作者角度说行政事业单位内控建设Word文件下载.docx
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2011年11月10日财政部会计司发布了财会便[2011]68号《行政事业单位内部控制规范》征求意见稿，我区就对行政事业单位内部控制体系建设开展了探索，因为在国家会计改革与发展“十二五”规划纲要中明确提出：
“构建行政事业单位内部控制规范体系。
积极推进行政事业单位等非企业内部控制规范建设，指导行政事业单位加强风险防范和内部控制，提高行政事业单位会计信息质量，保护资产安全完整，预防违法违纪行为的发生。
”这意味着继2010年企业内部控制规范体系全面建立后，内控风暴也将席卷行政事业单位。
2012年5月，我们依托山东交通职业学院，开展了《事业单位内部控制规范体系建设的研究与实践》，并把它作为一项课题向潍坊市社会科学学术委员会进行了申报和立项，我们成功设计出一套贯穿于学院管理各个层面的内控手册，这套手册出台后曾被多家院校借鉴。
借手册完成积累的经验，我们于2013年10月，以“提前介入、先行试点”的推动方式，选出区教育局、区城建局、区民政局、区卫生局、区社保中心及潍北监狱六户资金量大、管理基础深厚、会计人员素质高、社会关注度高的单位作为首批内控试点，要求全区实施《行政事业单位内部控制规范》，为能够顺利执行，同时将《行政事业单位内部控制规范》作为本年度会计人员继续教育必修课。
二、从二次调查摸底和落实内控报告制度数据看执行情况
（一）从第一次调查摸底看基层会计基础。
2015年，我们组织开展了行政事业单位会计基础和内控规范实施进展情况摸底。
本次调查的内容有四大类：
一是行政事业单位现有会计人员基本情况统计；
二单位会计机构和会计人员设置情况调查；
三是行政事业单位内部控制执行调查；
四是行政事业单位会计核算和财务信息化调查。
参与本次调查摸底统计单位为29家行政单位、39家事业单位、人民团体单位2家、差额单位9家共71家，没有设置会计机构及会计人员以及自收自支事业单位，都没有安排参加此次调查摸底。
1.会计机构设置与会计人员基本情况：
从调查表看我区大部分单位单独设置了会计机构，有四家单位没设置独立的会计机构。
现有在岗会计人员234人，其中在岗会计人员中有192人持有会计从业资格证，占总数的82%；
52人没有取得会计从业资格证书，占总数的22%；
全区有5家单位存在出纳、会计一人兼任的情况，占总数的0.7%。
图1.学历情况
图2.职称情况：
2.会计核算与财务信息调查情况
会计核算与财务信息调查分为72项内容，设置涉及的内容主要会计基础工作方面。
通过调查，发现我区行政事业单位会计基础工作也有很多问题，主要体现在：
一是单位电算化率低，仅为14%；
二是近73%单位印鉴是由一个人保管，风险太大；
三是83%的单位档案管理方面存在很大问题；
四是60%人单位对《会计法》不够了解，财务会计报告签署人不知道该由谁来签署。
3.内部控制调查情况
内控调查表共有有16项调查内容。
仅从调查表中第10项--列示单位主要的内部控制活动，就可以看出单位对《行政事业单位内部控制规范》不理解。
其中：
1家单位的内部控制活动只选择了资金活动，7家单位的内部控制活动只选择了预算管理。
有3家单位选择了其他，但没说明具体的内部控制活动内容。
统计表有13家单位填报数据不完整为无效调查表，下表数据是按58家单位数据统计。
预算管理
资金活动
采购业务
资产管理
工程项目
财务报告
其他
76%
62%
44.8%
27.5%
55%
0.05%
表1.单位主要内部控制活动
（二）从第二次调查摸底和内控报告制度建设看
2016年，我们按照上级开展对行政事业单位内部控制执行情况进行调查摸底的要求，对内控建设情况重新进行了调查。
表2列示的是42家单位上报数据的算术平均值。
表2.行政事业单位内部控制基础性评价指标评分表
类别
评价指标
评价得分
单位
层面
（60分）
1.内部控制建设启动情况（14分）
13.6
2.单位主要负责人承担内部控制建立与实施责任情况（6分）
6
3.对权力运行的制约情况（8分）
7.8
4.内部控制制度完备情况（16分）
15.6
5.不相容岗位与职责分离控制情况（6分）
5.8
6.内部控制管理信息系统功能覆盖情况（10分）
6.9
业务
（40分）
7.预算业务管理控制情况（7分）
6.8
8.收支业务管理控制情况（6分）
5.9
9.政府采购业务管理控制情况（7分）
10.资产管理控制情况（6分）
11.建设项目管理控制情况（8分）
7.2
