墨西哥湾渤海湾溢油事故处理对策与预防机制的探索.docx
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墨西哥湾渤海湾溢油事故处理对策与预防机制的探索
墨西哥湾、渤海湾溢油事故处理对策
与预防机制的探索
GMexico,
［摘要］墨西哥湾钻井平台爆炸沉没，引发了历史上最大的海上溢油事故，对比中国在渤海湾溢油应急响应体系，中国的国家海上溢油应急体系还不完善，只有建立国家级海上溢油应急体系及预防机制，在法律建设、组织体系、人才队伍、技术装备等各方面加强建设，才能应对海上发生的特大溢油事故。
关键词：
墨西哥湾；渤海湾；溢油事故；不同社会主体对此事反应的对比；中美应急响应体系对比；启示
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绪论1
1中美不同社会主体对漏油事故反应的对比2
1.1作为“当事人”的石油公司对漏油事故的反应2
1.2政府对漏油事故的态度3
1.3媒体对漏油事故的报道3
1.4中美社会公众对漏油事故的反应4
2美国海上溢油应急响应与治理技术分析5
2.1美国墨西哥湾溢油事故应急响应体系分析5
2.2治理技术在海洋溢油事故中的应用5
3中美两国海上溢油应急响应体系及治理措施的对比6
4海上溢油事故预警应急体系的构建原则8
4.1运行机制8
4.2预警机制9
4.3应急处理机制9
4.4事后处理机制9
4.5评估机制9
5海上溢油事故预警应急联动机制的构建10
6海上溢油事故预警应急联动机制的实施建议11
6.1加强高科技监管手段，部门之间的协作能力11
6.2健全法制建设，切实加强法律的执行力11
6.3加大开发海洋溢油事故技术投入11
6.4建立国家级跨部门海上溢油综合应急体系11
结论13
致谢14
参考文献15
绪论
一场漏油事故，近乎中断了美国开发近海石油的国策；一场漏油事故，近乎使出事海域的各类生物遭遇“灭顶之灾”；一场漏油事故，近乎毁了美国南部海岸的整个渔业及渔民生计。
在墨西哥湾，漏油就像一匹脱缰的野马，肆意狂奔，事件正从各个方面向一场噩梦发展。
2万人的队伍如今聚集在墨西哥湾海域和沿岸，努力清除油污，他们能够取得成效么？
通过高空拍摄的电视画面人们看到，在满是黑色油污的大海中，清除油污的船只显得那么渺小、无助。
如何封堵漏油、如何消除污染、如何处罚肇事企业、如何安抚民心、未来能源发展路在何方、如何加强油企监管、如何避免损失扩大？
一连串的问题有待回答。
是什么原因引发了这场生态灾难？
表面上看，这只是一场“偶然”事故。
全世界有数以万计的海上钻井平台，英国石油公司不过遭遇了小概率事故，导致黑色油污肆虐。
然而，从深层看，这种小概率事故却是相关企业盲目追求利润，忽视环境责任，以及相关公共部门低估环境风险，疏于对企业监管的“必然”结果。
从企业层面看，英国石油公司在开采前未能充分评估开采的环境风险，开采时又为降低成本使用不合安全标准的产品，最终酿成这次灾难。
事发后，由于企业缺乏有效应对机制，导致“反应脱节”，灾情失控。
在海上油气田开发过程中，由于涉及大量易燃、易爆石油和天然气产品。
加上油气田开发工艺、设备运行的复杂性，存在着发生油气泄漏、火灾以及爆炸等重大风险。
溢油风险存在于油气田开发的各个阶段，因此建立有效的预防机制很有必要。
1中美不同社会主体对漏油事故反应的对比
美国墨西哥湾溢油事故回放，美国当地时间2010年4月20日夜间，美国石油钻井平台起火爆炸致7人重伤11人死亡。
钻井平台爆炸沉没约两天，受损油井开始漏油。
钻井平台漏油每天5000桶，5倍于先前估计数量。
水下机器人启动止漏未能成功，美国救灾部门“烧油”。
升级：
美国宣布把漏油危机列为国家级灾害，美军参与救灾。
