中国和各大发达国家城市规划运作体系.docx
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中国和各大发达国家城市规划运作体系
中国和各大发达国家城市规划运作体系
1.澳大利亚的城市行政体系
2.新加坡的城市行政体系
3.日本的城市行政体系
4.加拿大的城市行政体系
5.美国的城市行政体系
6.中国的城市行政体系
澳大利亚的城市行政体系——规划行政体系
日本的城市规划体系——规划运作体系
日本城市规划的运作过程包括三个方面，分别是土地使用规划、城市公共设施规划和城市开发计划。
一、城市土地使用规划
城市土地使用规划分为地域划分、分区制度和街区规划三个基本层面。
每个层面的土地使用规划都包括发展政策和土地使用管制规定二个部分。
发展政策制定发展目标及其实施策略，不具有直接管制开发活动的法律效力，但作为制定管制规定的依据。
1、地域划分
城市规划区的发展政策制定未来10～20年的发展目标以及实施策略，包括人口和产业的分布、土地使用配置、城市开发、交通体系、公共设施、环境保护和城市防灾等方面。
城市规划区包括城市建成区以及周边的农业和森林区域。
因此，城市规划区的范围往往是城市建成区的4～5倍。
根据1968年的城市规划法，城市规划区划分为城市化促进地域和城市化控制地域。
地域划分的依据是未来10年的城市化趋势和人口分布预测。
都道府县政府每隔5年进行城市规划区的基本状况调查，涉及到人口、产业、土地和交通等方面。
地域划分与城市规划区的交通网络规划、公共设施规划和土地调整计划相结合，目的是防止城市无序蔓延、控制城市形态和土地配置、提高公共设施的投资效益、确保城市的协调发展。
城市化促进地域包括现状的建成区未来10年内将要优先发展的地区，基础设施和公共设施的政府投资将会集中在这类地区，区内农田可以转变为城市用地，开发活动受到土地使用区划的管制。
在城市化控制地域，一般不允许与农业无关的开发活动，基础设施和公共设施的政府投资也不会集中在这类地域。
2、区划制度
土地使用区划是日本城市土地使用规划体系的核心部分。
城市化促进地域划分为12类土地使用分区，包括7类居住地区、2类商业地区和3类工业地区。
在不同的土地使用分区，依据城市规划法和建筑标准法，对于建筑物的用途、容量、高度和形态等方面进行相应的管制。
土地使用分区是为了避免用地混杂所造成的相互干扰、维护地区形态特征和确保城市环境质量。
早在1919年，日本的城市规划法和城市建筑法就引入了土地使用区划制度，仅分为居住区、商业区和工业区三种类型，以确保私人部门的开发活动与公共部门的基础设施建设计划之间相互协调。
在1950年，增设了准工业区类型。
1968年的城市规划法对于居住区、商业区和工业区又进行了细划，土地使用分区增至8类，以提高城市环境质量。
80年代以来，随着第三产业的发展，居住区面临着商业建筑和办公建筑的开发压力，导致用地价格飞涨。
到1993年，居住区又进行了细化，以限制各类居住区的商业建筑和办公建筑，土地使用分区也从8类增至12类。
在1964年，引入了容积率作为建筑容量的限制规定。
在此之前，建筑容量控制的相关规定是基地覆盖率和建筑高度。
日本是一个地震多发地区，建筑高度一直受到严格控制。
随着建筑抗震结构的技术进步，建筑高度限制逐渐放宽。
容积率规定在控制建筑容量的同时使建筑设计具有更多的可能性。
与此同时，建筑物的斜面管制界定了建筑物的“外壳”，以确保城市环境质量的最低限度（特别是日照要求）。
在斜面管制的“外壳”之内，建筑物的形态设计是完全自由的。
土地使用分区的法定依据是城市规划法和建筑标准法。
城市规划法规定土地用途、地块面积、基地覆盖率和容积率，建筑标准法则涉及到建筑物的具体规定（如斜面限制和阴影限制）。
尽管如此，土地使用分区制度作为对于私人产权的有限控制，只是确保城市环境质量的最低限度，但不能达到城市发展的理想状态。
除了土地使用分区作为基本区划以外，还有各种特别区划。
