行政管理学.docx
《行政管理学.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《行政管理学.docx（111页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
行政管理学
（缺11、14、15章）
一导论
二行政环境
三行政职能
四行政组织
五行政领导
六人事行政
七公共预算
八行政信息
九公共政策
十公共关系
十二行政法治
十三行政监督
十六绩效管理
十七行政改革
第一章导论
第一节行政管理与行政管理学
一、行政管理在社会生活中的地位与作用
行政管理主要是指国家各级政府部门在执行法定职能及具体运作的过程中，对于所经历的程序，环节，以及所处理的的事项和解决的问题等一系列的管理活动。
二、行政管理的创立及其发展状况
美国的首先把行政管理学把为一门独立的学科的情况原因。
１）与欧洲各国相比，美国立国较晚，历史还不太长。
因而较少受旧传统的约束和影响，不那么保守，容易发挥在发展资本主义的条件下优越于封建社会的创新，进取精神。
在新学科的建设方面，也就较少框框，包袱，敢想，敢闯。
2）美国作为后起的资本主义国家，与老牌资历本主义国家相比，科学技术和工商业都很发达。
于工商管理的研究可以说是一马当先，那是资本主义竞争所造成的。
科学管理也首先用于工商管理，促进和加速了行政管理学这门新学科的建立。
更重的是经济发展强烈呼唤行政管理改革。
３）美国依孟德斯鸠三权分立学说建国，实行立法，司法，行政三权分立。
可是，在实际运作中，强总统制较为突出，行政权力和行政作用不可低估，人们通常比较容易集中注意力于行政方面，并在行政方面多下功夫，包括对行政管理改革的研究。
４）美国政治学和法学方面，有一批重量级学者，在酝酿和创建行政管理学的早期，起了决定性的积极作用。
威尔逊被认为是开行政研究先河的先驱者。
我们把研究行政管理学的视野放宽一些，需要注意的是：
１）学科的结合性要求吸收邻近，边缘，相关，交叉，渗透学科，如政治学，经济学，法学，社会学，心理学，教育学，领导学，财政学和新科技等知识。
这是学科发展的需要。
2）在同类即管理类学科中，尤其是管理科学和企业管理许多新的理论观点和实践经验颇有可以相通之处，应对他们的发展动态密切留意，从而受到启发。
如果知识管理便的兴起便是一例。
3）学科的国际化使我们大开眼界，看到各国学者的意见和经验，可大参考借鉴。
我们实行洋为中用，人家也在实行中为洋用。
国外出现孙子兵法管理学派也不奇怪。
4）学科的应用性决定了我们必须贯彻学以致用的原则，从实际出发，在弄清国情的基础上建设和发展这门学科。
三、行政管理学研究的对象/内容/方法。
1）对象。
我们研究的是行政组织的构成/运作/执行过程和效果，以及内部管理等客观规律。
第一，作为国家权力机关的执行机关，国务院和各级政府是行政管理的主体。
第二，国家和社会的法定公共事务和政府内部事务是行政管理的客体。
第三，公共管理必须共同遵守民主法治这一根本原则，行政管理更要率先示范。
第四，行政管理关系到国计民生，对国家和社会的发展有重大影响。
工作必须积极到位和积极有效。
2）内容。
行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的基本逻辑体系。
这些基本范畴和原理随行政管理实践的发展而不断补充和丰富；其内在联系也随行政管理的不断深入而逐渐为人们所提示。
因此，行政管理学的研究是不断变化和发展的，并不断深化和发展，其理论体系也随之不断变化和日趋完善。
基于对行政管理学的研究对象的理解，行政管理学的研究内容主要包括：
一行政管理学是一门科学。
二行政管理是在一定基础上的上层建筑。
三行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理。
四行政管理是一个管理公共事务提高公共活动的活动过程。
五行政管理的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障。
六行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。
七行政改革已成为世界潮流，各种改革模式相断出现。
八现代高科技在行政管理过程中的广泛运用，使现代行政管理在低成本和高效率等方面发生了重大变化，推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容。
3）方法。
研究方法的指导思想是马克思主义的辨证唯物主义和历史唯物主义，坚持理论联系实际的原则，力求做到有的放矢和求事求是。
第二节、行政管理学在中国的
一。
20世纪30年代即已引进的行政学。
但在当时时代，但因时间较短和情况复杂，未产生广泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。
二。
解放初期的“行政组织与管理”及其中断。
20世纪50年代，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颓，行政管理学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。