12.合同管理控制情况（6分）
5.3
100分分）
评价总分
93.8
仅从表中的分数看，区内大部分单位内控制度执行的比2015年要好很多。
（三）2017年，财政部要求开展行政事业单位内部控制报告制度，申报范围凡是进行过预算公开的单位都在申报行列，我区104家预算单位按要求参加了行政事业单位内部控制系统申报，我区104家预算单位中有33家单位因编制问题没有设置会计机构，仅有一名与财政部门联系的工作人员。
单位中下列表3、表4为我区所属单位内部控制评价结果。
表3.地区（部门）所属单位内部控制基础性评价结果统计表
序号
所属单位得分区间
区间内单位数量
占单位总数量比例
1
90分–100分（含90分）
54
51.92%
2
80分–90分（含80分）
47
45.19%
3
70分–80分（含70分）
1.92%
4
60分–70分（含60分）
0.96%
5
40分–60分（含40分）
0%
0分–40分
合计
104
100%
表4.地区（部门）内部控制基础性评价各指标平均得分情况表
平均得分
13.44
5.97
7.87
14.52
5.88
4.38
5.71
5.27
6.70
5.90
4.57
4.90
（100分）
综合性评价得分
89.63
从调查表看，行政事业单位内部控制落实得非常不错。
但实际情况与情况表
上的分数相差甚远，真正意义上的内控并没有落实到实处，现阶段只是纸上制度，形式化严重。
三、当前基层内控建设存在的问题及成因
（一）基层行政事业单位编制与内控制度要求之间的冲突
行政事业单位内部控制建设要求单位在治理结构、岗位设置、权责分配、业务流程等方面做到科学、合理，单位经济活动的决策、执行和监督要相互分离，确保不同部门、岗位之间权责分明，相互制约，相互监督，使决策、执行、监督既相互协调又相互制约，从制度上防范了腐败的发生。
而现实中，基层行政事业单位因编制问题，很多单位加上负责人也就是2-3人，在这样的情况下，岗位间的相互分离，相互制约，相互监督，终究成为空谈和无奈。
（二）基层单位会计基础薄弱制约了内控建设实施
良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。
许多单位的“一把手”缺乏对内部控制知识的基本了解，因此对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够，抱着无所谓的态度。
加之基层行政事业一些单位规模很小，单位编制人员往往不超过5人，这种类型的单位，会计机构和会计人员配备不健全。
还有些单位任用无证会计人员，且会计人员更换频繁，而在岗会计人员又不安心在会计岗位上，单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色，这类型的单位迄今还没有单独制定内部的财务管理制度，许多财务事项的运作与管理措施仅是惯例，而没有相应的成文制度保证，谁也说不清应该怎么做，管理的随意性较大。
有的单位虽有内部财务方面的管理制度，但很不完整。
有的单位将财务章和法人章同时交由出纳一人保管。
（三）财务牵头做内控导致内控建设存在局限性
行政事业单位内部控制建设是一项系统工程，涉及到单位经济活动的方方面面，其必然涉及到本单位的所有部门，也就是说，行政事业单位内部控制建设是一个全员参加的工作，并且是“一把手”工程。
但在具体操作上，“一把手”不可能亲自负责这项业务，“一把手”会将这项工作落实到具体部门，按常规往往把内控建设工作放到了财务部门。
而财务部门一般无权参与单位的重要决策和业务管理活动，对单位重要事项的决策和结果均不了解。
这导致单位出台的内部控制制度存在很在原局面性，不是真正意义上的内部控制制度。
（三）会计管理工作边缘化导致“雷声大雨点小”
2013年，财政部发现一些地区的会计管理工作存在机构不健全、职能不明确、制度不完善、服务不到位、管理不严格、干部素质不高的问题，基层会计管理工作难以发挥应有的作用。
为加强和改进基层会计管理工作，印发了《关于加强和改进基层会计管理工作的指导意见》。
提出，提高基层会计管理水平，充分发挥会计职能作用，加强基层会计管理队伍建设。
这么多年过去了，基层大部分地方的会计管理工作还是处于财政工作边缘化，没得到应有的重视，甚至个别领导认为，会计管理科就是办个会计证的科室，没什么别的事。
会计管理工作边缘化的结果导致执行力大大折扣。
（四）没有建立有效的内部监督机构缺乏监督约束
基层行政事业单位几乎没有设立内部审计机构，没有建立起单位主管领导对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责的运行机制。
