《环境管理学》参考课件.docx
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《环境管理学》参考课件
2011级环境工程专业《环境管理学》参考讲义
第一章绪论
第一节环境管理的概念、内容和特点
一、环境问题及其产生根源：
在于人类社会的生存方式和发展方式的选取不当。
二、环境管理的概念及任务
（一）环境管理的概念
狭义的环境管理主要是指采取各种措施控制污染和生态破坏的行为。
如：
通过制定法律、法规和标准，实施各种有利于环境保护的方针、政策，控制各种污染物的排放。
广义的环境管理是指运用多种手段更新人类社会的生存发展观念，调整人类的社会行为，协调人与环境之间的关系，实现人类社会的可持续发展，其核心就是实施经济社会与环境的协调发展。
（二）环境管理的任务
——转变人类社会的一系列基本观念：
指导和培育环境文化，使人与自然和谐
——调整人类社会的行为
第二节环境管理学的形成与发展
一、环境管理思想与方法的演变（见作业题的点评）
20世纪50年代末至70年代末
思想：
把环境问题作为一个技术问题，以治理污染为主要管理手段
20世纪70年代末至90年代末
思想：
把环境问题作为经济问题，以经济刺激为主要管理手段的阶段，基本原则为外部性成本内在化，及设法将环境的成本内在化到产品的成本中去。
1987年至今
思想：
把环境问题作为一个社会发展问题，以协调经济发展和环境保护关系为主要管理手段的阶段。
二、环境管理学的内涵、特点
1．内涵：
以研究环境管理的规律、特点和方法学为基本内容的科学，也可以称为是人类行为的组织学。
2．特点：
（1）在传统学科交叉、综合基础上形成
（2）复杂性、综合性的科学（3）新兴的、正在发展的科学
本章重点
Ø掌握环境管理的基本概念、环境管理的目的、任务
Ø理解环境问题及其产生的根源
Ø掌握环境管理思想的形成与发展过程
第二章环境管理的理论基础（了解，考试不要求）
第三章环境管理的主体、对象和内容
第一节环境管理的主体和对象
一、环境管理的主体：
广义地说是指环境管理活动中的参与者和相关方。
环境问题的形成源自人们的社会经济活动，人类社会经济活动的主体可以分为三个方面：
政府、企业、公众，因此环境管理的主体也是这三者。
二、环境管理的对象：
环境管理的对象是人类作用于环境的行为，包括政府行为、企业行为和公众行为
第二节环境管理的内容
一、从环境管理的领域来划分
1、要素环境管理：
管理环境要素（水、气、声、辐射、生态等自然环境要素）的环境质量
2、产业环境管理：
管理产业（工业、农业、服务业）活动对环境的影响
3、区域环境管理：
对区域（城市、农村、流域、开发区）范围内人类作用于该区域环境的行为的管理
二、从管理的对象来划分：
包括了对政府行为、企业行为和公众行为的环境管理
三、按环境物质流动划分
1、自然资源环境管理（废弃物的最终来源）
2、产业环境管理
3、废弃物环境管理
4、区域环境管理（环境管理研究和工作的起点，是环境管理的核心）
本章重点
Ø理解政府、企业和公众作为环境管理主体和对象的重要性
Ø掌握环境管理的主体和管理对象、环境管理的内容
第四章环境管理的政策方法
第一节什么是环境管理的政策方法
一、何谓政策？
政府为达到某种特定的目的而制定的一种社会行为规则，是一种协调或协同多个行为主体在某一事件中各自行为的规则。
二、何谓环境管理政策？
是指在环境管理中，协调或协同政府、企业和公众在解决某一具体环境问题中的行为规则。
三、何谓环境管理的政策方法？
是指政府将各种法律法规、行政、标准、经济、教育、宣传等作为环境管理的工具和手段，去调整、控制、引导人类社会各个主体作用于环境的行为，达到环境管理目标的方法。
四、环境管理政政策方法的分类
✧命令型和控制型：
法律手段、行政手段
✧经济型和激励型：
经济手段、宣传教育手段、科学技术手段
✧鼓励型和自愿型：
环境信息公开、环境绩效管理
