规范森林资源流转 完善林改配套措施.docx

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规范森林资源流转完善林改配套措施

调

研

报

告

调研题目：

集体林权制度改革对于现代农村的重要意义

调研人：

中峪乡蔚村村委主任助理赵飞

时间：

二00九年十二月

集体林权制度改革对于现代农村的

重要意义

中峪乡蔚村村委主任助理赵飞

摘要：

没有集体林权制度的改革，农村改革是不全面的、不彻底的、不完善的。

必须把集体林权制度改革作为当前农村改革的重点全面推进，以全面解放和发展整个农村生产力，为建设社会主义新农村发挥巨大的促进作用。

调查集体林权制度改革前后，森林资源分山到户的现状，分析存在的问题，为今后保护林改农民的利益和规范森林资源和完善林改配套措施提出若干建议。

关键词：

集体林权制度改革分山到户

1981年,中共中央、国务院颁布了《关于保护森林发展林业的若干问题的决定》（中发[1981]21号）,实施“稳定山权林权、划定自留山和落实林业生产责任制”的“林业三定”改革,广大林农分到了自留山,承包了责任山。

但是这次改革有很大的局限性,主要表现为山林产权主体落实不到位,林地制度实施中普遍存在着产权不清、经营主体缺位等体制性障碍,制约了林业的进一步发展[1-2]。

2003年,《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》的颁布实施,标志着中国新一轮集体林权制度改革（下简称林改）正式启动实施。

同年,福建省作为国家林业局确定的试点省份率先实施林改。

2004年,江西省7个试点县市开始实施林改。

2006年,在试点省份已经基本完成林改的基础上,全国范围内的林改工作全面启动。

截止2007年9月,福建、江西、辽宁、浙江等省基本完成了主体改革任务,全面推进配套改革;云南、安徽、河北、湖北、四川等省已在全省推行主体改革,其他各省（区、市）林改工作亦在积极试点准备实施[3]。

2008年，山西省委、省政府认真贯彻中央《意见》精神，结合山西实际，精心研究部署林改工作，选择1市17县开展集体林权制度改革试点，2009年6月，沁源县中峪乡的集体林权制度改革工作在省、市、县三级的高度重视和县林业局的大力支持和指导下，现已经基本结束，顺利通过了的验收。

在此次林改中，中峪乡政府思想认识到位，领导高度重视，工作措施得力，林改顺利平稳。

通过林改，增加了林农收入，明晰了山林产权，调动了林农的积极性，为林业的可持续发展、农村发展乃至中峪乡经济社会发展奠定了良好的基础。

林改结束后，林业发展面临的主要工作是如何引导规范森林资源和完善林改配套措施，使森林资源发挥更大的效益，进一步巩固林改成果使林农更快富裕起来。

为此，我就中峪乡林改前后，森林资源，完善林改配套措施的情况进行了专题调研。

重点对十一个行政村进行了考察和调查。

通过调研，对中峪乡集体林权制度改革前后森林资源分山到户情况有了初步的了解，并就如何规范森林资源分山到户和完善林改配套措施，提出意见和建议。

1中峪乡集体林权制度改革分山到户的情况、内容和形式

1.1森林资源分山到户的情况

据调查，中峪乡集体林权制度改革分山到户的情况起始于2009年6月份到十月上旬。

中峪乡管辖11个行政村。

参与林改总人数5347人，参与林改总户数1486户，现有集体林业用地总面积110114.9亩，其中林地81730.69亩，疏林地4811.32亩，灌木林地9489.33亩，宜林地9259.34亩。

农民人均18.86亩。

1.2森林资源分山到户的主要内容和形式

此次集体林权制度改革的主要内容和形式是：

在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将集体林地的使用权和林木的所有权，通过家庭承包方式落实到本村集体经济组织的农户手里。

如何运作、怎样才能通过林改真正还山于民、还责于民、还利于民。

通过林改达到农民得实惠、生态受保护的目的，才是这次林改的核心所在。

实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”措施；实现“山定权、树定根、人定心；和“生态受保护、农民得实惠”调动全社会参与林业建设的积极性，推进社会主义新农村建设，促进农民增收的目标。

