五增加环境规划署资金的筹措.docx

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五增加环境规划署资金的筹措

联合国

EP

UNEP/GCSS.IX/3

联合国

环境规划署理事会

Distr.:

General

30November2005

Chinese

Original:

English

理事会/全球部长级环境论坛

第九届特别会议

2006年2月7－9日，迪拜

临时议程项目7

国际环境管理

国际环境管理

执行主任的报告

摘要

本报告载有关于为执行联合国环境规划署理事会/全球部长级环境论坛有关国际环境管理问题的第SS.VII/1号决定以及理事会第23/1号决定新最近就此问题增订的各项决定应就国际环境管理问题采取或建议应该采取的各项行动的概要。

本报告述及以下各项问题：

（a）《巴厘技术支持和能力建设战略计划》；

（b）理事会/全球部长级环境论坛的普遍成员制；

（c）加强环境规划署的科学基础：

关于增订的环境观测提议的报告；

（d）增加环境规划署资金的筹措；

（e）多边环境协定；

（f）加强整个联合国系统的协调，包括环境管理小组。

一.导言

1.自联合国环境规划署（环境规划署）理事会/全球部长级环境论坛第二十三届会议以来，各国政府和有关组织对于同国际环境管理相关的问题、特别是理事会第SS.VII/1号决定所述及的各项问题的关注日益增加，大会2005年9月16日高级别会议在其第60/1号决议中通过的《2005年世界首脑会议成果》反映了这种情况。

2.世界各国领导人在《2005年世界首脑会议成果》的题为“加强联合国”的决议第五部分第169段的题为“全系统的协调一致”标题下的“环境活动项下”指出：

“我们认识到联合国系统必须提高环境活动的效率，加强协调，改进政策咨询和指导，增强科学知识、评估与合作，改善条约遵行情况，同时尊重各条约在法律上的独立性，并通过能力建设等办法，更好地在实际作业一级将环境活动纳入可持续发展大框架，因此同意探讨可否借助现有体制、国际商定文书以及条约机构和专门机构，建立更为协调一致的体制框架，包括建立更为统一的环境体制。

”

3.这些语言回应了理事会关于国际环境管理问题的第SS.VII/1号决定的精神，特别是该决定所附建议的结尾部分强调，正如《马尔默部长级宣言》在谈到可持续发展问题世界首脑会议时指出的，应审查需要哪些条件才能大大加强国际环境管理的机构体系，为此，应对这一机构体系的未来需要作出评估，使之有能力对付在日益全球化的世界中各种各样的环境威胁。

4.在这种情况下，后又依照理事会关于国际环境管理问题的各项决定－最近的决定为理事会第23/1号决定－所规定的要求，执行主任就执行理事会关于国际环境管理的第SS.VII/1号决定采取了进一步的行动。

二.《巴厘技术支持和能力建设战略计划》

5.根据理事会/全球部长级环境论坛第23/1号决定及其第二十三届会议的其他有关决定的要求，执行主任为立即执行《巴厘技术支持和能力建设战略计划》采取了行动。

已采取的执行该计划的行动和拟议今后采取的行动的要点载于UNEP/GCSS.IX/3/Add.1号文件。

三.理事会/全球部长级环境论坛的普遍成员制

6.鉴于理事会/全球部长级环境论坛第八届特别会议的结果，并根据大会第57/251和第58/209号决议，秘书长向大会第五十九届会议提交了报告，说明了当前审议这一问题的情况。

大会在第五十九届会议上审议了这一问题，审议的结果载于第59/226号决议。

7.在该决议中，大会指出，这一问题仍然十分重要而复杂，而且在这一问题上看法分歧。

大会还指出，理事会/全球部长级环境论坛第二十三届会议应审议这一问题，大会并要求就此提出进一步的看法以便纳入秘书长的报告中，让大会第六十一届会议就此作出决定。

8.铭记上述大会决议，理事会/全球部长级环境论坛在其第二十三届会议上审议了这一问题。

在第23/1号决定的第10和11段，理事会/论坛注意到在理事会/全球部长级环境论坛应否实行普遍成员制这一重要而又复杂的问题上存在着不同的意见和观点，并决定在其2006年举行的第九届特别会议上进一步审查和审议理事会/全球部长级环境论坛应否实行普遍成员制问题，以期为秘书长拟向大会第六十一届会议提交的报告提供投入。

