行政管理论文政府绩效视角下的行政管理体制改革战略反思.docx
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行政管理论文政府绩效视角下的行政管理体制改革战略反思
政府绩效视角下的行政管理体制改革战略反思
——基于地方政府公务员的感知调查
1引言
改革开放30年以来，经过六届政府的不懈努力，我国的行政管理体制在职能转变、结构优化和管理提升等层面均取得了一定的实质性进展，但也存在着改革目标的低效率重复、改革配套缺失等系统性问题。
随着改革日渐步入深水区，改革面临的挑战越来越严峻，延续既有模式进行改革的空间也越来越狭窄，需要对现有的改革战略进行理论层面的反思。
其中，一个重要的战略性问题在于，有限的行政改革资源应如何在政府结构调整和运行管理优化之间进行分配。
整体而言，我国行政管理体制改革采取以部门间结构调整为主线的改革战略。
结构改革作为政府职能转变的载体和运行管理优化的引擎，在改革中始终居于主体地位。
改革强调“拆庙送神”、“筑巢引凤”，希望通过机构上的建、撤、分、合、升、降，实现政府职能转变、运作优化的改革目标。
由此，五年一次的国务院机构改革成为行政管理体制改革的核心，占据着行政改革的日程、资源和社会关注。
相比之下，运行管理机制层面的改革，例如人事制度、决策制度、问责制度、行政许可、依法行政、应急管理、信息公开等，尽管也在不断推进中，但这些分散化的改革仍处于辅助地位。
在单一制的国家结构形式下，以结构调整为主线的改革战略决定了改革须以中央政府为中心，通过自上而下的方式进行“运动式”的改革，改革的周期性十分明显。
近年来，地方政府在组织结构创新（例如，顺德党政分开、富阳专委会制度、深圳行政三分）和管理机制创新等方面作出了卓有成效的探索和实践，但是整体而言，在有限的改革窗口期内，多数地方政府还是将主要精力放在上下对口等“规定动作”上。
对于以部门间结构调整为主的改革战略，已有学者从规范研究的角度提出质疑。
周志忍从比较公共行政的角度指出，我国所偏重的机构改革已经出现了明显的边际递减效应，而发达国家行政改革侧重于运作管理，力图通过管理精致化提高政府绩效。
麻宝斌从公共行政的基本理论出发，指出静态的结构改革与动态的管理改革之间存在变动与稳定、长期绩效影响和短期绩效影响之间的矛盾，必须在结构改革和管理改革之间做出平衡。
在上述规范性论断之外，我国公共管理和公共行政学界尚没有从实证的角度探讨结构为主的改革战略对于中国政府的实际影响。
本文以此为出发点，以地方政府部门作为研究对象，选取政府绩效作为突破口，利用公务员的问卷调查数据，探索地方政府的部门间结构、部门制度建设与公务员所感知的部门绩效之间的关系，以实证研究的方式对我国行政管理体制改革战略在地方政府层面的有效性进行检验，在此基础上从改革的战略层面进行理论的探讨和反思。
2文献综述
当代行政改革主要有两条主线：
（1）政府职能优化，即重新调整政府、市场与社会之间的关系，确定公共事务的边界和治理方式；
（2）政府内部的管理体制改革，包括“结构性变革”和“程序、关系性变革”，也就是我们所讨论的机构改革和运行机制改革。
纵观改革开放以来我国行政管理体制改革的进程，政府结构调整一直是改革的核心内容，但是在不同的时期落脚点有所不同。
在改革初期，政府结构调整围绕着“简政放权”展开，在没有触动计划经济体制的情况下，部门精简的成果难以巩固，机构改革陷入了“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。
自1988年起，转变政府管理职能成为改革的主旨，政府结构调整成为政府职能转变的载体，这一改革逻辑在1998年的国务院机构改革中达到顶峰，大量从事专业经济部门管理的部委被撤销、降级，为市场经济体制的建立扫清了行政权力的障碍。
2003年以来，随着政府的职能趋于稳定，政府机构改革又逐渐回归“重塑政府”，2008年的国务院机构改革以“大部制”为主要模式，着重应对部门利益分化、职责交叉、权责脱节和效率不高等组织协调问题。
