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国内近10年城市治理文献综述

国内近10年城市治理文献综述

2010No.3

（TotalNo.97）

北京城市学院

JOURNALOFBEIJINGC兀YUNIVERSITY

2010年第3期

（总第97期）

国内近10年城市治理文献综述

赵

（华东政法大学

挺

上海200042）

摘要:

纵观城市治理研究的相关文献,从学科的角度看,研究主要集中于公共管理学（市政学）,经济学

（城市经济学）和建筑学（城市规划）,其中又以公共管理学为最多.本文综述主要以公共管理学学科角度的文献

为主.从研究的主题看,主要集中于城市治理兴起背景,城市治理基本含义的界定,城市治理模式研究,城市治

理的分析框架,城市治理实践,城市治理效果评估,城市治理研究的反思七个方面.

关键词:

城市治理;基本含义;模式;分析框架;评估

中图分类号:

TU984.2文献标识码:

A文章编号:

1673—4513（2010）—o3—026—07

城市治理是20世纪80年代以来西方城市

发展中出现的一股潮流.中国城市治理的研究

和实践同样不得不学习和借鉴西方已有的成就.

夏书章,徐静等认为中国的城市治理研究基本

上处于初级阶段砼.对于近lO年城市治理研究

文献的梳理,能够更加明确下一步研究的方向.

一

城市治理兴起背景

不少学者在分析城市治理的兴起背景时,

往往先介绍治理理论本身的基本概念和兴起背

景,这些学者认为"城市治理无非是治理理论

在城市公共领域的运用".国内学术界对于治理

理论的研究始于刘军宁,而现在影响最大的莫

过于俞可平,何增科,毛寿龙等学者.学术界

对此的研究已不少,本文不再对治理理论的兴

起背景做过多的介绍.

袁政从以下五个方面分析了城市治理的兴

起背景:

（1）城市社会高度分化.城市社会的

碎片化,对现代城市公共事务管理（包括公共

资源分配）从传统管理模式向城市治理模式转

变提出了需求;

（2）城市多样性的不同需求对

于许多公共性事务的态度和许多公共性需求各

不相同;（3）城市经济基础与上层建筑之间的

特定联系;（4）国家主导下城市政治与公共管

理多元化的倡导;（5）城市公共政策制定与公

共物品供给模式改革的新要求.夏书章认为城

市治理是全球化,信息化和地方化背景的产物.

归纳学者的观点,可以发现学界对于中国

城市治理兴起背景的研究主要从以下两点展开:

一

是治理理论对于城市公共领域的影响.二是

当前中国急速城市化过程中,城市发展面临诸

如城管与小贩冲突,黑车,环境恶化等挑战,

需要新的理论的支撑以求解决之道.城市治理

不仅仅指政府单方面的管理,而是需要来自市

场与市民社会协助与参与下的共同治理.因此

从城市管理模式到城市治理模式是城市发展的

必然选择.

二,城市治理的基本含义

国内学术界对于城市治理有不同的界定,

但大部分定义究其本质内容而言却是一致的,

只是侧重点不同.

收稿日期:

2010年4月26Et

作者简介:

赵挺（1985一）男,华东政法大学政治学与公共管理学院行政管理专业硕士研究生,研究方

向:

基层政企关系,志愿行动,城市治理理论与实践.

国内近l0年城市治理文献综述?

27?