第二节命令型和控制型的政策方法
一、法律手段
1、基本特征
✧法律手段最显著的特征是强制性，由国家强制力保证实施；
✧法律的产生由国家的最高权力机构制定或认可；
✧是具有权利、义务内容的法律体系。
2、基本内容
①条件②行为规则③法律责任
3、中国的资源环境保护法律体系
①宪法②环境保护法③环境保护单行法④环境保护条例和部门规章⑤环境标准⑥中国缔结或参加的有关保护环境资源的国际条约
二、行政手段
1、定义
行政手段是行政机构以命令、指示、规定等形式作用于直接管制对象的一种手段。
2、行政手段的主要特征
权威性、强制性、规范性
3、主要内容
环境管理的行政手段是以制定行政控制措施为主要内容的法律法规和相应的环境标准，以强制实施的方式来实现国家确定的环境保护要求。
如制定环境标准，行政审批和许可证，环境监测，行政处罚，环境影响评价，环保部强制16类上市公司披露环境年报等。
✧环境执法——一种特定的行政行为
环境行政执法（以下简称环境执法）是指国家环境保护行政机关的执法机构以环境相关法律法规为依据，为保证实现环境保护目标、保护生态环境以及公众健康而实施的监督检查、行政处罚以及行政强制等一系列行政行为。
（定义）
环境执法有别于立法、司法行为，是由国家行政机关实施的一种行政行为。
其表现形式多样，如监督检查、奖惩、强制等。
环境执法的主要依据是环境保护法律、法规、规章、政策性文件以及环境标准，其执行程序要受行政法、行政程序法的限制。
环境执法由于是一种特定的行政行为，因此往往会由特定的行政机关中特定的机构和人员执行。
✧我国当前行政法律手段的障碍分析
1.法律法规方面的障碍
现行的环境法律体系过于强调环境保护中的行政管理，相对忽视了环境保护的刑事处罚和民事赔偿责任的追究，不利于法律手段在环境管理中的综合全面运用。
综观我国现有环境法律、法规，不难发现，其中的大部分法律、法规均以环境管理行政机关为管理主体，以污染者为管理对象的行政法，其中刑事责任条款往往仅规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”
2、体制方面的障碍
环境执法不力的一个重要原因：
缺乏公众参与和社会管理。
过去我们管理的模式主要是政府管理、政府调控，现在应吸收国外经验，强调政府管理、市场调节和社会调节相结合的综合环境管理模式。
我国环境行政执法机构本身还不够强大。
环保部门的执法力度还不够。
国家法律给予环境保护部门的权力，职权不够，环保部门仅有一些建议权和罚款权
3、能力障碍
✧改变格局的对策
Ø1、立法的完善
Ø2、政绩考核体系的改革
Ø3、规划环评
Ø4、改变环保部门的地位
Ø5、其他做法:
Ø例如：
企业环境信用评价办法
第二节经济型和激励型的政策方法
经济型与激励型政策的优点与不足
具有经济效率高、行政成本低、激励强度大、多样性丰富、灵活性高、促进环保技术创新、增强市场竞争力和长期效果明显等优点。
但也会带来诸如引发社会不公、加剧环境分化和存在市场风险等不足。
一、经济手段
1、定义
指运用价格、税收、补贴、押金等货币或金融手段，引导和激励社会经济活动的主体主动采取有利于保护环境的措施。
2、主要手段
①明确产权
②建立市场
③税收手段
④收费手段
⑤财政手段
⑥责任制度
⑦押金制度
⑧发行债券
⑨生态补偿
3、中国现行主要经济手段
①排污收费制度
②减免税制度
③补贴制度
④贷款优惠制度
4、经济手段的优越性
①污染者可以选择最佳的方法达到规定的环境标准，或使环境治理的边际成本低于排污收费水平，从而达到成本最低的目的
②可谓当事人提供持续的刺激作用，是污染水平控制在规定的环境标准以内
③可谓政府及污染者提供给技术和管理上的灵活性
④可谓政府增加一定的财政收入
1）环境经济新政策简介（引自潘岳，谈谈环境经济新政策，环境经济，2007（10）：
17-22）