整体而言，在行政管理体制改革的进程中，政府职能转变是改革的根本宗旨，政府结构调整是改革的主要手段，而政府运行层面的制度建设和管理优化则是穿插于改革进程中的辅助性手段。
有关改革的偏重点，学术界有不同的声音，整体而言主要有三种观点，分别为“组织结构论”、“组织管理论”和“整体改革论”。
“组织结构论”认为，政府组织结构的改革是解决“体制问题”的核心，只有全面理顺政府的部际结构、地方政府区域结构和层级结构，才能从根本上推进政府职能转变、提高政府运行质量，相关的研究主要围绕“大部制”改革、“省直管县”改革以及“划小省级区域”改革进行。
与组织结构论相对，“组织管理论”认为，仅有结构层面的调整并不能从根本上改变行政作风，机构重组只是行政改革的外在形式，而改革的成功更多地取决于行政机关能否建立起科学合理的内部管理制度和运行机制。
进一步而言，如果结构性改革无法解决部门整合过程中的利益平衡困境、组织文化融合困境、决策困境以及首长控制困境，那么通过改革组建的正式结构很容易被非正式结构削弱甚至架空。
然而，对于组织管理论而言，如何处理结构与管理之间的关系是一个两难的困境：
长期来看，合理的组织结构是组织管理能够发挥效用的前提，短期而言，组织结构的频繁变动则会干扰和影响组织管理的水平和效率，在这种情况下，处理结构调整与管理优化之间的关系就成为行政改革所面临的一大挑战。
与前述两种理论不同，“整体改革论”跳出了行政管理体制改革自身的得失，从中国改革的整体框架评价行政管理体制改革，这一观点认为，行政管理体制改革在本质上是政治改革的组成部分，其有效性取决于立法、行政、司法三者关系的合理化，也取决于党政关系的规范化。
这就意味着，在政治体制改革取得突破之前，行政管理体制的改革总是难以脱离高成本、低效率的宿命。
我们并不否认行政管理体制改革与政治体制改革之间的密切联系，但是，从管理科学“政治-行政”二分的视角而言，行政体制改革自身仍然有推进的余地。
因此，本文以“组织结构论”与“组织管理论”的争论作为理论出发点，试图回答下述问题：
在改革资源有限的前提下，以政府结构调整为主导的战略是否是最优的选择，政府结构调整与管理制度建设的相对重要性如何，二者之间又存在什么样的关联。
为此，本文选择地方政府的部门作为分析单位，通过实证研究探讨现有改革战略对地方政府的影响。
从政府职能的角度来看，中央政府的职能主要是在宏观层面上对经济和社会进行调控，维持国家的稳定和发展，而地方政府则更集中于中观和微观事务的管理，与人民群众的联系更为密切和频繁，因此地方政府的行政产出更易通过政府绩效的测量进行评估。
通过引入“政府绩效”这一重要的判断标准，研究问题可以转化为地方政府部门的外部结构处境和内部制度建设如何影响该部门的绩效。
这一问题包含两个层面，一是影响路径，二是影响程度。
3理论构建
以绩效为目标进行改革是20世纪80年代以来全球公共管理改革运动的发展趋势，而明确政府绩效的决定因素是推动政府绩效改进的前提条件。
吴建南和张翔总结了国外研究者对政府绩效决定因素的研究，指出政府绩效是由政府组织内部的制度性因素和外部的环境性因素共同决定或影响的，其中组织内部因素包括管理、组织学习、不确定性、差异性等因素，组织外部因素包括网络化、环境、控制性等因素，而从组织内、外部因素相统一的视角来分析，绩效又决定于治理和创新等综合要素。
本文从管理主义的基本逻辑出发，着重探讨政府部门间关系和政府内部管理制度建设与政府绩效之间的关系。
政府绩效的测量与评价本身是一个复杂的学术与实践问题，理想的测量方法应合理兼顾客观量化指标测量和多元主体主观评价这两种方式，但对于本研究而言，这两种选择均存在理论合理性和实践操作性上的困难。
客观指标测量方法需要针对具体部门的目标、职责和任务设计特定的量度指标，本研究作为一项跨地区、跨部门的研究无法按照这一要求进行设计。
主观评价方法除了上述操作性困难之外，还存在理论上的不足。