9.就其在本届会议上审议这一问题而言，谨提议理事会/全球部长级环境论坛忆及向理事会/论坛第二十三届会议提交的各国政府的看法（UNEP/GC.23/6），这些看法显示在普遍成员制问题上，仍然存在如下十分不同的看法。

10.支持理事会/全球部长级环境论坛实行普遍成员制的各国政府的看法归纳如下：

（a）加强国际环境管理应产生加强环境规划署的结果；需要改善政治指导，这样做能够增强环境规划署解决新出现问题和提供更好的效益和效率的能力。

应该根据理事会/全球部长级环境论坛第七届特别会议的成果，通过一揽子措施的综合，实现加强国际环境管理。

环境规划署的普遍成员制应成为加强环境规划署这一进程中的一个重要内容；

（b）由于环境规划署负责确保全球范围的环境健康和协调各国当地的相应活动，环境规划署的决定必须建筑在直接讨论的基础上，并应在联合国所有会员国平等参加的情况下予以通过；

（c）环境规划署的活动具有所有权感非常重要，而当前环境规划署理事会的选举代表制将未加入理事会的国家排除在有效决策之外，影响了各国的全面参与；

（d）普遍成员制会让决策更加具有参与性，也更为透明。

所有国家的全面参与将导致促进更大的民主精神。

环境规划署的与在其规范和促进作用相关的决策的合法性将会增加，这将增进强各国对于执行的承诺；

（e）表决权将增进各国对于所通过的决定和承担的义务的责任感，将会形成各国国家更负责任、更积极地共同参与全球性环境活动。

环境规划署扩大平等参与者的论坛，将能够解决改进表决和通过决定的安排方面存在的复杂性；

（f）实行普遍成员制，有可能需要探讨其他的措施，以便加强决策的效能和效率。

实行将普遍成员制与设立一执行委员会结合起来的做法，可以解决这一问题，而这种执行委员会将作为一种方案决策机构进行运作，较理事会/全球部长级环境论坛更为经常地举行会议。