环境经济政策是指按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段。
与传统行政手段的“外部约束”相比，环境经济政策是一种“内在约束”力量，具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本等优点。
环境经济政策体系之所以重要，是因为它是国际社会迄今为止，解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。
1.绿色税收
宽泛的理解，环境税包括专项环境税、与环境相关的资源能源税和税收优惠，以及消除不利于环保的补贴政策和收费政策。
严格来讲，环境税主要是指对开发、保护、使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发利用、污染、破坏和保护的程度进行征收或减免。
2.环境收费
经验表明，污染者上缴给政府去治理的费用高于自己治理的费用时，污染者才会真正感到压力。
而如今，中国的排污收费水平过低，不但不能对污染者产生压力，有时反会起到鼓励排污的副作用。
为此，我们要主动联合有关部门，运用价格和收费手段推动节能减排。
一是推进资源价格改革，包括水、石油、天然气、煤炭、电力、供热、土地等价格；二是落实污染者收费的政策，包括完善排污收费政策、提高污水处理费征收标准、促进电厂脱硫、推进垃圾处理收费；三是促进资源回收利用，包括鼓励资源再利用、发展可再生能源、垃圾焚烧、生产使用再生水、抑制过度包装等等。
3.绿色信贷
绿色信贷是环保部门和银行业联手抵御企业环境违法行为，促进节能减排，规避金融风险的重要经济手段。
通过直接或间接“斩断”污染企业资金链条，等于对它们开征了间接污染税。
4.生态补偿
生态补偿政策是以改善或恢复生态功能为目的，以调整保护或破坏环境的相关利益者的利益分配关系为对象，具有经济激励作用的一种制度。
目前，发达国家大都采用了生态补偿政策，成效显著。
在我国现行的几类政策初具生态补偿萌芽。
第一类在政策设计上明确含有生态补偿的性质，如生态公益林补偿金政策和退耕还林还草工程、天然林保护工程、退牧还草工程、水土保持收费政策、“三江源”生态保护工程等。
第二类可以作为建立生态补偿机制的很好平台，但未被充分利用好，如矿产资源补偿费政策。
第三类看似属资源补偿性的，实际上会产生生态补偿效果，如耕地占用补偿政策。
第四类是政策设计上没有生态补偿性质，但实际上发挥了一定作用，今后将发挥最大作用的，是财政转移支付政策、扶贫政策、西部大开发政策、生态建设工程政策。
5.排污权交易
排污权交易是利用市场力量实现环境保护目标和优化环境容量资源配置的一种环境经济政策。
从上世纪70年代开始，美国就尝试将排污权交易应用于大气及河流污染源的管理。
其经验在全球具有代表性。
排污权交易的一般做法：
首先是由环境主管部门根据某区域的环境质量标准、污染排放状况、经济技术水平等因素综合考虑来确定一个排污总量。
然后建立起排污权交易市场，具体可分为两步：
第一步是排污权的初始分配，由政府以招标、拍卖、定价出售、无偿划拨等形式将排污权发放到排污者手中；第二步是排污者之间的交易，他们根据自身治污成本、排污需要以及排污权市场价格等因素，在市场上买卖排污权，这是实现排污权优化配置的关键环节。
政府部门须做好的是对参与排污权交易企业的监测和执法，同时规范好交易秩序。
排污权交易最大的好处就是既能降低污染控制的总成本，又能调动污染者治污的积极性。
6.绿色贸易
要改变单纯追求数量增长，而忽视资源约束和环境容量的发展模式，平衡好进出口贸易与国内外环保的利益关系。
这首先得看好两道门。
一个是出口。
应严格限制能源产品、低附加值矿产品和野生生物资源的出口，并对此开征环境补偿费，逐步取消“两高一资”（即：
“高耗能、高污染和资源性”）产品的出口退税政策，必要时开征出口关税。
另一个是进口。
