南都公益基金会参与公共服务供给的个案分析
南都公益基金会是我国民间非公募基金会，同时也是我国非政府组织之一。
主要致力于“灾后重建”、“支持非政府组织的发展与合作”以及“关爱流动儿童成长”这三大公共服务领域当中，这三大公共服务领域发挥着十分重要的的作用。
南都公益基金会发展稳定，影响力也不断增强，这离不开组织内部的稳定运作和优秀的品牌建设。
对此，其他非政府组织也从中吸取了良好经验，为改善组织参与公共服务供给机制而不断完善自身的制度。
但所有的事情都不可能尽善尽美的，南都公益基金会在不断强大的同时也面临着发展危机。
3.1南都公益基金会简介
3.1.1南都公益基金会发展概况
南都公益基金会是资助型基金会，面对资金和资源的供给，南都公益基金会更像是个天使搬运工，把资金和资源送到所需的人手上。
关于项目的处理方式，南都公益基金会通过对所有非政府组织的公开招标获得资金和资源。
公开招标项目的目标是遵照公正、公开、公平的原则，提高资金使用效率，保证公益性项目的质量。
为呼应支持民间公益组织的使命，南都公益基金会通过招标项目获得资金，推动了项目和组织的发展。
3.1.2基金会的组织架构、供给现状及筹资方式
在第四届南都公益基金会换届选举中，理事成员确定为徐永光、周庆治、程玉以及何伟等8人，主要负责组织最高决策；确认监事会成员为肖微和何进，担任监督职能，主要监督理事会和秘书处的工作；日常执行由彭艳妮负责，由她担任秘书长。
南都公益基金会是由上海南渡集团和各界人士组成的基金会决策机构。
秘书处是执行机构，主要负责执行理事会的决议和工作计划，理事会通过与秘书处进行决策沟通，再由理事会决定，最后由秘书处负责执行。
为了维持和更新这种信任关系，理事会和秘书处必须进行良好的沟通。
图3.1南都公益基金会组织结构图
基金会的供给现状有以下方面：
第一，新公民计划。
项目的意旨是为农民工子女提供良好的成长环境。
主要开展项目研究、宣传和倡导公众参与活动，鼓励更多的人和社会关注他们的成长教育，希望他们也可以有良好的学习成长环境。
2018年，新公民计划与伙伴机构们一起发布了《流动儿童教育领域扫描报告2018》，推动更多机构一起进入流动儿童教育领域。
新公民计划走遍了北京现存的102所民办打工子弟学校，整理了过去25年间在北京存在过的394所民办打工子弟学校名单，让更多人看见民办打工子弟学校的存在；2018年新公民计划动员了1000多名志愿者参与改善流动儿童成长环境。
志愿者在北京的民办打工子弟学校和流动人口聚居的社区中心里运营了23个微澜图书馆分馆，共开放1469天，服务流动儿童13069人，借阅图书106809册。
2018年基金会在新公民计划的资金投入是198万元。
第二，“512灾后重建”，是汶川地震后根据需要所设的资助项目。
地震发生后，基金会第一时间安排了1000万元的紧急资金支援。
该项目主要是为具有专业技能或者能在灾后提供专业支持的组织所设的，希望专家医学者等专业人才在灾后的过渡安置期间开发合理的软服务，促进民间组织的发展；与此同时，鼓励非政府组织开展以社区为基础的范本项目，弥补灾后重建时期的社会损失，提高社区能力；鼓励非政府组织相互协作，总结经验，开展技术交流项目。
基金会在“512灾后重建”的资助项目中，对127个项目进行了物资、资金的支援，例如，雅安地震420联合救援行动，“手拉手安居工程”——灾民互助搭建过渡安置房、512地震甘肃省陇南地区灾后心理危机干预等项目，项目涉及领域广泛，有建筑、支教、心理辅导、社区建设等九大领域。
截至2016年底基金会总支出为652.51万元，其中资助的极重灾区有60个，占47.2%，重灾区37个，占29.1%。
第三，支持鼓励非政府组织之间的发展与合作，包括支持非公募论坛、非公募领导培训、NPI孵化器等工作促进公益事业发展。