具体来说,①丁健认为,城市治理就是指

城市中各公共机构,私人机构与市民管理其共

同事务的诸多方式的总和.②葛海鹰认为,城

市治理是城市政府与其他利益相关者根据城市

引导和规范的要求,通过监督,调研,稽查和

市民反映发现的经济,社会,环境方面的无序

现象和各种矛盾,采取经济的,行政的,法律

的手段和方法进行以有序化为目标的整治,矫

正,调理的综合性经常性管理职能.③孙荣,

徐红和邹珊珊认为城市治理是城市各治理主体

对城市公共事业进行管理的过程,其目的在于

有效地解决城市公共问题,维护公共利益.④

徐静认为城市治理是一种特定地域空间治理的

概念,是指依靠城市政府,企业,民间组织以

及市民的合力,共同形成城市重大决策和发展

战略的过程.⑤周诚君和洪银兴认为,现代城

市治理就是在现代市场经济架构中,城市政府

和市民社会在城市发展和管理中共同决策的过

程.⑥王佃利认为城市治理是指城市范围内政

府,私营部门,非营利组织作为三种主要的组

织形态组成相互依赖的多主体治理网络,在平

等的基础上按照参与,沟通,协商,合作的治

理机制,在解决城市公共问题,提供城市公共

服务,增进城市公共利益的过程中相互合作的

利益整合过程加.⑦踪家峰认为对城市治理的理

解包括四个方面:

城市治理的政府说,城市治

理的超越政府说,城市治理的结构说和城市治

理的公共管理说".

踪家峰对于城市治理的界定可以说是学术

界对此研究的全面概括和总结.其中城市治理

的政府说,认为城市治理就是城市政府的代名

词,好的治理就是好的政府.对于城市治理的

这种界定,很少有学者认同.其他三种多少具

有市场.如果简单的以这四个"城市治理说"

为标准,①②可以归人城市治理的超越政府说,

③④可以归入城市治理的公共管理说,⑤⑥可

以归人城市治理的结构说.

事实上,后三种"城市治理说"只是侧重

点不一样,比如政府治理的超越说认为城市治

理不仅仅限于城市政府,而是包括城市政府,

私人部门,公民社会的相互作用;城市治理结

构说认为城市治理是解决城市"股东"（包括

各种私人组织,非政府组织等）怎样有效监督

城市政府等公共部门更好为公共利益服务的一

种委托代理关系.

不管把城市治理定义为一个"过程",一种

"方式",抑或"管理职能",其概念中都包括

以下两点:

第一,城市治理的主体除了政府以

外还包括其他主体,大而言之"市民社会"或

"利益相关者""私人机构和市民",具体来说

包括"城市政府,企业,民间组织以及市民".

第二,城市治理解决的是公共问题,强调的是

公共参与,追求的是公共利益.笔者认为以上

对于城市治理的定义都万变不离其宗地蕴含

"治理"理论的基本内涵和精神,即治理主体的

多元化,治理过程强调公共参与与平等协商,

治理追求的是公共利益的公平化分配.

为了进一步明晰城市治理的基本含义,有

必要区别于城市管理,城市经营等概念.徐静

认为城市治理是城市管理的新思维,总的来说,

"城市治理"所包含的范围要小于"城市管

理".踪家峰认为城市管理强调城市政府决策

沿用城市政府组织的等级结构执行的过程,而

城市治理是说明城市政府的决策包含着非传统

政府要素在内的决策多元化发展.郭鸿懋认为

城市经营是我国改革开放依赖城市管理与治理

的创新模式H.有学者认为城市经营时城市政府

的特殊经济职能,而城市管理与城市治理则不

仅包括城市经济方面,也包括城市政治,社会

等方面.

三,城市治理模式

城市治理模式的研究是城市治理研究的主

要内容之一.有必要指出的是,以下其中一些

模式是我国学者归纳国际上流行的城市治理理

论和模式基础上,通过创新而得到的研究成果.

踪家峰与不同的合作者连续在三篇学术文

章《城市治理分析》《论城市治理模式》"

《城市公共管理研究的新领域——城市治理研究

及其发展》埽中对于城市治理的模式进行了总结,

将城市治理模式大致归纳为企业家城市治理模

式（将城市看作企业来经营和管理）,改革政府

?

28?

国内近10年城市治理文献综述

模式（城市治理的关键是改革城市政府）和公

私共同治理模式（企业,民间组织,城市社区

甚至是市民参与进入城市治理）,国际化城市治

理模式（突出城市与城市政府规则与思维的国

际化）,顾客导向型城市治理模式（阐明了政府

高质量服务的源泉）和城市经营模式等模式六

种.同时,踪家峰认为城市经营模式是典型的

中国城市治理模式,而且这种模式显示出其过

渡性与社会经济转型期的特点.