中国渤海湾漏油事故回放，中海油和美国康菲公司合作开发的渤海湾蓬莱19-3号油田于2011年6月4日起发生漏油，至今事故赔偿尚未明晰，截至9月6日，溢油累计造成5500多平方公里海水污染，给渤海海洋生态和渔业造成了严重影响，而2011年8月20日，国家海洋局公告新发现九处油污渗漏点，七部委已联合调查此事。
1.1作为“当事人”的石油公司对漏油事故的反应
相对于康菲公司在渤海湾溢油事故中采取的措施，英国石油公司在墨西哥湾溢油事故发生后采取的措施显然要到位，要积极。
下面是两幅图是两公司对漏油事故做出的的反应。
英国石油公司对漏油事故的反应见图1。
4月20日发生爆炸，发现少量漏油，和美国政府开始联合治理漏油。
5月6日，由英国石油公司设计的重98吨、高12米的钢制罩式开始下放至海底漏油处。
5月16日，使用水下机器人将一条带有堵漏装置的细管道插入破损的油管中将海底原油吸导到油轮上。
5月20日，称，公司每天成功抽取5000桶原油，因此墨西哥湾原油泄漏量明显减少。
5月26日，开始试验“顶部压井”，把重质钻井液体注入井内以阻止石油与天然气外泄，而后注入水泥而达到永久性封堵
图1英国石油公司的反应
康菲公司对漏油事故的反应见图2。
6月21日蓬莱19-3油田有两口油井渗漏的消息被新浪微博披露
7月初，康菲公司在媒体发布会上表示已经彻底封堵溢油源，但未获得国家海洋局的认可
8月20日，国家海洋局发布公告称：
C平台发现9处新的海底油污渗漏点，康菲公司否认
8月31日，康菲公司表示，已查明并封堵溢油源，但承认并未完全清理油污
8月25日，康菲公司改口承认，发现16个油污渗透点
图2康菲公司的反应
1.2政府对漏油事故的态度
（1）美国政府的态度
墨西哥湾漏油事件发生5天后，美国相关官员赶到墨西哥湾，发生8天后，美国总统奥巴马乘专机赶往事故现场。
但奥巴马和他的官员遭到了民间的激烈批评，在美国民众看来，这个反应速度实在太慢。
6月15日晚，就该事件发表演说，严厉要求对其“鲁莽行为”的事实“买单”，要求其在法律诉讼程序开始前，先提供巨额基金，来赔偿漏油事件的受害者。
奥巴马有理由为此感到担心，事实上，随着墨西哥湾漏油事件的扩大，媒体纷纷分析称，这样的反应速度极有可能威胁到民主党在即将进行的美国中期选举中的得票率。
设立了官方网站，先向公众说明政府采取的措施、提供各类数据、公布相关部门的联系方式。
（2）中国政府的态度
中国国家海洋局的官员称，无需为此担心。
面对近一个月后才披露事实的质疑，海洋局海洋环境保护司司长李晓明出面解释称，这是因为发生溢油的原因很复杂，监测数据的采集、污染面积的判断、事故原因的分析等，不可能在较短时间内得出准确的结论，需要一定的时间。
没有解释披露漏油事件为什么需要首先对原因进行分析。
康菲公司将受到何种惩罚，目前尚不明确。
按照目前政策，行政处罚的上限应为20万元人民币，至于其他后续损失的索赔，国家海洋局相关人士称，需要研究后才能确定。
但该人士承认，“目前无法确定具体的索赔额度”。
1.3媒体对漏油事故的报道
（1）美国媒体
对公司穷追猛打，事件发生第二天，即使是远在中国的读者，也可以通过各种媒体看到许多令人震惊的照片。
媒体几乎都在第一时间发出声音，每一次污染扩展，都会被立即播报。
在事件发生8个月后，又进行了一次密集报道，集中于赔偿进度、环境后续影响等。
事件发生一年后，再一次对类似的话题进行集中追踪和调查。
（2）中国媒体
在媒体上零星出现，渤海湾于6月中上旬发生漏油事件后近一个月，7月5日，中国国家海洋局对外正式通报了这一消息。
此前，大多数人只能通过新浪微博上流传的小道消息，以及记者们从内部人士口中掏出的隐晦信息，获悉这一事件的情况。
7月初，猜测了许久的人们第一次获得权威消息：
840平方公里水域受污染。
1.4中美社会公众对漏油事故的反应