这一方法侧重从外部形象感知和服务消费的角度来测评政府绩效，但信息不对称以及其他主客观原因导致这种方法难以从政府的内部管理过程的角度对政府绩效做出全面、科学的综合评估。
综合考虑研究可行性、数据可得性和理论合理性，我们选择以公务员对本部门绩效主观认知的角度来测量政府绩效。
我们以问卷的方式了解地方政府公务员对于政府部门运行现状的主观感知，从而检验行政管理改革所预设的逻辑———政府结构是影响政府绩效的主要因素———是否与公务员的实际感知相符。
为了如实反映实证数据与概念框架和理论假设之间的关系，我们在理论构建阶段以“部门绩效的内部感知”而非“部门绩效”作为被解释变量，探讨部门间关系、部门制度、部门文化影响部门绩效内部感知的路径与程度。
这一技术性处理有助于强化研究的政策性意义。
公务员既是行政改革的执行者又是改革的对象，相比外部的行政服务对象和一般公众，公务员对于政府内部的体制、机制和运行效果显然有更加充分的信息和切身的体会。
虽然公务员对于政府绩效的感知无法直接等同于多元利益主体的主观评价，但是，如果行政改革的战略和政府部门的绩效在公务员群体中都无法得到认可，那么也就不可能在更大范围内得到支持。
因此，作为一项探索性的研究，以公务员感知的部门绩效作为被解释变量，是符合研究初衷的。
以下具体讨论解释变量、中介变量和被解释变量之间的理论关系。
3.1政府部门间关系与部门绩效内部感知
组织理论意义上的政府组织结构，是指政府科层组织的结构性特征（StructuralCharacteristics），即决定组织层级基本形态与外观的有形特征。
政府内部分工形成了政府组织结构的样貌，表现为部门区分、层级差异和协调方式。
具体而言，政府的组织结构分为部门间结构和部门内结构，前者强调行政系统的整体结构安排以及具体部门嵌入在整个行政结构网格中的位置，也就是吴建南和张翔所强调的“组织内、外部因素相统一视角”下的“组织结构”；后者则强调具体部门内部的控制幅度、管理人员比重、中心化程度、专业化程度和正式化程度等要素，与组织管理之间的关系更为紧密。
对于本文的研究对象“地方政府部门”而言，行政管理体制调整该部门与其上级、同级和下级部门之间的关系，而非该部门内部的层级设置，因此，我们所关注的是该部门与其他部门之间的关系。
部门间关系由两个因素决定，一是该部门在上下层级关系中的处境，即纵向层级的集权与分权程度，二是该部门在水平分工关系中的处境，即部门间的职能界限与部门协调关系。
从资源依赖的视角看来，部门间的关系是政府运行的体制基础，决定了特定部门在整个行政体制中的位置，进而决定了该部门获取各种资源的能力，也决定了该部门在利益和决策自主权方面所受到的种种限制，从而形成了部门间不同的“个性”，最终决定了部门绩效的差异。
我国的行政管理体制改革以建立分工明确、权责匹配、协调规范的部门间关系为目标，这就意味着从改革的方向上而言，清晰而非模糊、刚性而非柔性的政府部门间关系将有助于提高行政效率。
由此，提出本文的假设：
假设H1：
部门间关系的合理程度越高，部门绩效内部感知评价越好。
3.2政府制度建设与部门绩效内部感知
政府管理制度建设是我国行政管理体制改革的重要内容。
政府部门通过管理制度对内部资源进行整合，规范公务人员的行为标准，进而输出绩效结果。
公共组织理论对于组织管理与组织绩效之间的关系进行了卓有成效的实证研究，研究者将“管理”细化为一般管理、管理者、管理能力、管理质量、管理连续性和管理改革，大量研究结果显示，政府在财政管理、人力资源管理、信息技术管理、资本管理以及面向结果的管理等方面的水平对政府绩效有着显著影响。
本文主要关注管理制度的建立和实施对政府绩效的影响，这就意味着，我们所讨论的“管理制度建设”并不仅仅指向由各种法律、规章、“红头文件”等构成的规则文本本身的完备程度，还涵括了规则的实际效力。
由此，提出本文的假设：
假设H2：
部门制度建设越完善，部门绩效内部感知评价越好。
3.3政府部门文化与部门绩效内部感知
在界定部门间关系、部门制度与部门绩效内部感知之间的关系时，不可忽视政府部门的组织文化这一中介变量。
