公共管理学科综合行政专业部分.docx
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公共管理学科综合行政专业部分
专业知识部分：
行政管理学
第一章绪论
1、西方学者对行政管理的三种不同角度的解释P122（简）
（1）政府的组织结构。
（魏洛比）
（魏洛比）有小政府和大政府两种观点。
从小政府的观点看，行政管理就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动。
（小政府就是行政机关）
（尼格罗）从大政府的观点看，行政管理则是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。
（大政府就是包括立法，行政，司法三大部门在内的。
）
（古德诺）
（2）从政治和行政的关系角度加以考察
政治是政策的制定，行政是政策的执行
（古力克）（3）从管理角度加以考察
行政管理被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。
这一活动具体分解为计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。
2、行政管理的概念/功能：
P123（简/名解）
行政管理就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动
首先，行政管理是一种活动，主体是国家行政机构，其次，这一活动的客体是社会公共事务，最后，作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的。
行政管理的协调功能包括两方面的内容，一是协调公司内部各部门间的关系，二是协调企业与社会其他企业、社会机构和政府部门的非业务关系。
（行政管理对内部各部门间的关系的协调，是以对计划的分工执行和控制为基础的。
在执行计划控制的过程中，行政管理部门应该对各部门的计划执行情况和执行进度进行协调，以调整好企业的整体计划的实施。
同时，还应该对各部门在执行工作计划的过程中在日常事务上所发生的矛盾冲突进行调解，使企业各部门之间能够团结和协调一致，维持企业的稳定和正常运行。
行政管理的另一项协调任务，是协调企业同其他企业、社会机构和政府部门的非业务关系。
这种关系之所以是非业务的，是因为企业的运行是在各部门明确分工的基础上才得以健康而稳定地进行的。
行政管理部门的职权并不能超越企业的内部分工。
明确这一点是很重要的，这样可以避免企业的行政管理部门插手业务，从而避免在业务部门和行政管理部门之间造成矛盾冲突，避免使企业的运转陷于混乱。
行政管理对企业与其他企业、社会机构和政府部门的非业务关系的协调，其主要内容是在维护企业的基本权益的基础上，发展同社会各有关单位的友好交往，缓解矛盾冲突，从而为企业争取一个好的生存环境。
）
3、行政管理产生的背景P123-124（简）
现代行政管理的产生首先是与民族、国家的建立和大工业革命联系在一起的。
（1）在国家体制的结构上，确立了立法、行政和司法分权与制衡的原则
（2）在官僚体制上，确立了通过选举和考试择优录用的方式来选拔官员的制度。
（3）工业革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为公共行政的产生提供了又一个重要的条件。
4、行政管理的精神P124（简）（展开）
①主权在民思想
政府的权力来自于人民，所以政府应该为人民服务。
政府是由人民组织的，政府的职能是为社会公众服务
②法制精神
政府的管理活动应该依法进行，遵守法制精神。
其表现在确认法为管理的最高准则，行政管理必须有合法性基础。
③效率概念
政府的行政管理需要高效率的目标。
5、现代化行政管理的变化P125（简）
现代行政管理的产生基本上奠定了行政管理的功能框架，这主要表现在：
①从消极的运作走向积极的运作
②从直接的运作走向间接的运作
③从集权的运作向分权的运作
6、行政管理的原则有哪些？
P125（简）
①法制原则（依法行政的一个前提条件是司法独立）；
依法行政是行政管理的基本特征之一，也是行政管理的要求。