一些单位虽然建立了基本的内控制度，但是没有建立相关的监督约束机制和内部审计机构，即使实施监督也是在纪检部门的领导下实施，缺乏执行的独立性。
外部监督是保证基层行政事业单位内控实施效果的利剑。
基层单位没有建立完善的内控监督操作流程，依靠传统的财务审计已经无法满足内控工作监督的需要，建立系统内部控制监督机制的任务迫在眉睫。
三、对我国行政事业单位实施内部控制的具体政策建议
这就要求从根本上解决与公共权力相伴而生的腐败问题，规范行政事业单位的内部管理，通过内部控制建设，有针对性的采取预防措施，将防范腐败的关口前移，建立起有效防范腐败风险的长效机制。
（一）继续加强内控宣传培训解决内控认识不足不到位的问题
将一项制度落实到实处是一个漫长而艰巨的过程，更何况行政事业单位内部控制是对权力的控制和利益的约束。
这需要财政部门正确宣传和解读内控知识，让部门单位正确理解其内涵。
内控建设是一把手工程，必须加强对部门单位一把手及其他相关领导的宣传，可利用国家会计学院培训基地的师资优势，对其进行专题培训，使他们充分了解内控建设的重要性和必要性，同时履行起建立本单位内控的职责。
二是对行政事业单位每位工作人员开展内控知识普及，使大家了解并自觉参与到内控建设当中。
（二）内控建设重在“用”而不是“建”
《行政事业单位内部控制规范》虽说是财政部发的规范性文件，但鉴于行政事业单位性质的特殊性，应该由地方政府牵头，在整个政府层面进行充分沟通，调动其他相关政府部门的参与，构建一个由财政、审计、纪检监察、组织部门联合组成的一个以内部控制实施监督为职责、评价结果与领导干部的经济责任审计工作、干部升迁相联系的工作机制，重要的是建立起执行结果责任追究机制，禁止任何人拥有超越内控制度的权力。
同时建立单位财务报告内部控制实施情况注册会计师审计制度，提升内控建设水平和社会监督力度。
“制度的生命力在于执行，内控制度重在‘用’而不是‘建’。
”
（三）加强行政事业单位的会计基础建设
常规的会计基础工作是内部控制建设的基础，而现阶段行政事业单位的会计基础工作的薄弱恰恰是内控建设的“瓶颈”，因此，要提高行政事业单位内部控制建设必须从加强其会计基础工作入手，加强日常会计核算、资金、固定资产管理、债权债务、印鉴管理、票据以及档案管理入手，定期对会计人员进行业务培训，使其能够胜任会计岗位工作，并承担起单位会计监督的职责，产生应有的管理效果。
（四）信息化是实施内部控制建设重要手段
内部控制信息化的建设可以提高内部控制的效率，解决基层单位人员少，内审不足的问题。
一、由财政部门建立起本地区统一单位财务信息管理系统，将内部控制的制度要求固化在信息系统中，铁面无私地执行流程，如预算控制，如果预算超额，就不允许报销，但现实中，如果领导签字了，财务人员就很难顶住不办，这时候信息系统就可以帮大忙，预算超支，电脑就不允许提交报销单据，这时即使有人找到财务部门，财务人员可以表示爱莫能助了。
二、由财政部门建立统一的资产管理系统，对本地区的资产实行动态管理，进行统一调配，有利于资源整合。
三、建立财政、审计、监察三家组成的共享联动监督协查系统，根据各部门结合工作职责，进行责任分工，着力核查各类违纪问题。
（五）探索实行行政事业单位委托代理记账制度
《会计法》第36条明确规定:
“各单位应当根据会计业务的需要,设置会计机构,或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员;
不具备设置条件的,应当委托经批准设立从事会计代理记帐业务的中介机构代理记帐:
”对一些党政机关、规模较小的事业单位,受编制、人员限制,不具备设置专门会计机构、配备会计人员的条件,可通过政府购买服务，委托代理记账公司进行其核算。
代理记账公司介入一是有利于降低行政成本；
二是有利于政务信息公开透明和财务信息公开；
三是有利于单位账目的规范与管理。
结束语
行政事业单位作为政府管理的实施部门，为社会公众提供服务，其应当承担提供优质高效公共服务的职能，因此，“提高公共服务效率效果”是我国行政事业单位内部控制的最高目标。
行政事业单位应当更加注重公共服务的效率和效果目标的实现，另一方面，建立事先防治和事后惩治的反腐倡廉机制则是保证行政事业单位履行公共受托责任的重要手段，内部控制作为防范舞弊的三道防线之一，更应当关注防范舞弊和预防腐败，尤其是当前的政治与经济形势下，显得更为必要。
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