应考虑确保这种执行委员会的公平地域代表性，同时亦应考虑执行委员会与常驻代表委员会之间的关系。

11.一些国家政府反对理事会/全球部长级环境论坛实行普遍成员制。

它们的看法归纳如下：

（a）大会的附属机构通常由执行局或者成员有限的执行委员会管理，大会很少有附属机构拥有普遍的成员制。

因此，环境规划署理事会/全球部长级环境论坛符合联合国大会各附属机构和方案的规则和惯例。

没有普遍成员制，并不妨碍各实体开展其重要的工作。

建立普遍成员制，环境规划署就将背离联合国系统的既定做法。

让环境规划署实行普遍成员制就将暗示整个联合国系统都应实行普遍成员制；

（b）不实行普遍成员制会降低环境规划署的合法性和支持的说法，暗示成员数目有限的联合国机构的决定不合法或者没有国家支持，这是不正确的；

（c）环境规划署普遍成员制将使本组织的行政费用大增，影响环境规划署落实环境任务；

（d）环境规划署理事会实行普遍成员制的实际效果很小，因为理事会几乎每项决定都是通过协商一致、而不是通过表决作出。

看起来没有哪一项理事会的决定排斥或无视了哪一个国家的看法，因为理事会没有正式表决的权利。

对于各国政府和非政府组织来说，理事会作决策，其性质已经非常公开，而且完全透明；

（e）当前成员制成效甚佳，毋需改变。

环境规划署理事会目前的构成反映了公平地域代表性，也让发达国家和发展中国家之间保持了足够的平衡。

实行普遍成员制将使环境规划署难以运作，且无法进行有效的管理。

普遍成员制将让所有会员国都来参与决策的进程，导致看法的分歧，并因此使理事会难于进行协调的管理；

（f）历史表明，普遍参与、而不是普遍成员制对于环境规划署的运作非常重要。

所有国家，不论是否是理事会成员，都能够从普遍参与中得到好处，并在环境规划署理事会会议中有发言权。

全球部长级环境论坛的建立进一步突出了理事会的政治形象和参与性质，为包容性多边对话提供了更多的机会。

环境规划署鼓励各国部长积极参加理事会/全球部长级环境论坛，很多部长这样做了。

环境署还让那些对环境规划署活动感兴趣的国家通过普遍的参与发表看法和发挥作用。

所有联合国会员国都有权参加环境规划署理事会的审议。

所有联合国会员国都有权在联合国大会就环境规划署理事会会议的结果进行表决。

四.加强环境规划署的科学基础：

关于增订的环境观测提议的报告

12.当前就加强环境规划署的科学基础问题（科学倡议）开展的多方利益有关者的协商进程已经进入第5个阶段。

通过网站（http:

//science.unep.org）可查阅整个进程的有关情况，网站的设计是为了帮助推动这一进程和就进程作出报告。

科学倡议的第5阶段系由理事会/论坛第二十三届会议发起，理事会/论坛在其第23/1号决定中呼吁执行主任增订环境观测提议，并将增订后的版本蹄筋奥各国政府征求评论意见，并向理事会第九届特别会议作出报告。

13.根据这一决定，至2005年7月执行主任已更新、修订和调整了框架建议，将其发展为系统建议。

2005年9月，增订后的建议已译成所有联合国正式语文，并由执行主任散发给所有负责环境问题的部长，并请各国政府就建议提出评论。

增订后的建议也将散发给其他有关利益方，包括全球民间社会论坛、其他联合国组织、科学机构、各主要的多边环境协定的联络点以及各非政府组织。

14.与此同时，还借此机会进行了情况分析和能力建设需求评估，以确定环境观测有哪些内容已在世界范围内到位，同时确定哪些能力需要进一步的加强。

这些需要评估工作是在《巴厘战略计划》的范畴内开展的。

各国政府为此都收到了调查问卷。

15.截至2005年11月22日，有44个国家的政府答复了执行主任的请求。

总共有32个国家的政府和37个其他机构性有关利益方就环境观测建议提出了评论。

总共36个国家政府对情况分析和能力建设需求评估调查问卷作出了答复，这一调查问卷要求对这一建议提出评论意见。

A.收到的关于环境观测建议的评论概要

16.在增订后的环境观测系统建议的原理方面，存在着广泛的一致看法。

很多人认为及时，对于一般社会都有相关性，包括减贫和执行《2005年世界首脑会议成果》的有关章节。

对各国呈件的要点所做更具体的归纳包括以下各点：

（a）全面的方向：

大多数评论支持所建议的环境观测系统的全面结构，同时重申：

这种系统应以现有进程为基础；应减少重复和避免导致建立新的机构；应分散和灵活，让区域和国家能够有自己专门的重点；应通过伙伴间的协商与合作，逐步发展。

这些评论呼吁进一步考虑应如何落实这一系统以及如何澄清对该系统的产出的期望。

它们还呼吁对该系统的管理结构、特别是理事会和各伙伴的角色作出澄清。

它们还指出，需要明确提出建立和实施这一系统的今后的步骤和这些步骤带来的预算问题。

有些评论感到在对上述各点作出进一步澄清之前很难认可这一建议。

一个国家的政府认为，建议的系统会很复杂，将背离现有的结构，因此提议采取替代的做法，这一做法包括一科学部门，该部门将信息提供给政府间政策部门，而政府间政策部门将信息提供给理事会；

（b）成员国的角色：

指出了成员国在该系统中的重要角色以及建设发展中国家和经济转型国家的能力使之参与该系统的必要性。

强调了更明确查清该系统如何有利于成员国－例如能够减轻其当前的报告负担－的必要性；

（c）与其他工具的联系：

一些评论指出需要明确该系统如何能够与现有的工具相互作用。

这些评论特别认为，需要澄清该系统如何才能依靠现有的科学方案和全球性观察系统、包括全球地球观测系统以及如何能够与其互动。

评论还认为，应进一步探讨该系统和多边环境协定及区域部长级论坛之间的互动；

（d）对环境观测构成部分的评论：

（一）概念框架：

重申了具备有活力和灵活的概念性框架的必要性。

一个国家认为，当前第四期《全球环境展望》中制订的分析性做法，在将推动力、压力、现状、影响和反应（DPSIR）框架与千年生态系统评估框架结合起来方面并不成功，因此倾向于支持后者。