于明捷总结了十余种城市治理模式,除了

上面提到的一些外,还包括"新精英主义模

式","超多元化模式","发展型政府模式",

"规制型政府治理模式","新自由主义城市治

理模式","新管理主义城市治理模式"等,并

认为其中以国际化大都市模式和企业家化城市

治理模式最为典型.

孙荣,徐红等认为从我国当前的具体实践

来看,以企业家化城市治理模式和公私共同治

理模式最为典型,还提出了适于未来我国城市

治理发展的城市多中心治理的新模式.

饶会林提出"导顺治逆"的城市治理模式,

他认为"治理是管理的副手,也是导引的副手.

不塞不流,不止不行.没有对城市不良秩序的

治理,就没有城乡正常秩序的实现,也就没有

城市导向目标的实现.治理不是随意的,它的

对城市规范的维护,也受规范的约束".

这些模式的概括并非是完善的,有些只是

从一个特定的角度对于不同区域的不同发展阶

段的城市的抽象概括,现实的城市政府至少具

有两种甚至更多种模式所具有的特征.笔者认

为城市经营模式是一种比较典型的中国城市治

理模式,"城市经营不同于政府'卖地',但

'卖地'或'以地生财'却成为一些城市的城

市经营的主导内容或唯一内容"控.这种模式概

括出了现阶段我国大中小城市,东中西部城市,

不同行政级别的城市的特征.究其本质,城市

经营模式确实道出了中国在转型期上至中央政

府下至乡镇政府,其中当然包括城市政府,对

于GDP的疯狂追求.

四,城市治理分析框架

城市治理体系或分析框架也是城市治理研

究的重要内容.徐静把城市治理体系分为外部

治理与内部治理.城市的外部治理主要考察的

是城市与中央政府及周边城市之间的关系,分

为与中央政府的关系以及区域联系,冲突与合

作两点.城市内部治理可以分为城市经济运行

治理,城市社会治理,城市环境治理和城市应

急治理四点.除此之外,还对中央政府,城市

政府,企业,市民,城市民间组织等城市治理

的利益相关者的特征及相互间的动态博弈作了

描述.

踪家峰同样把城市治理这一复杂的系统分

为内部治理体系与外部治理体系.城市政府,

城市市民,城市私人营利组织和城市非营利组

织构成城市的内部治理体系.而城市政府,跨

国公司,国际组织,具有相关利益城市和城市

所在的多级政府体系中的政府则构成了城市外

部治理体系.就城市内部治理体系而言,城市

政府治理包括政府的职能治理,组织治理和对

市长团队的激励和约束机制的建立,城市政府

与城市市民主要探讨城市市民如何建立一个机

制来约束和激励城市政府,城市市民如何参与

城市政府的决策机制问题,城市政府与企业之

间的关系问题,以及非营利组织如何有效地参

与城市政府的决策和城市的发展.就城市的外

部治理而言,可分为城市的区域治理和城市的

国际化治理".

王佃利主要是从城市治理主体的研究作为

出发点,试图建立城市治理的框架.从主体的

角度看,城市治理涉及治理的自主性空间,治

理范围,治理能力,治理关系等问题.城市治

理的分析框架具体包括:

多层次治理与城市政

府自主空间,跨域治理与城市空间改造,治理

能力与城市政府功能重组,伙伴关系与多元利

益主体.在另一篇文章中,王佃利认为利益相

关者的归类分析可以为城市治理的研究提供框

架.利益相关者的行为是目的与手段的统一,

目的可以分为公益与私益,手段可以分为强制

性与志愿性手段,由此城市治理中的利益相关

者可以分为广义的政府部门,私营部门和非营

利组织,以利益为分析工具,对这三者各自的

定位,之间的关系和相互作用的研究,可以作

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为城市治理分析的框架拍.

金南顺认为我国亟待从理论上建立一个符

合国情的城市综合治理的体系,提出来恒常综

合治理,临时综合治理与专项治理的分析框架,

并提出城市综合治理的基本要求,即,规范教

育预防与依法严治相结合,法治与德治相结合

以及国际对接,国际认证与中国国情相结合邪.