美国公民批判，并指责奥巴马政府反应速度之慢，路易斯安那州民众捐头发吸漏油。
中国公民漠不关心，只有极少数民众提出对该公司的不满，到目前为止，当地没有民众自发进行清油。
2美国海上溢油应急响应与治理技术分析
2.1美国墨西哥湾溢油事故应急响应体系分析
美国当地时间2010年4月20日夜间，墨西哥湾深水地平线钻井平台发生爆炸并沉没，导致了特大的溢油事故。
溢油事故发生后，美国启动了国家、区域和地方的各级应急指挥系统，统一指导、协调各部门进行海上溢油的堵漏、治理与回收。
由于各级政府和部门联合行动，协调配合，物资储备充足，布局合理，治理措施得当，从而大大减少了对环境的伤害。
该溢油应急指挥体系涉及16个政府部门，可随时按照国家应急计划和授权协调开展工作。
美国的海上溢油应急响应体系是依托美国《90油污法》和1994年《溢油应急计划》建立的包括地方、区域和国家整体的应急指挥系统。
对比中美两国在海上溢油应急响应中所做的工作，中国的国家海上溢油应急指挥系统还不完善，当下加强溢油应急响应立法工作，明确各部门职责与法律关系；建立并完善国家海上溢油应急指挥体系，切实加强各部门之间的协作与配合；完善中国石油企业的在溢油事故中的应急响应机制，应对未来可能发生的溢油事故。
2.2治理技术在海洋溢油事故中的应用
海上溢油的防止与清理一般可分为物理法、化学法和生物处理法。
物理法主要是使用围油栏将油围住，使用硬刷撇油器和一些吸油材料回收溢油；化学法主要包括燃烧法和使用消油剂、凝油剂等化学试剂来分散或凝集溢油，以便进一步回收；生物法主要是通过微生物的新陈代谢作用将油类降解，从而达到减少溢油污染的目的。
因为墨西哥湾溢油来自海洋深处，易与海水乳化形成粘稠物，难以用生物法让“吃油”的微生物吃掉。
基于这方面的原因，此次溢油事故事故处理只使用了前两种方法，具体包括：
燃烧溢油、围油栏与机械清除、以及化学分散剂对易于回收的溢油，美国海岸警卫队使用由公司设计制造的V型回收油系统进行机械清污与回收，取得了较为明显的效果。
对于不易回收的溢油，已进行了多达250次可控燃烧（一共燃烧约15万桶原油），并使用了3554立方米海面分散剂和1719立方米海底消油剂。
从此次溢油事故的治理措施来看，美国政府虽然采取的都是较常规的技术，但在国家海上溢油应急反应体系的合理配合与支持下，物资储备充足，布局合理，治理措施得当，取得了较明显的效果，进一步减轻了溢油对生态的影响。
3中美两国海上溢油应急响应体系及治理措施的对比
对于海上溢油应急响应体系，美国依托的是《90油污法》和1994年《溢油应急计划》而建立的包括国家、区域和地方整体的各级应急指挥系统。
美国的溢油应急指挥体系包含了国家环境保护局、国家海洋和大气管理局、能源部、内政部、农业部、交通部、美国海岸警备队等16个政府部门，可随时按照国家应急计划和授权协调开展工作。
当前，中国主要是以交通部等海事部门搜救中心为主建立的各级船舶溢油应急反应中心，有自己的一套应急措施。
其他部门，诸如农业部、气象局等关键部门没有纳入整体的应急体系。
另一方面，国家海洋局、中国石化和中国石油、中国海油等也各自成立了海上溢油应急中心。
但这些应急中心比较独立，缺少相互协调协作能力。
中美海上溢油应急反应体系,如图3所示。
图3中美两国海上溢油应急反应体系对比
中国政府也非常重视海洋环境保护和海洋溢油污染的防治工作，并于1998年3月31日加入了《1990年国际油污防备、反应和合作公约》，该公约将对发生重大溢油事故的国家和地区提供技术援助和咨询，但没有规定明确的法律义务。
作为海上溢油的决策指挥机构，国家交通部、海事局在全国各个沿海港口建立起，以海事部门搜救中心为依托的船舶溢油应急反应中心。
中国石化、中国石油与中国海油等主要石油企业也相继成立了各自的海上溢油应急中心。