三。
改革开放以来的行政管理学。
党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期，随着经济建设的发展和改革开放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们面前，也因此推动人们对行政管理学的重新认识。
在往后的20多年里，我国行政管理在恢复重建的同时获得迅速和健康的发展。
第三节、建设和发展中国特色社会主义行政管理学
一、行政管理本土化的必要性。
1）行政管理本土化要求的提出，是合乎客观规律的事情。
但是在一般习惯上，常需要不断的提醒，有时甚至还要郑重其事地大声疾呼，才能引起注意和予以重视。
否则，往往可能脱离实际到极其严重的程度而难以自拔。
2）马克思主义的普遍真理尚且必须同中国的具体实践相结合，那么，对于引进学科需要中国化或本土化的问题，也就不言而喻了。
3）中国特色的社会主义肯定是理论联系实际创新典范，全国人民正满怀信心继续为之努力奋斗。
因此行政管理必须本土化的问题，也就迎刃而解了。
二、行政管理应为实现战略目标服务。
既然行政管理应为实现中国特色的社会服务，那么对中国行政管理学的学者来说，便不能仅以掌握引进学科知识为己足。
而是很有必要对中国特色社会社会主义的方方面面有较多和较深的理解，才能有具体针对性地做好服务工作，不致文不对题，格格不入。
始终严格按照实现战略目标的要求去做。
在建设和发展中国特色的社会主义义的康庄大道上，要实行民主行政，依法行政和科学行政。
三、以科学发展观建设和发展行政管理学。
第一，科学发展观的第一要义是发展，因而必须坚持把发展做为党执政兴办的第一要务。
实际工作是这样，任何一门学科的建设发展也是这样。
第二，科学发展观的核心是以人为本，要全心全意为人民服务，一切奋斗和工作都是为了造福人民。
对于行政管理，这一点尤为重要。
管理就是服务，绝非虚语，毋忘服务的对象是人民。
工作和研究的出发点和落脚点就找对了。
第三，科学发展的基本求是全面协调可持续，这是个说起简单做起来极其复杂和困难的事情。
这需要实际工作都和研究者通力合作，共襄其成。
第四，科学发展观的根本方法是统筹兼顾，是做到和做好全面协调的不二法门。
研究行政管理学要树立世界眼光，加强战略思维，善于从国际形势发展中把握发展机遇，应对风险挑战，营造良好的社会环境，以在工作中有点有面，点面结合，突破重点，推动全面，等等。
深入贯彻落实科学发展观，还必须坚持以一个中心两个基本点的基本路线。
它是党和国家的生命线，是实现科学发展的政治保证。
四项基本原则是立国之本，是党和国家生存发展的政治基石。
从世界观和方法论角度来考虑，以科学发展观来建设和发展行政管理学是完全必要的。
我们要在不断加深认识的基础上，不断增强全面贯彻落实科学发展观于生活，工作，学习，研究之中的自觉性和坚定性，并对任何不适应，不符合科学发展观的思想观念坚决加以抵制和转变。
对于影响和制约科学发展的突出问题，也要及时和着力解决，以求我们自己和全社会的主动性，积极性的引导到科学发展上来和得到充分发挥。
为了使我们的行政管理工作和学科的建设发展更加符合科学发展观的要求，应逐步养成随时密切留意有关论述和实践经验总结的习惯。
这是关系到全国民共同事业的头等大事。
第二章行政环境
第一节行政系统与外部环境的互动分析
一、行政环境的含义
（一）行政系统的界线
行政系统的界线是把行政系统从外部环境中分离出来，又把二者联系在一起，从而使之既相区别，又彼此关联的中介环节。
行政系统的界线有两种功能：
一是抵抗外界环境的干扰，以保持行政系统的独立性；二是过滤来自外部环境的投入和行政系统自身的产出，以维持行政系统的生存与运转。
行政系统的界线具有开放性和可渗透性。
其开放性、可渗透性又有一定的限度。
这样行政系统界线既开放又不完全开放、既可渗透又不完全渗透的辩证关系，决定了它既是行政系统与外部环境性对独立清晰的边界，又是连结行政系统与外部环境的纽带。
这一概念是我们区分行政系统与外部环境的基础。
（二）行政环境的含义★★
行政环境是指影响行政系统生存与发展的要素的总和，它包括外部环境和内部环境（条件）。
外部环境是指行政系统界线之外的，直接或间接影响行政系统生存与发展的因素或条件的总称。
内部环境是指行政系统界线之内的、影响其生存和发展的各种因素及条件的总称。
二、行政环境的构成
（一）自然环境：
在行政系统界限外、未经人工制作存在的事物
（二）社会环境：
在行政系统界限之外，直接影响行政系统活动并决定其兴亡的各种社会因素的总和。
三、行政系统与外部环境的互依性
行政环境与外部环境密切关联，相互影响、相互依赖。
行政系统适应外部环境需要而产生，又能动地选择与塑造外部环境。
同时，外部环境对行政系统的影响又有微观与宏观之分。
（一）行政系统对外部环境的依赖
这是行政系统与外部环境互依性的首要表现，包括：
（1）行政系统适应外部环境的需要而产生
（2）外部环境的需要制约着行政系统及其价值观、目标、规模、结构与行为方式
（3）行政系统的物质要素——人、财、物，非物质要素——信息，都要从外部环境输入
故行政系统只有不断地与其外部环境进行物质，能量与信息的交换，只有适应外部环境的需要，才能生存和发挥其功能作用，并反作用于外部环境，服务于社会。