首先，依法行政必须有法可依，执法必严。
其次，依法行政要求政府必须在法律的框架行使其公共管理职能，政府不能凌驾在法律之上。
最后，依法行政的一个前提是司法独立。
②服务原则
（政府的权力来自于人民，政府就应该为人民服务）；
现代政府是由人民大众产生的，表明了政府与公民之间的基本关系是服务与被服务的关系。
③效率原则；
一是政府活动的有效性，其基本层面是活动的合法性；
二是政府活动斩效益，包括社会效益和经济效益，政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出，成本效益分析应当成为政府活动考虑的重要内容。
④责任原则。
一是政府的行为对社会大众负责，二是政府对自己行为负责。
7、试论述西方行政管理理论发展的历史轨迹。
P126
西方现代行政管理理论的研究开始于19世纪末和20世纪初。
两个标志性事件预示了些研究开端：
一是1887年美国总统伍德罗·威尔逊发表的《行政学之研究》；二是1926年罗纳德·怀特撰写的美国第一本教科书《公共行政原理》。
西方行政管理理论的发展经历了从古典理论到行为理论、决策理论、系统理论、新公共行政理论与新公共管理理论的不同发展时期。
（1）古典理论，（名解）也称程序学派和制度学派。
其出发点和目标是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，着重规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能。
重要代表人物有：
第一是被称为程序学派创始人的法国人享利·法约尔。
1916年出版《工业管理及一般管理》，首先他指出管理是企业的职能之一，并继而指出管理的五大职能，即计划、组织、指挥、协调和控制；其次提出了著名的管理14项原则，强调了集体精神在企业管理中的重要性；再次还提出了著名的“法约尔跳板”。
此外，他还认为，组织的效率取决于组织的一些内在要素，要注意对员工的培训。
第二位代表人物是马克斯·韦伯，他第一次比较系统地论述了官僚制的特征，并分析了它在西欧工业社会中的作用。
官僚组织是一种以管理为目标的社会组织特定形式。
他的官僚制理论是和他的权威理论联系一起的，权威的形式有三种：
一是魅力权威，即靠自身的一些超凡脱俗的特征或是天赋，或一般人不及的能力对追随者产生影响；二是传统权威，即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则；三十合理合法权威，也称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度，法律法令等。
韦伯认为，以理性权威为特征的官僚组织表现了与工业社会相吻合的组织特征。
官僚制的特征P127
1、层级制结构中每一个职位都是不可或缺的
2、有明确的分工制度，每个职位有相应的法定权利
3、各种工作决定有一定的记录在案的法定公式
4、行政权和立法权分离，行政人员只是有管理专长的管理者
5、每个行政人员必须具体特殊的才能和经过特殊的训练
6、人员选报通过公开竞争考试进行
7、每一职位明确职责范围
8、职位不属于私人所有。
第三位代表人物是科学管理的创始人泰罗。
他通过强调研究时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创了一个追求效率的时代。
科学管理的实质是在一切企业和机构中的工人们的一次完全的思想革命，也就是这些工人们对待其工作责任、其同事和雇主的一次完全的思想革命，同时也是管理方面的厂长、雇主、董事会对其同事、工人的一次完全的思想革命。
科学管理理论包括以下内容：
P127（简）
1劳动方法的标注化，
建立科学作业方法取代凭经验办事的方法
2人工培训的科学化，
按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法工作
3计件工资报酬制度，
4管理职能的专业化，
把计划（管理）职能与执行职能（实际操作）分开，设立专门的计划部门，推行职能制和直线职能制。
5劳资双方的合作。
将双方注意力从对现有利益的分配上转移到扩大现有利益。