但各应急中心普遍存在规模小、孤立作战，缺乏相互协作的整体协同的问题。
目前，中国已掌握包括物理法、化学法和生物法在内的海上溢油常规治理方法与手段。
沿海可动用的应急能力包括：
围油栏280千米，收油机253台，溢油回收和围油栏布放船300艘，消油剂589吨，吸油毡502吨。
基本上具备了在港区和近岸水域内控制和处理中、小型船舶溢油事故的应急反应能力。
美国尽管没有加入任何防油污公约和组织，但从美国在对墨西哥湾溢油事故采取的处理措施来看，在美国《90油污法》的规制下，应急资源准备充足，也是这次环境损失没有与溢油量成比例增加的一个重要原因。
表1对比了中美两国海上溢油应急响应及治理现状。
表1中美海上溢油应急响应及治理现状
4海上溢油事故预警应急体系的构建原则
当海上发生溢油事故后，首要的工作是开展预警应急救助，从源头上控制溢油的进一步扩散，防止或减弱溢油事故对海洋生态环境及资源的危害。
目前对于海上溢油预警应急，我国已在《海洋石油勘探开发环境保护条例》、《海洋环境保护法》等法律、法规中做出了原则性的规定，并且还制定了诸如油气勘探开发海上溢油应急计划、海上船舶溢油应急计划等，制度建设上相对比较完善。
应急预案管理
对突发溢油事故的处理
应急工作的事后处理
对溢油事故的预警
突发性海上溢油事故处理方法不在于溢油形
成和爆发后的干预，而在于排除可能导致溢事故
的几种可能性，从根本上防止溢油事故的形成、
进一步扩展，乃至爆发，包括对海上溢油事故的
预警、应急预案管理、对突发溢油事故的处理和
事后的处理见图4。
突发性海上溢油预警应急联动机制是一个动
态的、综合的过程，需要一个完整的预警应急管
理系统来支撑其运行，而这个体系的构成应该包
括多个内容和功能各有侧重的系统，要确保来自
不同部门的人员和物资资源在整个体系框架下有
条不紊的有效运行。
预警应急联动系统应由运行
图4突发性海洋溢油机制、预警机制、紧急处置机制、善后协同机制
事故处理流程以及评估机制的构成见图5。
图5突发性溢油事故预警应急管理机制关系
4.1运行机制
从突发性溢油事故本质属性的分析，要保障体系的有效顺利地运行，就需要一个统一指挥、分工协作的运行机制。
为充分利用资源，整个体系得以高效地运行，就应对溢油事故进行相应地分类、分级，根据不同级别，不同类型的溢油事故采用不同的应急应对方法，并使相应的部门机构与相应的溢油事故进行挂钩，以便各部门明确其职责，同时也为整个体系的预警应急能力做好准备工作。
可以把溢油应急状态根据发生与否及发生的前后顺序分为平时应急准备、警戒以及战时3个不同阶段，应对突发性溢油事故的时候要依据事故的发生发展态势在3个状态间进行及时切换，主要是平时、战时切换和不同级别间的切换。
应急处置中，本地区或系统的应急资源应首先得到充分利用，当本地的资源和能力难以承受时，再向外部其他部门或更高一级别的部门请求支持和救援。
同时要建立应急处置过程中征用不同所有者的资源的相关法律、法规、政策等，并给出相应的补偿方案。
4.2预警机制
该机制是在突发性溢油事故实际发生之前对事故的预报、预测及提供预先处理操作的重要机制，主要包括对可能溢油范围的确定，预警级别的设定及表达方法的规定，紧急通报的次序、范围和方式以及对溢油事故范畴与领域预判，初步对事故做出一个类别和级别的界定，以匹配应对预案，采取相应的预防措施。
4.3应急处理机制
当需要进行应急处理的时候，需要根据以往制订的预案来评判和决定采取哪类应对措施，应依据对突发性溢油事故以及相应保障机构的分类分级的结果进行处置，并始终坚持“以人为本，保护环境”的基本原则，人的生命安全为应急处理过程中第一需要考虑的事情。
4.4事后处理机制
事后处理是突发溢油事故中必须面临的一个重要问题，突发溢油事故的出现应该向哪个部门报告，由哪一级部门进行评估总结，需要体现在事后的处理过程中，以便明确责任，实施奖惩。