这些补充性的特别区划是以有关的专项法而不是城市规划法为依据的。
特别区划并不覆盖整个城市化促进地域，只是根据特定目的而选择其中的部分地区，包括高度控制区、火灾设防区和历史保护区等。
3、街区规划
在70年代后期，随着经济发展带来生活水平的提高，人们越来越关注城市环境质量，公众参与的意识也日益增强。
如前所述，土地使用区划只是确保城市环境质量的最低限度，并不能达到城市发展的理想状态。
在1979年，中央政府的规划委员会和建筑委员会提出了地区规划的建议；在1980年，对于城市规划法和建筑法进行了相应的修改，以采纳街区规划。
日本的街区规划作为促进地区发展的整体性和独特性的一种规划措施，参照了德国的建造规划（B—P1an）。
街区规划范围为数公顷，针对街区的特定情况，对于土地使用区划的有关规定进行细化，并对建筑和设施的实际建造进行详细布置。
因此，街区规划是比土地使用分区更为为精细化的管制方式，有助于增强街区发展的整体性和独特性。
街区规划内容包括规划文件和规划图则，有时还附有地区景观意象图示，以帮助公众对于规划意图的理解。
规划文件包括发展政策和物质规划二个部分。
发展政策部分阐述地区发展目标以及实施策略，不具有开发控制的法律效力。
物质规划包括土地使用、公共设施（如车辆通道、公园和其它开敞空间）、建筑设计（除了容积率、基地覆盖率、地块面积、建筑后退和高度以外，还包括建筑物的形态和外观）和保留树木的规定。
近年来，街区规划的应用越来越广泛，已经不仅是对于土地使用区划的细化，往往还可以修改和取代土地使用区划的有些规定。
土地使用分区是定期修编的，而街区规划可以根据需要而随时编制。
街区规划逐渐被作为一种且有灵活性的规划措施来促进私人部门参与城市开发项目，同时也使当地社区享有更多的参与机会。
街区规划的实施依赖于开发商和土地业主的各项建造活动，因此要促使所有的权益者都参与规划编制过程，对于街区发展前景达成广泛的共识。
二、城市公共设施规划
城市公共设施包括交通设施、公共开放空间、教育、文化、医疗和社会福利设施。
这些设施的建设和管理涉及到建设省和其它部门、中央政府和地方政府、公共机构和私有机构，都要纳入城市规划的统筹考虑。
在城市规划确定了公共设施的位置以后，所在地块的建造活动就会受到相应的限制，公共设施的实施机构被依法授予强制征地的权力。
在公共设施所在地块，原则上不允许其它开发活动，除非是不超过二层、没有地下室和简易结构的临时建筑物，还必须得到都道府县政府的批准，并且这些建筑物日后不会得到赔偿。
当设施所在地块的土地业主的建造要求得不到批准时，可以要求实施机构征购所在地块。
在城市规划中，基础设施和土地使用必须进行整体考虑，但两者的目标期限往往并不一致。
例如，地域划分考虑未来10年的发展需求，而道路规划则要考虑未来20年的发展需求。
因此，土地使用规划必须与道路建设规划相协调，特别是主干道路的实施计划，因为道路两侧用地一旦发展起来是相当难以改变的。
国家公路和高速公路等全国性基础设施则在更高层面上进行规划布局，以各个专项法（如道路法）为依据，而不是纳入城市规划范畴。
三、城市开发计划
较大规模的城市开发计划无法完全依赖土地业主的开发意愿，因为日本的土地产权较为零散，地块规模较小，使开发商难以实施较大规模的开发计划，需要政府发挥主导作用，运用各种法定措施（如划定土地有效利用地区和城市再开发地区），确保城市开发的整体性和避免城市无序扩展。
根据城市更新法，人口规模较大的城市都要编制城市更新计划作为城市发展政策的组成部分。
土地有效利用地区一般是交通节点（如火车站）附近的木结构房屋集中地区。
这类地区不仅容易发生火灾，区位优势也没有得到充分利用。
为此，采取了各种土地使用管制措施，以促进土地有效利用，同时确保城市环境质量，包括降低基地覆盖率和设置建筑后退要求，以较高的容积率来鼓励开敞空间和人行步道。
在土地有效利用地区中实施城市开发项目，可以对于私有产权进行三种方式的公共干预。