笔者认为徐静和踪家峰的分析框架有相似

之处,但是前者把城市政府的约束环境限定在

国内,缺少了国际要素的约束,在这一点上不

如后者.王佃利主要从城市治理主体利益相关

者为出发点试图建立一个分析框架,具有一定

的启发性.而金南顺的分析框架显得有些笼统.

五,城市治理的实践

1,城市治理实践的特征

中国城市治理实践的特征主要表现为:

①有学者认为我国沿海地区城市治理的实践与

西方城市治理研究学者皮埃尔的"支持增长模

式"较接近船.②有学者认为城市经营模式是典

型的中国城市治理模式.城市经营萌发于1980

年代的城市建设实践,表现为城市建设投资的

多元化与市场化,这种模式显示出其过渡性与

社会转型期的特征凹.③中国城市治理的现状是

处于"单中心"治理模式与"多中心"治理模

式间.有学者认为我国传统的城市治理是一种

"单中心"治理模式,其突出特征是公共权力资

源配置的单极化和公共权力运用的单向性,多

中心治理是我国城市治理的新模式如.④有学者

认为城市区划不清是城市治理困境的重要原

因.⑤有学者认为各国城市治理模式的趋同

性,我国也不例外.各种城市治理模式的发展

呈现出一定程度的趋同性:

在现代城市治理模

式理论下,城市政府在城市治理中的地位从某

种意义上来说逐渐减弱;无论是西方国家还是

我国,非政府部门（包括企业与市民社会）对

城市治理所发挥的作用越来越大,城市治理各

主体的重新定位已是不可抗拒的潮流.此外,

各种模式在城市治理结构方面也呈现出越来越

多的相似性.⑥有学者认为中国城市治理基本

特征是"从管理到治理"弘.⑦袁政对城市治

理的实践特征作了全面而深刻地概括,第一,

城市治理的实施在发展时序和空间上有别于农

村.第二,不同于西方国家的城市是自治单位

或具有较大自治权力的地方实体,中国的城市

是纳入国家统一政治——行政体系之中的某一

级政区.第三,城市治理中,不同城市之间在

协调,对话方面存在着较大阻隔.第四,今后

中国城市治理的发展路径,强化"公域",还权

"私域",激励创新.

2,城市治理研究的重点和趋势

有学者认为中国城市治理的重点包括改革

中国城市政府,建立适应城市发展和时代要求

的城市新公共管理体系;培育和发展城市非政

府组织,提高非政府组织的能力;处理好城市

间的竞争与合作的关系,促进城市的区域化发

展.同时指出,中国城市治理研究的趋势包括

中国城市政府新型职能及其管理,中国城市区

域治理研究,中国城市市长研究,中国城市治

理指数研究及中外城市治理原则的比较分析".

有学者提出了城市多中心治理将适于未来中国

城市治理发展的新治理模式弘∞.有学者认为从

分权化到多中心治理是我国都市区发展的

趋势∞.

对于现阶段中国城市治理实践的解读,离

不开以下两点:

第一,城市治理的实践难以避

免整个国家处于转型期大背景下政策导向的影

响.尽管我国开始倡导科学发展观,但事实上

还是难以协调好经济建设与社会建设等诸多关

系,"城市经营模式""支持增长模式"都是这

种思维下的产物.第二,城市治理的实践难以

避免中国政治上相对集权的影响.有学者认为

我国的城市发展有三个独特的平台,社会主义

市场经济体系,五千年的中国文化传统,长期

而有力的城市行政等级体系钔.认识到这一点,

对于"单中心治理"等概念就不难理解.

六,城市治理效果评价

关于城市治理效果的评估,有学者从城市

顾客的角度出发进行了不同的研究.有城市幸

福度研究,城市宜居指数研究,人类发展指数

研究,公众满意度研究,城市生活质量指数研

?

3D?

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究等方面铊.

有学者通过实证研究,对城市治理的有效

性进行了评价.课题一选取我国北京,上海,

天津三大城市,对政府治理的情况作了实证研

究,发现在20年间这三个城市在提供基础设施

等方面是有效率的.课题二研究城市治理的效

率与城市规模,城市行政级别和城市所处地带

等的关系,发现东部地区城市治理效率高于中

西部,而规模和城市行政级别等的影响因时间

而不同".