在资源的使用过程中，不管是系统内部还是外部，都应有一个相应的对资源的配给与补偿原则，建立一个责任义务相对明确的补偿机制。
在一个负责任的政府领导下，突发事件的事后处理应该能充分体现对相关责任人和部门机构的奖惩，形成一个公正、公平的问责与奖励机制来推动突发事件应急管理的系统化、体制化、法制化、长期化。
4.5评估机制
对于事故的分类、分级是海上溢油预警应急管理评估机制的重要组成部分，主要是对预警应急管理体制有效性的评估及预案管理的有效性评估，对体制整体和各机构应对能力的评估以及处置效果的动态评估等。
结合突发事件的特性，应急管理机制的建设应以充分发挥各级政府的管理职能和社会各种力量为基点，按照属地化管理的原则，以块为主、条块结合，形成全社会共同参与的突发事件高效率应对格局。
在整个体系中，政府及社会各力量都有明确的任务和职责。
5海上溢油事故预警应急联动机制的构建
对于突发性溢油事故，海上溢油事故预警应急联动机制，不可预测性很大。
但对于一个完善、高效的预警应急体系来说，仍然可以根据领域内可能出现溢油事故的各种特征，构建一个适用的预警应急联动体系，以便在事故预兆出现前做好准备，对突发性溢油事故提前做好预防，及时根据保障体系的工作逻辑进行处理。
基于上述原因，构建了突发性溢油事故预警应急体系（见图6），确保能在适当的时机采取适当的行动措施，使事故造成的损失最小。
图6突发性海上溢油事故预警应急联动体系
建设突发性溢油事故预警应急联动体系的目的：
是要在溢油事故的发生发展规律的基础上，在事故发生之前、发展过程中以及事后处置时采取适当的措施和方法，使溢油事故带来的负面环境影响和造成的经济损失最低限度。
为防止突发性溢油事故的发生或事故发生后带来的安全隐患及重大损失，平时应建立应急预案、安排演练、组织实施相关的技术培训以提高安全保障度、协调各种资源进行日常的防范处理培训，在警戒期应根据事态发展，迅速做好突发性溢油事故的防范处理准备，在溢油事故出现后，确保体系应能迅速判断事故发展态势，协调各个部门机构，调集各种资源，根据相应的预案对溢油事故进行恰当的处置，减小事故的影响，降低损失。
6海上溢油事故预警应急联动机制的实施建议
6.1加强高科技监管手段，部门之间的协作能力
随着向海要地、向海要资源的海洋开发热潮的兴起，环境突发事件的风险也在积聚。
康菲漏油既不是第一起事故，也不大可能是最后一起。
以海洋石油产业为例，随着大规模发展，今后海上石油勘探开发导致的溢油风险将加大。
但与此同时，相关的海洋环境保护监管能力却没有同步跟上，特别是与海洋石油勘探开发这一高投入、高风险活动相匹配的高科技监管手段更是缺乏。
据权威资料显示，全渤海200多座采油平台中，仅有数个安装了实时监控视频设备。
另外，目前相关部门对海洋石油生产的管理各自独立，彼此之间缺乏沟通协调，尚未形成监管合力。
有专家表示，从康菲漏油事件看，海洋部门仅从海洋环境保护角度实施监管，难以遏制事故发生。
事故发生后，没有各部门的配合和联动，也很难从根本上彻底消除溢油风险。
因此，当前亟需打破部门职能分割，尽快建立海洋石油勘探开发监管联动机制。
6.2健全法制建设，切实加强法律的执行力
首先，对违法行为的行政处罚没有威慑力。
从目前掌握的事实看，此次漏油事故发生的重要原因之一是康菲公司的作业行为违反规定。
对此，可以根据《海洋环境保护法》第八十五条和第九十一条的规定给予处罚。
这两条规定的处罚方式包括警告和罚款，其中罚款的最高数额是三十万元人民币；警告对康菲的影响微乎其微，最高三十万元的罚款对日进斗金的康菲来说也不过是九牛一毛。
其次，损害赔偿法律制度不完善。
一方面，因漏油导致的人身、财产损失的索赔道路曲折。