应强化废物进口监管，在保证环境安全的前提下，鼓励低环境污染的废旧钢铁和废旧有色金属进口；征收大排气量汽车进口的环境税费；积极推进国内的绿色标识认证。
此外，一方面需构建防范环境风险法律法规体系，例如应加快制定生物遗传资源保护法、生物安全法、危险化学品防治法、臭氧层保护条例、电子废物污染防治管理办法，并发布外来入侵物种的黑名单；另一方面需建立跨部门的工作机制，例如实施国际通用的遗传资源获取与惠益分享的机制，保护好我国的遗传资源；再一方面还需加强各部门联合执法，对走私野生动植物、木材与木制品、废旧物资、破坏臭氧层物质的违法行为进行严惩。
如果条件成熟，还应开展贸易政策的环境影响评价，实现贸易和环境利益的高度统一。
7.绿色保险
绿色保险又叫生态保险，是在市场经济条件下，进行环境风险管理的一项基本手段。
其中环境污染责任保险最具代表性，就是由保险公司对污染受害者进行赔偿。
如果企业参加了环境保险，一旦事故发生，由保险公司给被害者提供赔偿，企业避免了破产，政府又减轻了财政负担，这符合三方的共同利益。
环境保险的收费与企业污染程度成正比，如果企业污染事故风险极大，那么高昂的保费会压得企业不堪重负。
保险公司还会雇佣专家，对被保险人的环境风险进行预防和控制，这种市场机制的监督作用将迫使企业降低污染程度。
谁向保险公司提供企业的“污染程度”材料？
当然是环保部门。
这便是绿色保险。
二、宣传教育手段
1、宣传教育手段的意义
通过基础的、专业的和社会的环境管理教育，不断提高环保人员的业务水平和社会公民的环境意识，来实现科学管理环境以及提倡社会监督的环境管理措施。
不但要是全社会充分认识到环境保护的重要性，而且应当使全社会懂得环境保护需要每一个社会成员的参与。
三、科学技术手段
1、科学技术手段的定义
科学技术手段是指国家建立合理的制度，制定有关的政策和法律，提高环境保护的科学和技术水平。
第三节鼓励型和自愿型的政策方法
包括环境信息公开、ISO14000标准认证、环境标志、环境会计、环境审计、环境绩效管理等手段。
一、环境信息公开
1、环境信息公开的定义
指政府、企业和公众主动公开自身或自身掌握的环境信息，如区域环境质量信息、污染物排放、突发环境事故信息、企业产品环境信息和企业环境行为等。
2、环境信息公开的意义和作用
从管理学角度看，环境信息公开的实质是要解决政府、企业、公众之间在环境管理中的信息不对称的问题。
环境信息公开制度是一种承认公民对国家拥有的环境信息享有知情权和公开请求权，国家对这种信息公开的请求有回答义务的制度。
3、环境信息公开的内容
①政府环境信息公开
政府环境信息收集具有准确性、完备性和权威性。
主要包括：
环境几个环境因素的基本状况信息
对环境产生影响的活动信息
政府为保护和改善环境而采取的措施和活动
②企业环境信息公开
企业作为市场经济的主题掌握着市场经济活动中有关环境的大量信息
主要包括：
企业根据政府要求依法公开的信息
企业自愿公开的信息
③公众和NGO环境信息公开
其信息在系统性、科学性、客观性上还存在相当的差距。
但是，环境保护专业人士和NGO在调查、研究和公开公众关心的信息方面具有一定有事
✧《环境信息公开办法（试行）》
《环境信息公开办法（试行）》已从2008年5月1日起正式施行,这是继国务院颁布《政府信息公开条例》之后，政府部门发布的第一部有关信息公开的规范性文件，也是第一部有关环境信息公开的综合性部门规章。
该《办法》将强制环保部门和污染企业向全社会公开重要环境信息，为公众参与污染减排工作提供平台。
本章重点
Ø掌握命令型和控制型、经济型和激励型这两类环境管理的政策
Ø掌握鼓励型和自愿型的政策方法中环境信息公开的相关内容、意义和作用
第五章环境管理的技术方法（了解，考试不要求）
1、问卷调查法
2、实地调查法
3、无干扰研究法
4、案例研究法
第六章中国环境保护的方针、政策和制度
第一节、中国环境管理简介
一、中国环境管理发展历程
一、起步阶段：
1973—1983年