其他国家对这种看法提出了评论，认为这一框架应进一步的发展，同时指出，推动力、压力、现状、影响和反应（DPSIR）做法将有助于与区域论坛的合作。

强调了查明重点领域和避免给环境观测系统提供过多资料而造成负担的必要性。

评论意见重申，有必要制订该系统下的拟议专题和按区域组成的模块的概念；

（二）信息网络：

重申了为国家信息网络的运作制订明确的准则和选择国家联络点的必要性。

重点应该是对信息的获取，而准则应建筑在现有经验的基础上。

建议对环境数据因何十分零散、且不够多进行分析和对现有网络的效果进行评价。

重申有必要通过欧洲环境监测和资料网络和欧洲环境署等区域网络与现有区域网络一道开展工作。

欧洲环境署提出了作为该系统与欧洲环境署成员国之间的接口的建议。

在利用信息技术的新发展以及为建立环境网络与信息分享提供基础设施支助方面，存在着重大的机遇。

但有评论提出告诫，认为应防止国家联络点承担多方面功能和使用过多的指标因而无力招架的情况。

在获得某些国家性数据方面可能存在着敏感性，因此，需要通过诸如解密措施解决这种敏感性，在这方面，也有评论提出了告诫；

（三）评估协作组：

一些评论提出应澄清评估协作组具体实施的办法，并强调了环境观测在这方面可能发挥重要的作用。

重点应该是国家和区域能力以及将各项评估联系起来。

协作组应该以评估方面最新的发展为基础，并应包括多方利益有关者和范围不同的做法。

应根据各自不同的任务规定建立协作组与现有政策和决策论坛之间的联系；

（四）能力建设方案和工具葙：

强调了必须不断评估发展中国家和经济转型国家的需要。

应澄清拟议示范项目的定向。

应确定工具葙的重点内容。

评论呼吁对如何落实环境观测作出澄清，对《巴厘战略计划》的执行工作应加以协调。

B.关于答复情况分析和能力建设需要评估调查问卷的反馈的概述及其与《巴厘战略计划》的关系

17.建议的环境观测系统与《巴厘战略计划》息息相关。

《巴厘战略计划》的目标之一是加强发展中国家和经济转型国家在从事国家环境研究、决策和评估的能力和参与国际进程的能力。

答复承认这种能力是加强国家环境机构和提高技术改造和创新能力的基础，因而会有助于加强环境规划署的科学基础。

非洲部长级环境会议所属非洲环境信息网的示范项目显示，拟议的环境观测系统有可能成为长期加强国家能力的一种重要的手段。

18.印发情况分析和能力建设需要评估调查问卷的目的，针对的是环境观测系统与《巴厘战略计划》之间的关系。

调查问卷的目的与制订环境观测系统有关，为的是了解对各国和各区域内现有法律性、机构性、方案和技术性机制目前发展情况的全貌；查清需要弥补的漏缺；以及评估发展中国家和经济转型国家的能力建设和技术支持需要。

19.一些国家认为，调查问卷本身还需要根据迄今提交的意见看法做进一步的发展，特别是需要反映完成调查问卷所需机构和专家的广泛性，与此同时，使国家报告规定保持在合理的范围内。