（二）行政系统对外部环境的选择与塑造
这是行政系统与外部环境的又一表现，包括：
（1）行政系统作为开放系统，必须要从外部环境中接受物质，能量和信息的投入
（2）行政系统不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境。
通过对外部环境的改善，使之优化；行政系统通过对外部环境的控制，使其按照行政系统的希望与要求发展。
总之，行政系统与外部环境是辨证统一的关系。
外部环境创造了行政系统，而行政系统反过来又改变了外部环境。
行政系统首先从其社会环境中吸取物质，信息能量，接受社会环境的要求或支持。
然后，又经过自身的加工，将其转换为路线、方针、政策与具体的行政行为，输出给社会环境，以满足社会环境需要，并推动社会发展。
（三）宏观环境与微观环境
第二节经济和政治环境对行政系统的影响
一、经济环境对行政系统的影响★★
经济环境是行政系统外部环境中最基本的方面，是行政系统赖以生存和发展的最深环境。
他是有重要影响的各经济要素的总和，包括自然资源、生产力和科技发展、人口、国民收入状况、社会的基本生产关系结构和经济体制等要素。
这些要素可高度概括为生产力和生产关系两大方面。
（一）物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响
1、生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质
行政系统作为国家机器的重要组成部分，在本质上是阶级、政治概念。
阶级既是生产力有一定发展的产物，又是生产力相对不发达的产物。
在本质上，正是生产力的发展水平决定行政系统的产生、发展和消亡。
同时，生产力的发展状况决定生产资料所有制的形式，后者又决定行政系统的阶级性。
因此，生产力的发展状况是行政系统阶级性质发展变化的最后根源。
2、生产力发展状况制约着行政系统功能发挥和部门设置
行政系统作为国家对社会的管理组织，其管理对象和内容不是一成不变的，而是随着生产力的发展不断变化。
因而，行政系统功能发挥和部门设置受到生产力发展状况的影响。
3、生产力的发展状况提供了行政系统运行的物质基础
行政系统总是在一定的物质条件基础上开展活动的。
物质条件是否充裕，尤其是技术装备是否精良，直接关系到行政系统管理效率的高低。
而物质条件与技术装备的发展与特定时期生产力的发展状况密切相关。
4、人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能
首先，人口的发展状况制约着一国经济和社会发展战略的制定与实现，人口过多或过少都直接影响一国经济与社会的发展。
其次，人口的多少直接决定着行政系统的人口管理政策及部门设置。
最后，人口的多少还影响行政系统的编制多少及改革的难易。
（二）生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响
1、基本的生产关系决定行政系统的性质和变化
2、具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式（自然经济、市场经济、计划经济）
二、政治环境对行政系统的影响★
（一）国体直接决定着行政系统的基本性质
国体是一个国家最基本的政治制度，它体现一个国家的阶级性质。
行政系统是国家政权的心脏，它的性质由国家性质决定。
（二）政体决定了行政系统的具体形式和地位
政体即政权组织形式，是国体的表现形式，它规定国家机构的组成形式各个机构间的相互关系，也决定行政系统的具体形式及其在国家机构中的地位和作用。
（三）政党制度影响着行政系统的稳定性和完善程度
政党制度不仅直接影响行政系统与政党间的关系，而且直接影响行政系统机构设置、人员配备、功能发挥、政策稳定性及纠错机制。
（四）政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度
行政决策民主化、科学化与政治生活中的民主、平等程度有密切联系。
后者程度越高，行政决策民主化和科学化程度越高。
（五）政治形势的稳健程度影响着行政系统的运行状态
稳定的政治形势是行政系统正常运转的必要条件，是行政系统各层级、各部门有序工作的保证。
不稳定的政治形态会引起行政系统运转异常，破坏行政系统工作的程序（表现为4点）
（六）法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统中的地位
法律制度是国家意志的体现，它规定并保障行政系统在国家机构系统中地位及权力关系。
（七）法律的完善化、科学化程度制约行政系统的协调、规范水平
法律的完善化与科学化有机统一，共同制约行政系统的协调化、法制化和科学化水平。
第三节文化、民族和宗教环境对行政系统的影响
一、文化环境对行政系统的影响
狭义的文化对行政系统的影响主要通过行政文化来实现。
行政文化是整个社会的一部分，它是人们关于行政系统的价值观念，以及该观念所相应的行政系统的行为模式。
（一）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响
1、不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望