组织文化是政府部门的成员所共享的一套信仰、期待、思想、价值观和态度，组织文化依托于组织而存在，即使成员不断更新，组织文化也能够得到保持和延续。
强有力的组织文化能够起到形塑、融合新成员的功能，通过组织成员之间共享的表征、故事和仪式潜移默化地影响组织成员深层次的价值观。
良好的组织文化能够将组织成员凝聚在一起，形成集体认同感，从而有效地激励组织成员实现组织的目标。
与此同时，组织的结构和管理系统对于组织文化的塑造和维系也有正面的作用。
不同的组织结构和管理制度认可不同的组织成员的行为，为成员提供不同水平的激励，因而带给成员的感受是不一样的。
组织可以通过提供、执行和强化管理规则，约束组织成员的行为，塑造组织成员的偏好，从而服务于组织的整体利益。
实证研究表明，公共部门的组织文化与组织绩效之间有显著的关系，与此同时，组织文化本身又深深地植根于组织内部的管理制度，各种管理制度构建的控制机制影响了组织成员的价值观、工作态度，并影响了组织内的整体气氛。
由此，提出本文的假设：
假设H3：
部门间关系的合理程度越高，部门文化越具有凝聚力。
假设H4：
部门制度建设越完善，部门文化越具有凝聚力。
假设H5：
部门文化越具有凝聚力，部门绩效内部感知评价越好。
3.4政府部门间关系与部门制度建设
在分别构建了政府部门间关系、部门制度建设与部门绩效内部感知之间的关系之后，有必要讨论两个解释变量之间的关系。
组织理论认为，组织结构决定于组织的任务、技术内核以及外在环境、组织规模等周边因素，而不是由组织内的管理和文化因素决定。
对于中国政府部门而言，其在行政体系中的部门间关系是由中国的政治制度、政府职能、经济和社会发展状况等因素决定的，因此我们将部门间关系这一结构要素设为外因变量。
部门间关系通过两条路径影响部门内部的制度建设。
一方面，部门间的关系界定了部门的职能，相应的，部门必须通过内部管理制度充分调动组织内部的资源和精力用于实现组织的目标。
另一方面，前文提到，政府部门间的关系决定了特定政府部门在整个行政体系中的处境，也就决定了该部门从政府行政系统内获取政治支持、物质资源和信息资源的能力。
由于资源获取能力对于部门的生存和发展具有重要的影响，部门必须调整内部的管理制度以适应外部处境的变动，从而争取到稀缺的外部资源。
因此，政府的部门间关系一旦形成，部门中的章程、政策、流程等科层控制的力量就会相应地运转起来以获取组织生存和发展所需要的资源。
这就意味着，部门内部的管理制度的制定和实施是受到部门间关系这一结构因素制约的。
合理的部门间关系能够向部门提供充足的资源和精力用于提升内部管理水平。
4研究设计
4.1数据来源
本文的数据来自问卷调查。
我们以2011年9月至12月间在清华大学公共管理学院参加公共管理培训的地方政府公务员作为调研对象，通过课堂发放、课后回收问卷，共发放问卷646份，回收569份，样本回收率为88.1%，剔除非行政机关人员填答的问卷以及填答不全或固定反应的无效问卷后，最终得到有效问卷427份，有效问卷回收率为66.1%。
由于问卷的发放采用了方便抽样法而非严格的概率抽样法，有必要对样本的代表性及局限性做出说明。
在区域分布上，调研对象来自辽宁、山东、江苏、浙江、湖南、湖北、江西、广西、广东、青海等10个省份，无论是从省份的地理分布还是区域经济发展水平上，都具有一定的代表性；在部门分布上，调研对象来自综合办公（20.1%）、文化（9.6%）、税务（7.3%）、统计（6.6%）、人事（5.6%）、教育（3.3%）、国土资源（3.3%）、财政（3%）等37个政府部门，也具有一定的代表性。
表1的列1~3反映了样本的构成情况，列4列举了中国政法大学课题组2007年进行的“中国行政管理体制现状调查”[36]所得的分层抽样数据的样本构成情况作为比较。
整体而言，本研究的样本主要为市、县级政府部门担任领导职务的公务员，他们的年龄、工龄和学历水平比概率抽样样本偏高，性别分布上男性比例也略偏高。