思想：
把环境问题作为一个技术问题，以治理污染为主要管理手段
这一阶段，人们认为环境问题是由于工业发展而带来的污染问题，把环境管理简单地理解为采取各种手段和措施控制污染。
初步实现了环境管理思想认识的转变：
依法管理；建立了国家、省两级环境管理机构和“老三项”环境管理制度；治理了一批重点污染源。
二、发展阶段：
1983年—1996年
思想：
把环境问题作为经济问题，以经济刺激为主要管理手段的阶段，基本原则为外部性成本内在化，及设法将环境的成本内在化到产品的成本中去。
1、1983年12月，第二次全国环境保护会议召开，确定环境保护作为基本国策；提出三同步、三统一的环境战略方针；制定了项基本环境保护政策—预防为主、防治结合，谁污染谁治理，强化环境管理。
1984年5月，国务院作出《关于环境保护工作的决定》，并成立了国务院环境保护委员会，领导组织和协调全国环境保护工作。
2、1992年，制定了《环境与发展十大对策》—提出可持续发展的思想；《中国21世纪议程》和《中国环境保护行动计划》确定了国家可持续发展战略。
三、深化阶段：
1996年—现在
思想：
把环境问题作为一个社会发展问题，以协调经济发展和环境保护关系为主要管理手段的阶段。
方法：
改变观念，坚持“可持续发展”的发展观，将社会经济发展和环境保护结合起来，达到社会、经济、人口、资源和环境的协调发展和人的全面发展。
第二节中国环境保护方针与政策
一、中国环境保护的基本方针
1、“三十二字”方针
全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民。
2、“三同步、三统一”的方针
1983年，第二次全国环境保护会议提出“三同步、三统一”的方针。
迄今为止一直指导着我国环境保护实践的基本方针。
三同步：
经济建设、城乡建设、环境建设同步规划（前提，预防为主）、同步实施（关键）、同步发展（目的）；三统一：
经济效益、社会效益和环境效益的统一。
二、环境保护的“基本政策”
1、预防为主、防治结合的政策
目的：
在大规模经济建设的过程中同时防治环境污染的产生和蔓延。
2、谁污染、谁治理的政策
目的：
促使污染者承担治理其污染的责任和费用。
“谁污染、谁治理”政策的全部含义：
污染者付费、开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复。
3、强化环境管理的政策——三大政策的核心
目的：
通过强化政府和企业的环境管理，控制和减少管理不善带来的环境污染和破坏。
另外还有环境与发展十大对策，包括
①实行可持续发展战略；②采取有效措施，防治工业污染；③深入开展城市环境综合整治，认真治理城市“四害”（烟尘、污水、废物、噪声）；④提高能源利用效率，改善能源结构；⑤推广生态农业，坚持不懈的植树造林，切实加强生物多样性的保护；⑥大力推广科技进步，加强环境科学研究，积极发展环保产业；⑦运用经济手段保护环境；⑧加强环境教育，不断提高全民族的环境意识；⑨健全环境法制，强化环境管理；⑩参照国际社会环境与发展精神，制定中国的行动计划。
第三节中国的环境管理制度
一、“老三项”：
1973－1979年正式被确认为法律制度。
其特点是：
以污染源为控制对象，以单项治理为主体，以控制点源排放浓度为目标的法律手段，也是我国环境管理的基础措施。
1、环境影响评价制度
环境影响评价制度：
是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测，并按照法律程序进行报批的环境法律制度。
2003年9月：
《中华人民共和国环境影响评价法》，提出的“规划的环境影响评价”，构建了环境保护参与经济发展综合决策的管理机制。
2、“三同时”管理制度
“三同时”：
建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