2、不同的国家对行政系统的输入、输出有不同的期望
3、对行政系统的认同程度决定群众参与行政输入方式的差异
（二）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响
1、血统论的行政文化认为、行政首脑的权力来自世袭
2、唯意志论的行政文化认为，行政首脑权力来自超人意志
3、法制论的行政文化认为，行政首脑权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认
（三）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响
1、行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好坏，关键在人，而不在制度
2、行政系统运行方式的法制观念，又分专制主义和民主主义的法治观念
（四）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响
1、特殊的人际关系观念
2、普遍的人际关系观念
（五）关于行政道德的观念对行政系统的影响
行政道德市行政系统成员在行政管理过程中所遵循的调整个人之间、个人与行政系统及社会之间的关系的行为规范。
他不是通过具有强制性的法律、而是通过社会舆论确立的，它依靠人们自觉遵守。
1、行政道德指导着行政系统成员的政治方向
2、行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度
3、行政道德影响着行政系统成员的社会地位
二、民族环境对行政系统的影响
（一）民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置
（二）民族环境影响着行政系统的体制
（三）民族环境制约行政系统权力的行使（考虑民族环境）
（四）民族环境关系着行政系统的凝聚力大小
（五）中国的民族环境对政府行政系统的影响
三、宗教环境对行政系统的影响
（一）宗教制约行政系统的机构设置和职权行使
（二）宗教推动或妨碍行政系统的管理活动
第四节自然环境和国际社会环境对行政系统的影响
一、自然环境对行政系统的影响
（一）地球环境影响人类文明的形成与发展，制约行政系统的发展模式
（二）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础和功能发挥
（三）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政系统的部门设置与功能体系
（四）地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况
（五）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织
二、国际社会环境对行政系统的影响
国际环境是指一国在与外国或各种国际组织交往过程中所形成的、影响该国行政系统及其功能的各种因素的总和，包括国际关系的发展、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法、及共同关心的其他事物。
国际社会环境不仅影响国家行政系统的设立、地位的高低，还制约行政系统权力的行使。
1、国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策及机构
2、重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的临时机构
3、国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能及机构
4、国际组织的出现，使各国政府产生了与之相对应的职能及机构
5、国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约
第五节创建良好的外部环境
一、创建良好的经济环境
（一）巩固、发展和完善社会的基本经济结构
行政系统是建立在一定基本经济结构之上的上层建筑，它的生存和发展以一定的社会基本经济结构为基础。
它的任务首先是为经济基础服务，以巩固、发展和完善基本经济结构为目的。
巩固，即不准有破坏基本生产关系的行为；发展，即要随着生产力发展水平的提高，使生产关系也作相应的调整与发展；完善，即要使生产关系更加精细，更加灵活，更加有效地适应生产力发展的要求。
（二）建立、健全符合本国国情的经济体制
行政系统设计与选择具体的经济体制，实际上是巩固、发展与完善基本生产关系、促进生产力发展的重要环节。
（三）充分调动一切人财物力，发展生产力，提高人民的生活水平
1、充分、合理的开发利用自然资源
2、合理开发合理人力资源
3、建立科学的微观控制机制
4、建立科学的宏观控制机制
二、创建良好的政治环境
（一）积极稳妥的推进行政体制改革，实现行政系统民主化、科学化与法治化。
行政系统要建立健全民主、科学的决策体制和程序；要建立健全民主公开的监督体制和程序；要使办事程序公开化、科学化、制度化；要科学地设置政府机构，改革人事制度，改善领导体制。
（二）自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现