古立克和厄威克在《行政学散论》中归纳了古典学派提出的基本原理：
1通过管理来协调的组织结构是合理和有效管理的关键，人应当恰如其分地适应结构
2组织应当根据服务的目标、任用的程序、处理的人事、进行工作的地方这四个标准来建设；
3命令统一或由一个上司指挥是至关重要的，多头指挥会产生混乱和冲突；
4权责相符，通过层级授予下级，高层管理应限于提出标准和检查执行情况
5较小的控制幅度；
6系统的计划是组织必须具备的一个功能。
（2）行为理论（名解）---霍桑实验
其经历了一个从“人际关系”到人类行为科学的发展过程。
早期的行政研究注重组织结构、组织程序以及行政管理原理的研究，对人的假设是“经济人”，忽略了对于“团体人”的研究。
20世纪20年代末30年代初，哈佛大学梅奥主导了霍桑实验，用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学，认为在任何正式组织中都存在着非正式组织，要重视其作用。
其后，40年代，心理学家马斯络提出了“人类需要层次说”，认为人的需要可分为五大类，按先后次序分别为：
生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我实现需要。
马斯络人类需求层次说P128（简）
这一理论认为人的需要可分为5个大类，按先后次序分别为：
①生理需要：
（人类最基本的需要，若得不到满足，就无法生存）
②安全需要：
（满足了生理需要，接着就会产生安全需要，如摆脱失业、生活有保障等。
）
③社交需要：
（人活在世上，需要友情、爱情，彼此关心和照顾。
）
④尊重需要：
（包括自尊和受人尊敬。
）
⑤自我实现的需要：
（实现自己的理想和抱负。
）
麦格雷戈的X理论和Y理论：
P128（名解）
20世纪60年代，麦格雷戈提出了分别建立在对人性不同假设基础上的X理论和Y理论。
X理论的人性假设是恶，认为人生来好逸恶劳；Y理论的人性假设是善，认为只要给予鼓励和机会，人们能负起责任，大多数人有一定程度的想象力和创造力。
因此Y理论主张实行参与管理，以创造人们发挥其智慧和能力的机会。
赫茨伯格的双因素理论P129（名解）
是一种有关人的激励的理论，他把影响人们行为的因素分成保健因素和激励因素
1保健因素也称为“不满因素”，这些因素多数来自周围的环境。
2激励因素也称为“满意因素”，这些因素多数来自人物本身，如工作的内容、性质、工作成就等。
3该理论认为，包含保健因素的事件能导致人们对工作的不满意，因而它不起激励作用；而包含激励因素的事件能导致人们对工作的满意。
因而它能起到激励作用。
4
（3）决策理论。
（名解）
西蒙提出决策理论。
该理论认为决策是行政的中心，管理就是决策。
决策者在决策过程中的理性是有限的，因而主张“满意”来取代理性决策模式追求的最佳。
（理解部分：
另一有影响的决策理论是林德布洛姆的渐进决策理论。
其认为政策的制定是以往政策的小小修正而已，政策的大起大落是不可取的，会危及社会的稳定。
埃佐尼的综视（也称混合扫描）模式是一种将理性模式与渐进模式结合起来的模式，其把决定区分为根本性决定和非根本性决定，渐进方法适用于非根本性决定，而在涉及根本性决定时，理性性决策模式则更适用。
这两种方法一起使用就可以获得更多的信息。
）
（4）系统理论P130（名解）
①切斯特·巴纳德是第一个把组织看作是一个社会系统的理论家，他是非正式组织概念的提出者，也是均衡理论的提出者。
他认为组织是一个协作的系统并包含三个要素：
协作的意愿、共同的目标和信息联系。
他认为组织通过向个人提供刺激，以使个人作出回报，从而使组织和个人之间维持一种均衡，组织的管理在于维持这样一种均衡。
20世纪六七十年代，系统理论又引出生态理论和权变理论两大理论。
②里格斯的生态理论/行政生态理论P130（名解）
他认为行政生态要探讨的是各国的具体国情如何影响并塑造该国的行政，反过来，公共行政又是如何影响该社会的的发展的。
勾勒了三大行政模式，即农业社会，工业社会，过渡社会的行政模式。
③权变理论P130（名解）
权变理论认为不存在一种对反有管理者都适用的一般理论，管理都是因时、因人、因条件而发生变化的。
在此较有影响的是卡斯特的用权变观点对组织的分析及菲德勒的领导权变模式。