以参加培训班的公务员为样本，研究结论的不确定性会有所增加，可能的原因包括：
（1）选送公务员参加培训的地方政府部门更加重视人力资源管理，
（2）参加培训的公务员是地方政府的培养对象，（3）培训课程影响了受培训者的认知和态度，等等。
但是，考虑到就中国政府的运作情况进行实证研究这一任务本身的难度，这一数据仍然有其自身的价值。
样本以地方政府担任处、科级领导职务的公务员为主体，这一群体是中国地方政府的中坚力量，他们具有较高的文化程度和极其丰富的政府工作经验，对政府运行情况有着较为全面、深刻的认识和理解。
此外，样本的区域分布和部门分布较为均衡，这也在一定程度上保证了样本的代表性。
需要注意的是，样本中缺少来自于国务院部委和省级政府单位的公务员，因此我们的研究结论仅及于市以下政府单位的运作情况，不能简单地推至整个中国政府的运行情况。
4.2变量测量
我们采用被调查者主观评价的方法来测量政府的部门间关系、部门制度建设、部门文化与部门绩效内部感知。
对于一项针对中国政府运行情况的实证研究而言，直接采用成熟量表十分困难，这是因为关注组织运行的研究主要是围绕企业组织展开，针对科层式政府体制的研究很少。
此外，政治体制和行政环境等要素也决定了政府运行存在国别差异，无法直接援引国外量表。
我们根据中国政府管理体制自身的特点、结合管理学的核心概念框架以及国外的研究经验构造了4个量表，均采用6点李克特语义差异量表进行测量。
关于部门间关系，现有研究主要围绕比较研究展开，鲜有实证先例，我们根据中国政府部门间关系的现状选取了6条语句，从纵向部门间关系和横向部门间关系两个方面进行测量。
纵向部门间关系包括纵向分工（上级政府对口业务主管单位或本级政府领导
（1）不干预单位权限范围内的事务），纵向资源（上级政府对口业务主管单位或本级政府领导下达任务指标时提供必要的资源支持）；横向部门间关系包括横向分工（单位与其他政府部门之间有清晰的职责分工），协调清晰（单位与其他部门发生权限冲突时有明确的协调机制），协调规范（部门之间的业务和利益关系不会影响部门协调的效果），协调干扰（部门间的协调关系不会耽误个人的本职工作）。
关于管理制度建设，我们参照Brewer和Selden[32]以及Brewer[39]选取了7条语句，从非业务管理制度、业务管理制度和监督制度三个方面进行测量。
非业务管理制度包括人事管理、财务管理的完善程度；业务管理制度包括决策管理的民主参与程度，流程管理的规范程度，电子政务管理的水平；监督制度包括内部监督的完善程度和领导受到监督的程度。
关于组织文化，我们参照Brewer和Selden[32]以及Marcoulides[34]选取了5条语句从认同（同事们认为单位所从事工作的社会价值高）、归属（同事们对单位有归属感）、自觉（同事们遵守单位制度的自觉程度高）、学习（单位的学习氛围浓厚）、合作（同事们之间有合作文化）五个方面进行测量。
关于政府绩效，我们参照Kuhlmann[40]选取了5条语句，从效率和效能两个方面进行测量。
效率包括人员效率水平、资金效率水平；效能包括完成指标情况、履行职能情况、获得表彰情况。
相关测量项目经过预试问卷的量表项目分析和探索性因素分析，有如下项目未能通过检验：
部门间关系层面的“协调干扰”，管理制度建设层面的“电子政务”，绩效层面的“获得表彰”。
保留的20个测量项目如表2的列1~2所示。
5实证结果
本文使用结构方程模型对研究假设进行验证，运用AMOS17.0版软件对数据进行处理，以极大似然法为参数估计法。
5.1描述性统计分析
表2显示了20个测量指标的描述性统计结果，这些结果勾勒了出地方政府部门单位的整体运行情况。
在部门间关系层面上，受试者所在单位的上级主管部门（属地管理部门的同级政府和垂直管理部门的上级业务主管单位）对于下级单位权限范围内的事务干预较多，这一方面是与我国单一制的国家结构形式相一致的，另一方面也表明政府部门单位的自主性有限。
与之相关，纵向资源的分配状况是与纵向权力的分配情况基本相符的。