因果关系的证明、损失范围的认定异常艰难，法院往往也不愿意接这种烫手的山芋。
另一方面，生态损害索赔仅有法律原则而无相应的配套规则。
最后，环保法律的执法力度需要加强。
6.3加大开发海洋溢油事故技术投入
保护海洋环境不仅是全国环境保护工作的重要组成部分，也是促进沿海地区社会经济协调发展乃至全国社会经济可持续发展的一项重要任务。
突发性溢油事故频发，严重威胁沿海地区的生态环境，及近海养殖者的利益，因此应重点就海洋环境特征，对各类溢油污染物作用的机理、规律和海洋石油工程设施，加大科研投入对如何防止和减少溢油事故污染开展研究。
6.4建立国家级跨部门海上溢油综合应急体系
美国国家溢油应急指挥体系包括了国家环保署、海岸警卫队、海洋与大气管理局、交通部、农业部、能源署等16个国家部门，虽然分工明确、各司其职，但仍不可避免的存在职能交叉、重叠，为此，在联邦和各州政府的溢油应急指挥体系中设立了一个常设机构——溢油防治与反应办公室，成员来自各政府部门。
便于加强政府各部门之间的协作配合,可以充分发挥人员和资源上的优势，保证了应急反应指挥系统迅速、步调一致、政令畅通。
目前中国还没有建立国家级溢油应急指挥体系，防止溢油污染损害应急反应的协调指挥工作基本上依托交通运输部海上搜救中心和各省、市的海上搜救中心。
国家海洋局以及中国石化、中国石油与中国海油等主要石油企业也相继成立了各自的海上溢油应急中心。
但各应急中心普遍存在规模小、孤立作战的弊端。
海上溢油事故的应急与治理涉及的部门众多，但由于各级政府以及相关部门在海上溢油应急反应中的职责和法律关系不明确，往往出现应急指挥不畅、协作不力等情况。
如果墨西哥湾溢油事故发生在中国，面对这样的应急指挥体系，后果将不堪设想。
因此，我国应当建立国家海上溢油应急指挥体系，同时建立跨部门的常设机构。
交通运输部、国家海洋局、环保部、安全监督局、渔政管理、气象局等相关部门作为成员参加。
依托沿海港口建立区域、地方的应急指挥体系，由地方相关管理部门作为成员参加，统一协调，统一指挥。
完善中国港口企业、航运企业和石油企业自身的应急响应机制，由地方与国家两级应急反应体系进行审核和管理，应对企业可能发生、自身可处置的溢油事故。
结论
英国石油公司长期以来一直低估海上开采风险，而美国政府也未有效监管。
相对美国，我国的海洋管理机制更加分散。
从横向看，目前海洋管理呈现“九龙治水”局面。
从纵向看，各省对海洋管理“条块分割”，各自管理本省的邻近海域。
我国各种海洋开发正加速进行，海上能源运输日趋活跃，发生海洋污染事件的几率增大。
但海洋保护意识远远落后于海洋开发进程，在实际工作中普遍存在重开发、轻保护，重眼前、轻长远的问题
随着对海上油气资源依赖日益增大，而中国油企在技术、管理水平等方面相对落后，更易引发事故。
因此，更应完善海上钻井平台的安全保障，在生产的各环节杜绝危险情况发生。
不仅是海上油气开采，其他危险系数很高的能源行业如核能发电等也应从此次事件中汲取教训，查漏补缺，防患于未然。
中国近海海域溢油预警应急现状不容乐观，亟需加强政府在溢油预警应急方面的职能建设，做好海洋环境保护监督管理工作衔接，加强海洋生态保护，强化海洋突发溢油事故预警应急响应有效联动，实施海洋环境保护数据与技术共享，推动履行相关国际公约和国际合作，提高我国海洋溢油预警应急响应的综合实力。
致谢
在论文的写作过程中遇到了很多的的困难和障碍，在老师和同学的帮助下得到了解决。
特别要感谢我的论文指导老师——张申老师，无私的指导和帮助，不厌其烦的指导论文的修改和改进。
另外，在校图书馆查找资料的时候，图书馆的老师也给我提供了很多方面的支持与帮助。
在此向帮助和指导过我的各位老师表示衷心的感谢！
参考文献
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