（1）土地调整是在地块面积基本不变的条件下，根据街区规划进行地块界线的重新划分，广泛应用于各类地区的大规模开发项目；
（2）产权置换是将土地产权置换成为建筑产权，因为再开发增加了建筑容量，使有些土地业主有可能置换到新增加的楼层，而空置出来的土地可以用于公共设施和开放空间，适用于城市中心地区的再开发；
（3）强制征地方式适用于城市外围的大规模开发（如60年代和70年建设的居住区和工业区）以及公共设施的配套建设。
从80年代后期开始，日本经历了产业结构从制造业向服务业的转型过程，出现了废弃的工厂、铁路货栈和码头用地。
为了鼓励私人部门积极参与这些废弃用地的再开发，从而促进服务产业的发展，在城市再开发地区采取提高容积率作为奖励措施，但要求开发商提供公共设施和开放空间，以确保城市环境质量。
因此，城市再开发的街区规划被认为是一种“有条件的区划”，对于高强度开发所带来的超额利润进行社会再分配。
加拿大的城市规划体系——规划运作体系
一、区域规划
加拿大有区域规划的传统，大都会地区一般都有覆盖几个地方政府的区域性规划。
但区域规划不局限在城市化发达地区。
区域规划在不同省份的名称也不同，但都属于政策性规划，解决跨城市或社区的发展和协调问题。
1995年6月，不列颠哥伦比亚省制定了一部新的区域规划法即增长战略法（GrowthStrategiesAct），在该省建立区域增长战略这样的区域规划机制。
根据该法，“区域增长战略的目的是促进人居环境在社会、经济、环境方面的健康，有效地利用公共设施和服务，以及有效地使用土地等资源”。
在规划方法上，新的立法改变了过去区域和城市之间的平行合作关系，共同参与，以合作的方式解决区域存在的实际问题。
新的立法以务实的态度对待区域规划的内容，只规定了5项基本要素必须包含在区域增长战略中，即住房、交通、区域性服务设施、公园和自然地带、经济发展。
除了这5项法定内容外，各个区域可根据自己的实际情况来确定其他规划内容。
二、地方规划
这是指加拿大地方政府制定的法定规划，在不同的省有不同的名称，如城市的官方规划（OfficialPlansofMunicipalities），社区的官方规划（OfficialCommunityPlan），它覆盖地方市政辖区。
地方规划是政府关于地方各方面发展和服务需求的目标和政策。
在有区域规划的地区，地方规划必须符合区域规划，体现区域规划的目标。
地方规划与区域规划一样，也是一种政策规划，所不同的是，区域规划只是为整体发展和主要市政设施配置作出方向性的安排，为地方规划和区划提供框架，区域规划是战略性规划，不一定具有羁束意义，而地方规划则是发展的具体政策，有许多对开发构成直接影响的规定。
根据不列颠哥伦比亚省的市政法，地方（社区）规划可以划定实行开发许可管制的地段。
这是在实行区划制度条件下对开发活动设定附加条件，使规划控制可以增加内容和深度。
根据该法，地方（社区）规划还可以划定文化遗产保护区及划定需要提供开发项目环境影响报告（称为DevelopmentApprovalInformation）的地段。
这些法律所赋予的能力使地方规划具有法定的羁不性质。
三、建设计划
加拿大的地方政府编制3－5年跨度的市政公共投资计划，以便实施地方城市规划所确定的工程项目。
公共投资由政府财政部门根据所批准的预算掌握实施。
四、土地管理
在加拿大，土地管理中采取实质性登记制度，即土地拥有者只有经过登记自己的土地权益，才合法地拥有土地。
每块合法的用地都有地籍。
要划出一块新的土地，必须经过法定的测量，并报请地方政府土地管理部门批准。
管理地籍准核的官员是规划师，他必须依据地方土地管理法规来审核用地的细分，考虑诸如地块的面积、形状、街道和长度等问题。
如果涉及额外的市政配套要求，则土地拥有者承担所需的费用，通常在土地细分获得批准以前先与市政当局鉴订合同，并支付定金。
五、土地开发控制
土地开发控制的主要手段是区划法，它是关于土地空间用途管制的地方法规。
区划法中规定土地的使用性质、建筑密度、场地控制和建筑形式、土地使用方式、土地细分要求等。