（5）新公共行政理论与新公共管理理论。
P130（理解）
20世纪80年代以来，西方许多国家的政府进行了一场以新公共管理为旗号的公共行政改革，（改革中采取了众多措施，如将政府的某些功能通过市场的测试而承包出去；把公众视为公共管理机构的客户，向客户作出承诺，明确服务标准；在资源使用中强调节省，以削减直接成本，提供劳动效率，以较少的代价做较多的事情；在公共部门引入更多的竞争，包括任期合同、公开的投标程序，并使竞争成为降低成本和提高标准的关键。
）其表明了政府的市场、企业式的管理趋向，并以达到一些目标：
提高公共部门资源配置的效率，缩小政府规模，减少政府开支，提高服务质量，以企业精神改造公共部门。
戴维·奥斯本和特德·盖布勒在被称为20世纪90年代美国联邦政府改革蓝图的著作《改革政府》中，勾勒出了一种新的政府形象。
8、新公共管理实践的特征是什么？
P130（理解）
新公共管理实践的特征是以企业精神改造公共部门，达到提高公共部门资源配置的效率，缩小政府规模，减少政府开支，提高服务质量的目标。
新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归，反映了传统的宪政主义与管理主义之间的摇摆再一次摆向管理主义。
9、我国行政管理必须处理好哪些问题？
/转型时期中国公共管理必须处理好的主要问题P131（简）
（1）政府定位问题；（政府职能）
政府并非在任何情况下都是一种管理和配置社会资源的最佳手段。
因此，政府在一些职能领域的退出或一些职能的削弱，是市场和社会成长的一个必然结果。
（2）政府官员问题；
官员道德问题，官员腐败
（3）制度建设和创新问题；
（4）依法行政问题；
依法行政是依法治国的关键。
依法行政集中体现了现代国家的基本特征，它是中国公共管理走向现代化的必然要求。
（5）观念更新问题。
10、简述行政管理学的研究对象和范围。
P132（简）
行政管理学的研究对象就是行政管理活动的规律。
由于构成这以活动的因素是人、结构和过程，每一个活动的结果是这三种因素相互作用的结果，因而这三者又构成了行政管理研究的具体对象。
1这里的人指国家行政机关的行政人员，即政府公务员；他们是行政管理活动的主体
主要研究他们的构成，及其职业范围、职能、包括公务员管理制度，伦理，公务员的聘用、考核、激励和辞退等
②结构是指管理活动赖以进行的形式；行政体制和组织结构是行政管理学研究的主要内容。
组织要素的分析，组织关系的研究、组织角色和组织体制的研究都是行政管理学研究的具体内容
尤其是行政组织体制的变革这一方面。
无论是西方国家的组织重塑和我国政府的体制改革都是当前热点。
③过程表现为行政管理活动的动态层面，它通常是由行政管理的功能构成。
这些功能包括计划、组织、指挥、协调、沟通、监督、决策、激励、预算、报告等。
11、行政管理学的研究方法P133（简）
（1）规范方法；也称为理论方法。
研究行政管理现象的一般理论和一般原则。
（2）经验方法；也称实证法或行为主义法。
其特点是专注于寻找事实，只提供事实。
即认为要解决问题首先要了解问题，主张价值中立。
（3）案例方法；强调行政管理的特殊性。
用案例的积累区分某些类型的不同事件以便用相应的方法来解决，这一方法注重实际情况的特殊与复杂性注重灵活行政。
（4）比较方法。
包括历时性比较也包括共时性比较。
通过比较，可以了解和提供相对较优的思想方法和动作方式。
第二章行政职能
1、试述行政职能的特点及其意义。
P135
行政职能是国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥的功能作用。
特点：
①执行性、
相对应立法职能而言，行政职能表现为执行国家意志的管理方面的职能。
②整体性、
政府行政系统和行政行为不是孤立和独立的，它是整个社会系统中的一个子系统。
③多样性、
行政职能系统结构极为庞大和复杂。
涵盖社会的各个领域，并且每种职能都具有十分丰富的内涵。
④动态性。
随着社会经济、政治和文化环境的改变，行政职能也应作相应的调整。
行政职能动态性的主要表现在：
P135（简）
一是国家性质发烧变化，必然引起行政职能的相应变化；