尽管有更多的答复才能让调查问卷反映的情况更加全面，但已收到的答复足以让与参加环境观测系统有关的能力和需要的全貌浮现出来。

概括而言，这种全貌包括：

（a）法律和战略安排：

大多数作出答复的国家政府均以立法支持环境状况报告，而其他国家的立法也有国家立法支持环境状况报告的各个方面。

已查清的需要包括：

关于战略规划的培训；加强体制框架；数据收集和分析的能力和机制；以及数据的评估。

（b）行政和体制性安排：

大多数作出答复的国家在三至四年的周期内不定期地发表国家环境报告，有少数国家定期性发表环境报告。

已查明的需要包括建立与多边环境协定联络点密切合作的手段；协调多边环境协定下的报告；以及加强环境方面的研究活动。

（c）技术安排：

大多数作出答复的国家拥有数据库和监测系统及数据使用标准。

发达国家也拥有国家一级的环境网络，但非政府组织并非永远都包括在内。

少数作出答复的国家表示，它们向联合国统计司提供数据，但发达国家向经济合作与发展组织（经合组织）提供数据。

对于帮助获得资料这一点的强调很少。

已查清的需要包括数据的协调和分享；综合水资源管理方面的技术援助；对环境安全的综合评估；海啸预警系统，固体废物的管理，以及与适应气候变化相关的环境模拟和培训。

C.制订环境观测建议的今后步骤

20.最后，总体而言，就增订的拟议环境观测系统所做评论支持根据现有建议的思路对制订这种制订采取循序渐进的做法。

但一些国家指出需要进一步考虑该系统如何实施的问题，以及这一系统如何与当前的国家和区域能力、与科学界、与全球观测系统和多层面的决策论坛联系起来。

已收到的评论，为执行主任完成对提交理事会/论坛的UNEP/GCSS.IX/3/Add.2号文件中的增订建议奠定了基础。

根据设想，增订后的建议将提交各国政府和各有关利益方做进一步的审议，这一进程有可能在理事会/论坛今后的一届会议上完成。

21.根据这一循序渐进的做法，执行主任建议通过两年期工作方案分阶段实施环境观测系统，同时并建议在执行《巴厘战略计划》时也采取同样的做法。

这种做法能够确保在实际上协调这两个相辅相成的长期性倡议的实施。

因此，该系统带来的行政和财政问题需要根据经常性注重结果的规划、方案制订和联合国的报告周期由理事会加以核准。

理事会将在一个两年期到下一个两年期内监督该系统的实施情况，并根据需要审查该系统的定向。

执行主任将与各国政府和伙伴密切合作，实施这一系统。

为此，执行主任还将视情况需要呼吁各特设咨询和专家组给予支助。

因此，环境观测系统并不意味着将要建立任何额外的全球性组织性安排，它将成为一种确定环境规划署工作方案长期重点的系统，成为根据审查中的环境情况开展持续国际合作的基础。

五.增加环境规划署资金的筹措

A.自愿捐款指示性分摊比额的实施情况

22.理事会/全球部长级环境论坛在其第SS.VII/1号决定中强调需要在联合国经常预算的范围内，根据1972年12月15日的大会第2997（XXVII）号决定，向环境规划署和环境基金提供稳定、充分和可预见的财政资源。

理事会/论坛重申，作为加强环境规划署的能力和职能的一个重要前提和为了更有效协调可持续发展的环境部分，环境规划署支持为环境规划署提供稳定、充分和可预见的财政资源。

理事会/论坛鼓励各国政府尽可能的转向选择向环境基金捐款，而不是为专款专用的信托基金捐款，以便加强理事会在确定环境规划署的工作议程和重点方面的作用。

理事会/论坛还鼓励各国政府计及其本国的经济和社会情况，以自愿性指示性捐款比比额表、抑或以第SS.VII/1号决定第18段所载其他自愿性选择办法为依据，向环境基金提供捐款。

B.2003年和2004－2005年自愿指示性比额表：

各试行阶段

23.2002年9月，鉴于第SS.VII/1号决定和《约翰内斯堡执行计划》呼吁全面执行该决定，环境规划署执行主任致函联合国所有会员国政府，邀请其加入2003年自愿捐款指示性分摊比额。