（三）自觉接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向
（四）大力推动法治建设
（1）充分利用自己的委托立法权限，根据社会需要，加快行政法规的制定工作，促使国家行政管理的进一步规范化，法制化
（2）自觉按照法律规定对社会进行管理，以公正无私的态度执行法律，正真做到执法必严，违法必究
（3）要广泛深入地开展法制宣传教育，在全体公民中普及法律知识，提高法律意识，促使公民自觉遵守法律，依法维护合法权益
三、创建良好的文化、民族和宗教环境
（一）创建良好的文化环境
1、树立民主意识
只有由民意产生的政府，才是合法的政府；政府的权力只能来自人民的委托，而不是来自神灵，更不是来自高贵的血统。
2、树立法律意识
法律要反映民意，人民要服从法律。
树立法律意识，就是要树立法律至高无上的思想，任何人，团体都要服从法律。
3、树立双向沟通意识
一方面，社会各界人民要广泛地，经常地参与行政系统的输入活动，使人民能表达自己的意见，并能控制政府的行为，使其始终向有利于人民的方向运行；另一方面，政府也要向人民宣传、解释方针政策，公开行政活动，使人民能了解、理解政府，进而支持政府，这样，政府才能引导人民的活动，使之有利于政府目标的实现。
4、树立政绩意识
行政系统中的职权分配要以个人的政绩为标准，而不能看其出身及其与领导者的特殊关系。
5、树立新的行政道德意识
与民主行政相适宜的行政道德标准，应是爱国、民主、服务、创新、廉洁。
（二）创建良好的民族环境
1、坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利，语言文字风俗习惯
2、加强民族团结，培养国家民族意识
3、在多民族国家，解决民族问题的最好方式是实行民族区域自治
4、积极帮助各少数民族发展经济文化事业，缩小各民族间事实上的不平等
（三）创建良好的宗教环境
1.、实现政教分离
2、保护宗教活动的正当场所
3、加强行政系统与宗教界的双向沟通
4宗教信仰自由与其他民主权利一样受法律的约束
四、创建良好的国际社会环境
（一）培养行政系统成员的国际意识
（二）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境
（三）坚持独立自主的外交政策
（四）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系
（五）坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流
第三章行政职能
行政职能反应行政管理活动的内容，实质与方向，表明政府在国家，社会生活中扮演的角色和发挥的作用，是行政组织设置和改革、行政决策和执行的基础。
第一节行政职能概述
一、行政职能的含义和特点★
行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。
它是国家职能的具体执行和体现，其行使受立法机关的监督；反之，它发挥的程度有制约和影响其他国家职能的实现程度。
政府能力是近年来日益引起重视的重要问题，他与行政职能密切相关。
行政职能框定了政府能力的基本内容和发展方向；政府能力的大小强弱决定了行政职能的实现程度。
行政职能有如下特点：
（一）执行性，从行政与立法的关系看，行政职能是执行性职能
（二）多样性，行政管理范围涉及国家和社会生活各方面
（三）动态性，行政职能随国家社会生活及行政环境的变化而变化
二、行政职能体系（基本职能VS运行职能）
（一）行政管理的基本职能
1、政治职能
这是维护国家统治的基本职能，核心在维护和巩固国家政权。
它包括民主和专政两个方面。
2、经济职能
指的是政府管理和组织社会经济建设的职能。
（1）社会经济管理职能
（2）国有资产管理职能
3、文化职能
指的是国家行政机关对全民思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理，是建设高度发达的社会主义精神文明所必须的。
4、社会职能
人们政府为人民。
为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。
各级政府要以发展社会和解决民生问题为重点。
（二）行政管理的运行职能
1、决策
2、组织
3、协调
4、控制
三、行政职能研究的意义
1.科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义。
行政职能
是行政机构设置的重要依据。
2.科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。
行政组织的变革必须紧紧围绕行政职能这个中心。
3.科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。
行政管理的过程，正像现代“大机器”那样运转，是决策、组织、协调、控制诸职能有序运行的过程，每项职能都是不可或缺的环节。
对其中任何环节的疏忽，将会直接影响整个管理系统，导致行政功能紊乱。
只有科学地认识和把握行政管理职能及其相互关系，充分发挥其作
升级会员 