地方政府可以通过地方法规引入各式各样的具体开发控制，例如，可通过提高开发强度来建设经济住宅，为建设集中停车场而征收费用，对标场和广告设置作出规定，对绿化和景观提出要求等。
法律规定，因地方规划或地区划法的生效而对财产拥有人可能造成和损失不作补偿。
六、建设工程许可
所有的建设工程都要有许可，依据建筑规范审核工程图纸后核发建设工程许可。
加拿大有全国性的建筑规范，由省采纳并提供给地方政府使用，地方政府可以增添自己的技术规定。
七、工商执照管理
工商执照依据执照法管理，在发出工商执照以前必须确认拟议中的工商活动符合土地使用的规划控制条件。
美国的城市规划体系——规划运作体系
一、发展规划
在政府的各个层次上都有各种发展规划。
联邦政府的规划以各种方式影响了人们的日常社会。
在土地使用规划方面，联邦政府只能决定联邦政府所有的土地的使用，而没有权力来管理其它用地。
州政府也通常运用州宪法或其它特别的法规而将除了州所有的土地之外的土地使用管理权下放给地方政府进行管理。
城市和县的地方法规在招待所在州的法规和地方宪章的同时也就确定了规划的范围。
根据联邦政府各项计划的要求，如果地方政府想要获得联邦政府的项目资助，就必须先编制综合规划，并表明该项资助有利于实现规划目标。
州的立法通常都要求地方编制综合规划（comprehensive），并确立了该类规划的作用范围。
如加利福尼亚州的《保护、规划和区划法》（LawsRelatingtoConservation,PlanningandZoning）就指出：
“每一个规划委员会和规划部门都应编制并审批综合的和长期的规划，这些规划应当是有关于城市、县、地区或区域的以及尽管是位于边界之外的但委员会认为与规划有着密切关系的物质发展（physicaldevelopment）”。
规划机构在编制规划过程中所收集的资料、研究成果及提出的规划建议必须提交由公众参加的定期研究会议进行讨论和确定，在提交给规划委员会和立法机构决策之前还必须召开正式的公共听证会。
在美国，涉及到州、地区和地方事务的规划都由州和城市、县进行颁布和实施，联邦政府通常是被排除在地方事务之外的。
因此，城市和区域的规划和实施由地方政府作出决定而无需州和国家机构进行复审。
各个州的规划审批过程是不同的，尽管有些城市为了更好地实施规划，会由立法机构对综合规划进行审批并由市长签署对规划的批准，但在大多数的州，综合规划是不必经立法机构审批的，而是由规划委员会来承担这一职能。
在州的授权法中一般都规定了规划委员会审批综合规划的过程和程序，如在审批之前必须进行公共听证会，审批时规划委员会的投票数等。
在各个州的授权法中对批准后的综合规划的效用也有明确规定。
根据这些法规，有关于社区发展、再开发、社会公共设施的改进及其预算等决定都应当与综合规划的原则和内容相符合，而且必须明确阐述这些决定所可能的结果与规划目标实现之间的关系。
许多州的土地使用法不仅要求编制综合规划而且还要求定期对综合规划进行审查和修订，如果地方政府不执行这样的要求，区划决定会遭到州政府向州法院的检控。
而且这也会得到了法庭的支持，并将综合规划作为相关司法实践的依据，由此而确立了城市综合规划的法律地位。
综合规划在对社区未来发展进行全面安排的具体项目和计划，这些项目与计划的目的在于综合规划作为一个整体是无法在短时期内完全实现的，因此需要从时间和环境上提供保障。
能够将综合规划与具体的发展计划结合在一起的是各种类型的具体规划。
这些具体规划通常都将区划法规、基础设施投资计划、详细的开发规范和其它的法规规章因素结合成为一个整体，以适合特定地区的具体要求。
这类具体规划有多种类型，各个城市对此都没有具体的规定，而是在实践过程中根据所要解决的实际问题而予以选取，主要类型包括基础设施规划（capitalfacilitiesplanning）、城市设计、城市更新规划和社区发展规划、交通规划、经济发展规划、增长管理规划（growthmanagementplanning）、环境和能源规划等。