二是社会形势任务发生变化，必然引起行政职能的相应变化；
三是随着社会环境和各种体制的改变，必然引起行政职能的相应变化；
四是随着科学技术的发展，必然引起行政职能的相应变化。
研究行政职能的意义：
P135（简）
（1）研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义；
（2）研究行政职能对行政组织建设有着重要意义；
（3）研究行政职能对于行政管理过程的科学化有着生要意义；
（4）研究行政职能对于促进行政效率和效能的提高有着重要意义。
2、行政职能由哪几部分构成？
试阐述每一部分的具体内容。
P137（简）
（1）行政管理的基本职能：
①政治职能：
是指政府在国家和社会中所起的政治作用。
主要包括统治职能、民主职能、军事保卫与对外交往职能；
②经济职能：
是指政府在社会经济生活中承担的职责范围及应发挥的功能作用，它是政府的一项基本职能。
国家是建立在一定的经济基础上的政治上层建筑，它依赖于经济基础，并为经济基础服务，政府组织管理国民经济，组织干预协调经济生活，一方面是为了维护统治阶级的经济利益，巩固和发展自己的经济基础，另一方面政府适时调节经济，根据社会需要发展生产，有利于促使经济社会协调有序地发展。
③文化职能：
是指国家行政机关对教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理；
国家和社会的进步，都离不开公民文化素质和道德水平的提高，公民文化素质的高低关系到国家的兴盛和衰退，因此文化职能是行政管理的一项重要功能。
④社会职能：
有广义和狭义之分。
广义是指所有与政治职能相对应的各项社会管理职能。
狭义的是指广义的社会职能中除经济职能以外的社会职能。
主要包括：
1、社会服务与社会控制职能、
为社会提供公共产品，是政府的一项基本职能
2、社会安全职能、
我国，当务之急是建立和健全社会保障制度
3、环境保护职能。
这是一个全球性问题，关系到人类生存和可持续发展的问题。
任务一个负责任的政府都必须加强环境保护方面的管理。
（2）行政管理的运行职能：
P138（简）
（1）决策职能：
这是行政管理过程中的首要职能。
决策职能在行政管理过程中具有重要地位和作用，制约着整个行政管理过程和行政管理全局。
（2）组织职能
组织职能的要求，建立组织机构、配备人员、规范内部权责关系，并合理安排和指挥组织系统内部各种机构及各类人员的工作，使人、财、物得到合理的使用。
（3）协调职能
是指加强行政组织与行政环境之间、行政组织与行政组织之间、行政组织内部各个机构之间、行政组织与个人之间、个人与个人之间、行政管理的各个环节之间沟通、联系与合作。
（4）控制职能
按照行政计划标准，对行政执行过程中出现的现实与目标、实际成效与标准之间的偏差，采取纠正措施。
△5、试述行政职能转变的必要性。
P139（简）
所谓行政职能转变，是指为适应客观环境的变化需要而对行政职能进行转换、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整。
其必要性和意义表现为：
（1）行政职能转变是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求；
（2）行政职能转变是迎接经济全球化挑战的需要；
我国加入世贸组织后，政府不仅面临着国内市场经济体制改革的压力，而且要应对全球化带来的挑战，因此按照世贸组织规则要求，积极推进行政职能的转变，是迎接经济全球化挑战的必然要求。
（3）行政职能转变是实现社会和人的全面发展的需要；
党的十六届三中全会提出科学发展观，要坚持以人为本，实现经济社会和人的全面协调发展
（4）行政职能转变是深化政治体制改革的需要；
我国政治体制改革的目标是建立社会主义民主政治，实现人民当家作主。
转变政府职能，实现民主行政、公开行政、依法行政，是政治体制改革的重要内容。
（5）行政职能转变是机构改革的动因和基础。
行政机构是行政职能的载体，行政职能是行政机构设置的重要依据。
随着行政职能的不断变化发展，政府机构与职能逐渐发生矛盾，这就必要要求进行机构改革。
行政职能的变化构成行政机构改革的动因。
6、试述行政职能转变的主要内容。