有必要指出的是,学者何增科在"治理评

价体系的国内文献综述"一文中,对于各个领

域的治理作了一个梳理,其中包括城市治理,

比如大城市和谐社会评价指标体系,城市法治

环境评价指标体系,城市社会稳定指标体系,

社会风险指标体系等文献甜.俞可平在"中国治

理评价框架"一文中指出,中国治理评价框架

包括公民参与,法治,合法性,社会稳定,政

府责任,公共服务等十二方面.尽管这只是一

个原则性的纲要,然而对于城市治理评价体系

的建构不无具有很大的启示.

七,城市治理研究的反思

1,理论本身的适用性问题.

有学者从比较宏观的角度下比较分析中西

方城市治理理论运用的环境,然后指出我国城

市治理的适用性问题.认为西方的城市治理是

建立在民主政府和公民社会的基础之上,而

"我国法治不够完善,公民社会与契约精神的缺

失以及民主制度的匮乏都使得城市治理在我国

的适用非常困难"拍.

事实上,当人们将治理的分析框架应用于

城市管理层面时,城市治理理论便应运而生.

也就是说城市治理的适用性问题一定程度上是

由治理理论的适用性问题所导致的.学者杨雪

冬,罗峰,李风华,孙施文,王诗宗等对于治

理的适用性等深层次问题进行了探讨.

杨雪冬认为在缺乏作为制度基础的现代社

会政治秩序的情况下,如果过分地夸大"治理"

的效用,把本来作为长期前景的"治理"状态

简单化为眼前的目标,则可能破坏正在进行的

现代制度建设.避开具体条件来谈论"治理"

很容易陷入2O世纪中叶"行为主义"的

误区钾.

罗峰认为"治理的意义在于形式上的合理

性而不在于价值上的合理性,或者治理最起码

是一种工具理性.""治理并非林丹妙药","治

理中的一些理论要点有似曾相识之感,它们并

不能传达给我们比新公共管理（NewPublic

Management）,全球化理论,公共选择理论,

新制度主义等更多的内容,有一种'贴标签',

'新瓶装旧酒'之嫌."

李凤华认为治理理论的适用性并不是无条

件的,由于它背后的意识形态倾向,中西方发

展阶段的不同以及政治文化的差异,运用是应

该有所鉴别,有所择决∞.孙施文认为城市治理

之所以能够成为当前西方城市研究的一个焦点,

基础在于20世纪80年代有关公民社会的讨论,

即公民社会是治理得以实施的基础,如果逃脱

了这样的基础,治理只能成为空中楼阁∞.聂平

平认为在西方语境的治理理论逻辑理念下,治

理理论本身具有无法克服的局限性和潜存的意

识形态危险性.治理理论欲作为一种"科学"

的理论范式,就必须摆脱其意识形态的背景和

属性.

王诗宗从哲学的高度对这个问题进行了探

讨.他认为一个理论越是承载着期望,越是需

要严肃的批评.未来治理理论必然要接受更加

严酷的逻辑和实证检验.治理理论的未来部分

取决于它能否克服内部的裂痕,能否超越或者

协调既有的重要理论;部分取决于治理实践的

进展.

2,城市治理研究倾向的反思

有学者认为目前对城市治理的研究往往停

留在城市的规划,经济布局和社会文化等领域,

国内学术界有关城市治理的综合理论不多,较

多介绍西方城市治理一般经验,中国城市个案

研究,或是市政学理论的阐述;而有关当前城

市多中心治理中的政府自身建设,民间组织及

企业与政府良性互动参与治理,国内学术界尚

缺少深入的综合研究弱.

上述即为学术界对于城市治理研究的主要

国内近10年城市治理文献综述?

3l?

焦点,而且这种研究在质和量上不断的提高和

深化.相比较而言,城市治理的绩效评估,城

市治理具体领域比如黑车治理,城市环境治理

等实证研究相对较少.这是学界需要努力的

方向.

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