2015年底，雅安市群团组织社会服务中心拿出500万元用于招标，鼓励雅安本土社会组织开展社区服务项目。
政府购买服务本是好事，却面临难题——本地社会组织能力相对较弱，难以提供高质量的服务。
为此，南都联合壹基金，匹配部分资金，用于提升这些组织的能力。
此外，基金会的银杏计划就是致力于对公益组织领导者或创始人的培育，该计划将会连续资助三年每年10万元的资金支持，还会进行集体活动以及到海外考察的机会。
截至2016年底，共资助了98位公益人才，累计资助金额4149万元。
该计划的发起目的是希望社会各界一起来支持公益人才，搭建公益人才成长的支持体系。
在筹资方面，作为资助型的公益基金会，在2018年，南都公益基金会通过公开招标资助项目获得总计人民币9394.16万元。
3.2基金会公共服务供给的发展现状
3.2.1基金会的发展成果
截至2016年年底，南都公益基金会累计总支出2.46亿元，慈善活动总支出2.3亿元，十年累计慈善活动总支出占机构总支出的百分比为93.5%。
图3.22007-2016年历年慈善活动支出占比图
随着社会的发展变化，南都公益基金会在过去的十年中经历了三次战略性的研发和调整，其自身的模式也在不断发展。
目前，组织正处于第三阶段的实施战略。
总体而言，南都公益基金会的模式经历了以下三次演化：
第一阶段：
对弱势群体的直接投资。
2007年刚成立的南都公益基金会，就开启了“新公民计划”，把视线目标直接瞄准农民工子女教育，投资新建民办学校，支持相关项目；
第二阶段：
投资帮助弱势群体的机构。
汶川地震后，基金会就开始了资助一直投身于救灾救援的社会组织，鼓励了更多社会组织参与到资助救灾活动中来；
第三阶段：
对可以扩大规模或者有潜力的公益性产品进行支持。
2016年，南都公益基金会创建了“中国公益平台”，并取得多项成果，这是首个联合国内多家机构联合打造的资源对接平台。
平台的出现加快了公益资源的收集，把资源发挥到最大化，高效处理公益项目。
3.2.2基金会面临的挑战
作为慈善基础设施建设者，南都公益基金会一直致力于开拓公益平台，让更多的组织加入到公益行业中来，秘书长彭艳妮认为，没有基础设施，或基础设施不完善，一个行业就很难有效地开展工作并达成使命，需要为公共服务供给提供良好的环境。
但慈善基础设施的建设需要的是大家一起共同努力，南都公益基金会在动员这个项目遇到了瓶颈。
此外，提到公益事业总是绕不过郭美美事情，郭美美事件让整个公益行业陷入信誉危机，不仅是国字头的公益基金会，民间的非政府组织也受到牵连，南都公益基金会也同样逃不过。
而作为制约公益事业发展最大的问题，是公益人才短缺问题也是南都一直关注和支持的方向。
4南都公益基金会公共服务供给存在的问题
虽说非政府组织队伍愈发壮大，提供的公共服务也多种多样，满足了大部分公众的需求。
但发展过程中也存在不少问题，发展环境也受到了限制。
在这样下去，非政府组织提供的公共服务无论是水平还是质量都得不到保障。
4.1慈善基础设施建设任务艰巨
慈善基础设施就是以慈善为主的基础设施，可以分为硬性的基础设施、软性的基础设施。
硬性基础设施就是构建起整个行业的有形的资源，比如机构、资金等；软性的基础设施就是与慈善相关的文化、法律制度、规章等，其中主要的基础设施有资源、能力和影响力。
虽然我国在历史上都有互帮互助传统，但在新中国以后，慈善公益却落到了政府头上的。
民间慈善出现的时间不长，转折点是在2008年，中国的民间慈善进入另外一个阶段。
以现代私人基金会为主体的组织慈善事业，已经持续了不足20年，配套的慈善基础设施非常匮乏，如行业信息媒体、数据库平台、行业中介机构等，基本上都是白手起家。
创建资源共享平台并非易事，南都公益基金会在成立八年之久才创建
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