在横向结构上，部门之间的职责分工情况相对较好，这项指标是结构层面上唯一平均分超过3.5的。
部门之间协调机制的明确程度要逊于分工的明确程度，而且部门之间的协调高度依赖于部门之间的业务和利益关系，这表明协调机制的运行还依赖于“人为因素”，规范化程度不高。
在组织管理层面上，行政机关内部的业务流程较为规范，针对内部一般公务员的监督机制也较为完善。
财务、决策、人事管理制度的完备程度也获得了略高于3.5的分数。
得分最低的一项是监督机制监督单位领导层的有效性，这表明对政府单位一把手的监督还有待加强。
在组织文化的层面上，公务员对所从事工作的认同度较高，对单位的归属感较强，工作自觉性较强，公务员之间的合作文化也比较好，相比较而言，行政机关内部的学习氛围要稍微差些。
在政府绩效层面上，观察指标出现了一定的分化。
与效能有关的两个指标（完成指标和履行职能）要明显优于与效率有关的两个指标（人员效率和资金效率），这本身也是一个值得进一步探索的问题。
这里不排除公务员在主观判断本单位的效率和效能时存在一定的系统偏差，但是不能忽视的一点是，行政机关的高效能有可能来自效率以外的其他因素的贡献，例如，占据的社会资源、特定政绩观下的相机行为等，这里仅仅提及，不做全面展开。
5.2测量模型的信度和效度
测量模型的信度和效度检验结果如表3所示。
采用结构方程模型的验证性因子分析，得到所有测量指标的因素负荷量均介于0.50至0.95之间，表明模型的效度良好。
在信度方面，各潜在变量的组合信度均大于0.6，表明模型的效度良好。
尽管结构层面各测量指标的信度系数和测量误差的数值不够理想，但考虑到结构层面的组合信度结果理想，仍然接受这一测量模型。
5.3整体模型的适配度
原始假设模型（M1）的适配度检验情况如表4的行2数据所示。
从整体模型与观察数据的拟合程度来看，卡方自由度比为3.301，高于3，表明假设模型的适配度不佳。
根据报表中提供的修正指标值，逐步放松测量变量的残差项之间的共变关系，得到修正后的模型。
增列“完成指标”的误差变量和“履行职能”的误差变量之间的共变关系，得到修正模型M2；在此基础上，增列“流程管理”的误差变量和“内部监督”的误差变量之间的共变关系，得到修正模型M3；进一步增列“财务管理”的误差变量和“资金效率”的误差变量之间的共变关系，得到修正模型M4。
M4卡方值的P值显著，表明理论模型与观察数据的矩阵之间不适配，但是考虑到卡方值的显著性对样本数量影响很敏感，在样本数较大时，卡方值显著性概率值会变小，因此对于本文的大样本（n>200）应主要综合其他指标来分析模型的适配度。
修正模型M4的各项适配度指标，除了RMR略高于0.05，RFI略低于0.9，其他均在适配良好的范围之内。
综上，本文理论模型的整体拟合度较好，可以用以检验本文提出的研究假设。
5.4路径系数和假设检验
理论模型的路径系数与假设检验如表5和图2所示。
对标准化参数估计值的研究表明，6种假设关系中有4种是显著的，而且与预测的方向一致。
具体而言，有关政府部门绩效内部感知的直接影响因素的三个假设中，假设1关于部门间关系影响部门绩效内部感知的假设没有得到支持，而假设2和假设5关于部门制度建设和部门文化对部门绩效内部感知的直接影响则具有显著性，得到了实证支持。
在有关部门文化影响因素的两个假设中，假设3关于部门间关系影响部门文化的假设没有得到支持，而假设4关于部门制度建设影响部门文化则具有显著性，得到了实证支持。
最后，假设6关于部门间关系影响部门制度建设也得到了实证的支持。
部门间关系和部门制度建设对部门绩效内部感知的总影响效应分别为0.449、0.700，可见部门制度建设对于绩效内部感知的总影响效应要大于政府部门间关系的影响，部门间关系虽然对政府绩效没有直接影响，但间接影响仍不容忽视。
6讨论
实证结果对于假设模型的整体支持表明政府结构和政府管理对于政府
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