同时设计、同时施工是“三同时”的基础，同时投产是“三同时”的关键。
三个同时环环相扣，缺一不可。
我国防治工业污染大体经历了点源治理、综合治理、全过程控制三个阶段，而目前的“三同时”制度主要针对点源治理，缺乏对整个全过程控制即清洁生产的思想，即缺乏对工艺过程的合理性、先进性、清洁生产的推行情况进行审查。
✓问题的解决途径：
◆加强规范化管理，增强“三同时”制度的时效性。
要强化“三同时”制度的实施，必须进一步明确“三同时”分级审批、分级验收、分级监测程序。
另外要严格规定试运行时间，超过试运行阶段仍没有申请验收的，环保部门有权依据有关规定勒令其停止生产。
◆拓展“三同时”制度的内涵以适应经济发展的步伐。
对区域性生态项目（如公路、铁路、开发区等）的“三同时”管理及验收监测内容、方法、标准等指标体系尚缺乏技术政策和实施细则。
因此有必要依据法律规定和实际工作需要，尽快制定“三同时”制度有关的技术政策、技术规范和指标体系，使之更适应时代的要求。
3、排污收费制度
2003年7月1日，正式实施《排污费征收使用管理条例》。
该条例有以下主要特点：
①采取了按污染物的种类、数量实行排污即收费与超标收费并存的方式。
②采取多因子收费。
在同一排污口不再仅按收费额最高的一种污染物计征排污费，而是视其排放污染物的种类，分别计算，叠加收费（根据我国国情，最多不超过三项）。
③排污金额由低收费标准向接近或高于治理成本的收费转变。
④在征收和使用上，严格实行“收支两条线”原则。
征收的排污费一律上缴财政，环境保护执法所需经费列入财政预算，纳入环境保护专项资金进行管理。
所收的排污费将全部用于环境污染防治。
二、新五项
1、环境保护目标责任制：
是一项依据国家法律规定，具体落实各级地方政府对本辖区环境质量负责的行政管理制度。
它是一项综合性的管理制度。
通过目标责任书确定了一个区域、部门环境保护主要责任者和责任范围，运用定量化、制度化的目标管理办法，把贯彻执行环境保护这一基本国策作为各级地方政府和决策者的政绩考核内容，纳入到各级地方政府的任期目标之中。
2、城市环境综合整治定量考核制度：
是把城市环境作为一个系统整体，以城市生态学为指导，对城市的环境问题采取多层次、多渠道、综合的对策和措施，对城市环境进行综合规划、综合治理、综合控制，以实现城市的可持续发展。
这项制度是城市政府统一领导负总责，有关部门各尽其职、分工负责，环保部门统一监督的管理制度。
考核对象是人民政府。
附：
广州市城市环境综合整治定量考核结果汇总表（2010），请对照p148学习
序号
指标
代码
考 核 项 目
计量单位
本年
本年
总分值
类别
指标值
得分值
1
环境质量
Z01
API指数≤100的天数占全年天数比例
%
97.81
20.00
42.90
可吸入颗粒物浓度年均值
毫克/立方米
0.069
——
二氧化硫浓度年均值
毫克/立方米
0.033
——
二氧化氮浓度年均值
毫克/立方米
0.053
——
2
Z02
集中式饮用水水源地水质达标率
%
100.
8.00
3
Z03
城市水环境功能区水质达标率
地表水环境功能区水质达标率
%
100
8.00
近岸海域环境功能区水质达标率
%
——
——
出入境水质变化
——
——
4
Z04
区域环境噪声平均值
dB（A）
55.1
4.00
5
Z05
交通干线噪声平均值
dB（A）
69.1
2.90
6
污染控制
K01
清洁能源使用率
%
82.22
3.00
29.87
7
K02
机动车环保定期检测率
%
81.08
2.00
8
K03
工业固体废物处置利用率
%
99.30
5.00
9
K04
危险废物集中处置率
工业危险废物处置率
%
100
2.00
医疗废物集中处置率
%
100
3.00
10
K05
重点工业企业排放达标率
工业废水排放达标率
%
99.50
2.96
工业烟尘排放达标率
%
99.81
1.00
升级会员 