区划法规是美国城市中进行开发控制的重要依据，因此，对于规划实施而言，区划法与城市规划之间的关系就成为一个重要的问题。
只有将城市规划的内容全面而具体地转译为区划法的内容，城市规划才有可能得到实施。
在这方面，绝大数的州都在法律条文中明确要求区划法规的制定必须以综合规划为基础。
地方政府是依据州的授权法而制定区划条例，在这样的授权中也提供了达到这一要求的具体方法。
在一些州的授权法中，一般都要求规划机构作为负责区划法规编制的机构。
在有些州设有独立的区划委员会，它们也必须与已有的规划委员会之间进行紧密的协作；有些州不设规划委员会，但综合规划的基本原则也必须运用到区划法规的阐述之中。
区划法规需经地方立法机构的审查批准，并作为地方法规而对土地使用的管理起作用。
二、开发控制
在美国各地，现在大量而广泛的详细规定决定着开发控制的过程。
就总体而言，联邦政府在开发控制方面的作用是间接的，主要的控制机制是由地方政府执行的。
但开发控制的范围自70年代以来变得越来越广泛，而且也越来越复杂，审批的权限也开始相对集中。
如新泽西州的《州建设管理程序导则》（DirectoryofStateProgramsforRegulatingConstruction）就详细列出了至少38项必须经州审批的内容。
对于一些特定的项目还需要由联邦政府进行审批，如有可能影响到湿地（wetland）等环境敏感地区的项目等。
这些控制往往强调的是具体的环境方面的内容，并对规划系统的开发控制也带来了重要的影响。
在发展控制方面，区划是地方政府影响土地开发的最主要手段。
地方政策制定和执行区划规则的权力主要源自于政府的行政权力。
区划法规确定了地方政府辖区内所有地块的土地使用、建筑类型及开发强度。
在区划法规批准后，所有的建设都必须按照其所规定的内容而实施，对于与区划法规相符的开发案的审批无需举行公共听证会（除非区划条例中有特别规定）。
在实施过程中，由于种种原因而需要对区划法规进行调整，那么就需按照法定程序进行。
这些程序按照所需调整的内容而有所不同，而且往往都非常复杂，有的甚至与区划法规制定的程序完全一致。
这些程序在州的授权法和区划法规中都有详细的规定。
在区划法规实施的过程中，由于土所有者对区划法规修改的内容、对规划委员会、区划委员会或立法机构的决定不满，或者社区居民对区划调整的意见，可以将这些案件呈交法庭进行审理。
土地细分（subdivision）是一种对土地地块划分的法律过程，主要是将大的地块划分成尺寸较小的建设地块，以满足地块产权转让的需要。
在美国，这个过程通常得到了非常细致的控制。
在建设地块可以出售之前，或者土地的所有者在对地面设施进行改进之前，必须先获得市政当局对地产权的土地范围批准。
根据相应的法规，在地产权的地图上至少要表示出街道、地块的边界和公共设施的通行权（easementsforutilities）。
此外还会规定在建设地块出售或建设许可得到批准之前必须进行怎样的改进。
这样，社区就可以要求地产的所有者在地块内建设街道，并在符合宽度、安全和建设质量标准的基础上，以适当的方式与城市的街道系统相联系。
同样，也可以要求地产的开发者提供给水、排水及下水道等设施以符合社区的标准。
土地细分的要求通常还会规定地产开发者必须向社区贡献出一定量的土地（或者为替代这种贡献而需支付的款项）以作为社区建设学校、娱乐设施或社区设施所需。
土地细分控制也考虑其它基础设施的可供应范围，比如给水和排水、消防设施的可获得性以及诸如公园、学校、路灯等的服务设施的供应范围等。
场址规划审查（siteplanreview）通常用来保证区划条例中的各项标准在重要的开发项目中得到贯彻。
需要进行场址规划审查的项目在各个城市是不同的，一般由地方政府决定，在新泽西州中部的西温索尔（WestWindsor）市，除了联立式独户住宅及其附属设施的建设以外的所有开发都需经过场址规划审查。