24.编制比额表表的办法系基于以下的考虑：

（a）保持环境基金捐款的自愿性质；

（b）扩大捐助的基础和请所有联合国会员国考虑定期地向环境基金提供充足的捐款；

（c）保持各国捐款提供高质量和高数额的捐款；

（d）请当时付款数额低于联合国比额表和低于这些国家以往数额高的付款的国家逐步增加捐款。

25.第一试行阶段取得的成果很大程度上扩大了自愿捐款的基础。

2003年总共有127个国家认捐并支付了捐款，较以往年份74个国家每年向环境基金捐款平均数额高出70％。

26.2003年试行阶段的另一个重要成果是各国付款给环境基金的数额增加了9％。

超过70个国家的认捐和支付的捐款较于前一年（2002年）的捐款（以美元计）增加。

27.继第SS.VII/1后并考虑到各国政府在第一试行阶段内提供的反馈，环境规划署于2003年制订了2004-2005两年期的新的指示性捐款比额表。

新的比额表设想年度捐款额将由6,000万美元增加到6,5000万美元，相当于理事会核准的环境基金1.3亿美元两年期预算的一半。

截至2005年11月，120个国家为2004年认捐并支付了捐款。

其中，52个国家支付或认捐额度高于前一年，认捐和支付总额大约增加15％。

这种体现在美元数额上的增长，部分地是由于美元较主要捐款国货币兑换率有利造成的。

28.2005年，各国继续在两年期内使用同样的指示性捐款比额表；因此，认捐和捐款的继续增加，估计会超额1％至2％。

然而，截至2005年11月，已有20多个国家增加了对于环境基金的支助。

29.大会第五十九届会议对执行关于加强联合国环境规划署在作用和财政状况的第SS.VII/1号决定附录第三B节所取得的进展、包括捐助基础的扩大和对环境基金捐款总额的增加表示了欢迎。

C.2006－2007年自愿指示性比额表：

第三试行阶段

30.根据理事会第23/1号决定，环境规划署于2005年中依照2004-2005年所使用的原则，制订了2006-2007两年期新的自愿指示性比额表。

新比额表考虑了年度捐款由6,500万美元增加到7,200万美元的这一情况，增加后的数额相当于理事会核准的环境基金该两年期的1.44亿美元预算的一半。

执行主任向会员国通报了自愿捐款的拟议数额，并促请会员国在2005年10月之前向环境规划署通报是准备根据建议的自愿指示性捐款比额表、抑或根据第SS.VII/1号决定附录第三B节第18段规定的任何其他自愿性办法作出自愿捐款。

31.截至2005年11月，各国继续作出答复，超过75％的国家支持建议的比额表和赞同根据该比额表捐款。

约有15％的国家表示赞同需要加强环境规划署资金的筹措，并宣布增加其2006–2007两年期的捐款，尽管这些捐款数额仍低于新的自愿比额表所建议的数额。

约有7％的国家还表示赞同需要加强环境规划署的财政状况，但又确认2006－2007年其捐款数额将与2004－2005年相同，即低于新的自愿比额表建议的数额。

其余的国家则请求提供更多的情况，或者指出，由于经济困难，它们仍然无法作出捐款。

一个国家通知环境规划署，该国不打算使用新的指示性比额表确定该国2006－2007两年期的捐款。

D．更讲求效益和更有效地利用现有资源，包括在考虑到环境署以往管理审查所提建议的情况下利用外部管理审查机制的可能性

32.第SS.VII/1号决定附录第三B节第15段及该段（b）分段提及利用外部管理审查机制的可能性，作为确保更讲求效益和更有效地利用现有资源解决环境规划署的整个财政状况的努力的一部分。

秘书处回应了这一要求，通过各种办法进行了审查，这些办法包括：

（a）环境规划署评价和监测股聘请的外部专家；

（b）大会所设负责从事评价联合国秘书处和联合国各机构、基金和方案的管理结构和做法这一专门任务的内部监督事务厅；

（c）由于大会和联合国各机构的管理机构、基金和方案所设并向其报告的联合检查组；

（d）联合国外部审计员；

（e）环境规划署管理和组织审查（详见下文）。

33.2005年，执行主任分发起对环境规划署的全面审查，包括对其管理和组织的审查。

前一次审查系根据第号决定GC.16/6于1991和1992年进行。

审查的主要目标如下：

（a）分析项目规划、制订和执行的现有机制和资金的分配；

（b）就改善和精简规划、方案编制和预算进程以及《巴厘战略计划》的执行工作提出建议；

（c）制订方案和管理的适当指标。

34.关于这一问题的其他资料请参阅UNEP/GCSS.IX/INF/6号文件。

E．根据适用的联合国规则与程序更多动员私营部门和主要团体的资源

35.环境规划署继续动员来自各非政府来源的额外捐助，包括给环境基金的非专用捐款和支持环境规划署重点项目和方案活动的专用捐款。

36.看起来大多数非政府伙伴不赞成向环境基金提供非专用捐款，因为它们认为这主要是联合国会员国政府应负的责任。