P141（论述）
（1）职能重点的转变。
党的十一届三中全会后觉得把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心上来。
（2）职能方式的转变：
1由运用行政手段为主向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段和行政手段结合起来；
2由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。
3由重计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。
（3）职能关系的转变：
1理顺中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间的职能关系；
2理顺政企关系；
3理顺政府与市场的关系；
4理顺政府与社会的关系；
5理顺政府内部各职能部门的关系。
第三章行政领导
1、领导的含义P144（简/名解）
西方学术界通常从以下四个角度定义领导：
（1）领导者中心说
行政领导活动中，领导者居于中心力量。
（2）互动说
领导者和被领导之间的互动过程。
（3）结构说
行政领导活动都会在一种特定结构中完成。
（4）目标说
行政领导活动都是有特定的公共目标。
Headship与Leadership的区别/强制性领导与凝聚性领导（名解）P144
领导不仅仅是职权这一强制性因素的单向运动，在西方领导学的研究成果中，把仅仅依靠职权推行领导活动的现象称之为“headship”这一类型领导为“职位领导”或“强制性领导”。
而“leadership”可界定为“艺术领导”或“凝聚性领导”
区别/特征：
（1）职位/强制性领导的维持是凭借组织体系，而艺术/凝聚性领导是凭借群体成员的自发认同和对群体过程的奉贤。
（2）对于职位/强制性领导，目标是职位领导者集团按照自身的利益需求决定的，艺术/凝聚性领导目标是群体成员参与的基础上共同选择出来的。
（3）职位/强制领导在实现既定目标的过程中没有情感的分享和行动的联络，而艺术/凝聚性领导则充分开发和运用情感资源的基础上，通过领导者和群体成员的互动得以实现目标。
（4）职位/强制领导，和群体成员之间存在一道巨大鸿沟，其目的就是通过组织体系中的强制性来维持这一社会距离。
相反，艺术领导而言，领导者和群体成员是一体的和互相的。
（5）职位/强制领导的权威是从群体之外且凌驾于群体之上的权力那里获取的，艺术/凝聚性领导的权威是来自组织的自发承认。
2、行政领导的含义P145名解/简）
行政作为围绕社会公共权威而展开的活动和关系，是在人类社会发展到一定阶段才产生的社会现象。
行政领导的三种视角为：
（1）从权力运用、规章制度的执行与正式组织结构相吻合的角度理解行政领。
行政领导就是通过命令、指挥、使整个组织活动达到其目标的行为过程。
（2）从人际关系、感情因素的角度理解行政领导。
行政领导是对组织内群体或成员施加影响的活动过程。
是一种初始下级满怀信心完成其任务的艺术，是一种说服他人热心于一定目标的努力。
（3）从行政组织所处的环境这一角度理解行政领导。
行政领导是使行政组织有效地适应外在环境以维持生存和发展的一项活动。
3、简述行政领导的要素P146（简）
行政领导的要素包括领导者、被领导者、群体目标和客观环境。
这四个要素之间良性的互动作用就构成了领导活动的过程。
（1）领导者、
任何一个行政领导活动都有一个领导者，且这个领导者处于中心地位。
（2）被领导者、
任何行政领导活动都离不开领导者与被领导者的参与和支持，都需要被领导者的配合。
（3）领导目标
任何行政领导活动都有特定的目标。
（4）环境。
任何行政领导活动都在特地的环境中进行。
4、行政领导活动的基本关系P146（简）
（1）领导者和被领导者之间的关系
现代行政领导活动的一个主要特点就是“制定”和“执行”的相对分工。
领导者在战略和决策制定方面处于决定性的地位。
（2）领导者的主观指导与客观环境之间的关系
领导者一方面要塑造有利于领
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