而位于同一个州、执行同一部州授权法的泽西市（Jersey）则只审查较少的项目，在该市中，只审查10户以上的住波士顿查尔斯河江湾风景。
宅建筑或基地面积在10000平方英尺以上（通常限于密集的建成区）或者扩建面积在原有建筑面积50％以上的建设项目。
在有的城市，场址规划审查是作为获得建设许可过程中的一个组成部分，因此其主要内容也就更多涉及到建设工程标准的审批。
另外还有两类相关的控制可归纳为美学方面的控制，一类是地标控制（landmarkcontrols），即通过保存历史建筑本身和保证在历史地区的新开发在规模和设计上与这些地区的特征相和谐的两种方式，并通过管理这些指定建筑物作为财产的转让和转换过程，而达到对建筑遗产的保护。
另一类是在一些城市中除了有标准的建设法典之外，还要经过独立的设计审查（designreview）过程。
中国大城市发展研究的问题
城市化和少数城市大型化是工业化和市场经济推动的必然结果，为了避免重蹈其他国家一些大城市曾经一度陷入困境的覆辙，迫切需要加强对我国大城市发展的研究。
笔者认为，以下几个基本问题尤为重要。
（一）、对城市本质的认识问题。
研究世界城市的各学科和各学派的学者都对城市下过不同的定义，但有一点是共同的，即城市是一种与乡村不同的人类的生产和生活方式。
这一最基本也是最简单定义的意义在于，它规定了城市发展的本质要求：
必须以人为本，不能只见物不见人，只见钱不见人。
这就要求：
1、在城市建设上，必须以适于人的居住、生活、休息为根本原则。
要给人以正常自由活动的空间，确保市民能呼吸到清新的空气，喝到洁净的水，吃到健康的食物。
2、在经济发展过程中，在结构调整和升级上，要注意提高市民的适应能力和承受能力，尽最大可能保证就业，让市民有谋生手段和谋生之处；3、在政治生活方面，要随着城市居民政治意识、民主意识及其对社会信息的掌握程度，不断为市民参与社会公共管理提供更多的机会；4、在文化上，要随着大城市发展所带来的文化混杂的特点，在建设主体文化的同时，发展多元文化，以满足不同市民的文化需求。
（二）、城市发展的目标定位问题。
90年代以来，全国先后有40多个城市提出了要建设国际大都市的目标。
但据国家计委、建设部、中国科学院和南京大学众多专家、学者完成的建设部“九五”重点科研项目《经济全球化与中国城市发展跨世纪战略研究》认为，至本世纪中叶，最有可能进入国际性城市之列的城市只有三座：
上海和依托天津的北京，加上回归后背靠深圳的香港。
热情实践与冷静思考之间的矛盾在于对国际大都市内涵的不同认识，其中涉及到国际化城市和城市国际化两个概念。
国际化城市应该是一个全方位的、在世界经济、政治、文化等方面与世界存在密切交流并且能对世界产生重大影响的城市。
如纽约、东京、伦敦、巴黎。
而城市国际化，可以是城市某方面功能和结构的国际化，比如旅游国际化、宗教国际化、文化艺术国际化等，如日内瓦、维也那、海牙和威尼斯……客观地说，要在我国造就出40多个国际化大都市，这是不可能的。
但是，要使我国的大城市在结构和功能上具备一定的国际性，不仅是发展的需要，而且也不是遥不可及的。
我们的认识是，应该科学、现实、准确地给自己的城市发展目标定位。
既不要好高骛远，也不应该妄自菲薄；既不可能、不必要都把国际大都市作为自己城市的发展目标，也不能连城市国际化的字眼都不敢提。
中国短短二十几年的改革开放，就成了国际资本流入的第二大国，这种国际化的速度和规模在20年前，我们是连想都不敢想的。
更何况我们正处在一个全球化进程日益加快的时代。
（三）、城市的功能培育问题。
城市功能是指城市的功效、能量与作用。
城市是聚集、分工、专业化与综合的有机体。
增强人类活动和往来的内容、种类、速度、程度和延续性，构成了城市特有的功能。
城市经济物质生活、政治社会生活、思想文化生活、科技教育生活、医疗保健生活、休闲娱乐生活等的组织与协调，构成了城
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