通过林改完成农村集体林权制度改革分山到户的任务，落实集体林地承包政策，承包起为70年。

明确经营主体和收益主体，推进林业管理体制。

基本要求是林权要以法律法规政策为依据，坚持尊重历史、尊重农民意愿、因地制宜；实行公开公平公正的原则，确保农民的知情权、参与权和决策权，本着有利于农民利益，保护管理的原则，充分调动广大农民的积极性。

2.分山到户中存在的主要问题

2.1思想认识不到位

有些乡、村基层干部片面强调或夸大分山的作用，认为林地既然由农户家庭承包了，那么造与不造、造好造坏都是农民自己的事，没有积极引导农民进行分山到户工作，对分山到户工作没有足够的认识。

也有的干部认为林权分到千家万户，给林业生产规模经营带来了困难，不利于集约经营，对其采取听之任之的态度。

另外，也有些农户担心森林资源分山到户会改变土地承包权，宁愿抛荒也不愿分山到户。

2.2分山到户工作混乱

集体林权制度改革分山到户中，由于没有森林资源分山到户过程具体的法律、法规条文约束，很难体现出公开、公平、公正，不规范的现象比较普遍。

主要表现：

1.程序不规范。

有的地方在大多数林农不知情或不同意的情况下，乡、村搞强制性的分山到户林地，打乱了原有承包关系，损害林农合法权益。

2.在分山到户过程中，大多没有进行价格评估，林地资源价格混乱，随意性大，造成资产流失。

3.管理机构不健全，供求信息不流通，合同纠纷得理不及时，使双方的合法权益得不到保障。

3.搞好分山到户的建议

3.1提高认识，切实加强森林资源分山到户的领导和引导

依法有序地进行森林资源分山到户，可以促使林地等林业生产要素进入市场，对于盘活林地资产，提高林地利用率，增加林地产出能力，促使林业生产持续快速健康的发展具有重要的意义。

要切实加强对森林资源分山到户的领导，对林农的森林资源分山到户进行有力的指导。

首先，政府和职能部门要准确认识自身在推进森林资源分山到户中的角色定位，充分发挥职能作用，规范对森林资源分山到户的宏观调控，建立对森林资源分山到户的监督、指导制度。

其次，要在基层组织广泛宣传森林资源分山到户的意义和作用，在农村开展有关林地分山到户的法律、法规宣传活动，提高农民尤其是基层集体组织负责人思想认识。

要通过林权改革，积极探索有利于农民积极参与，有利于保障农民利益的分山到户方式，把拍卖、承包、租赁、股份制等多种形式引入林业生产。

第三，要鼓励、支持、引导广大林农走股份合作经营之路，使林农既不失地，又不失利。

可采取“公司＋农户”、“能人＋农户”和联户造林的方式参与林业建设，促使林业生产向有技术、有资金、有能力的组织和能人集中，鼓励、引导、支持林业生产在结构调整、连片开发、规模经营上做文章，促使林业的可持续发展。

第四，对林改前发生的森林资源分山到户坚持从实际出发的原则。

对已分山到户的林权，要区分不同情况区别对待，按照“维护、协商、纠正”三个层次加以解决。

对依法操作、手续完备的应当予以维护；对基本合法、确有不合理或争议较大的，要在政府主导下协商解决；对暗箱操作、以权谋私、徇私舞弊、损害集体和群众利益的，要依法予以纠正。

针对过去因山林抛荒被集体收回，或由他人造林的，按照“谁造谁有”的政策落实林权，并协商确定林木收益分成比例；但在林木采伐后，应将林地使用权再归还原承包户。

3.2健全机构，重点抓好林业交易中心建设

首先要加快林业产权中心的建设。

要按照中央、省、市、县有关要求，建立和完善林权交易管理机构，行使林权证发放、林权登记、林地承包合同管理、林权抵押登记等职责。

落实编制、人员、保障经费，规范林权交易中心的管理、规范交易和收费行为。

其次要结合实际情况，借鉴外地的经验做法，制定完善森林资源分山到户的实施办法，确保农村森林资源分山到户依法有序进行。

3.3规范操作，使森林资源分山到户纳入规范化轨道

要根据“依法、自愿、有偿”的原则，建立森林资源分山到户合同的订立、鉴证、登记制度，确保农村林地依法规范有序分山到户。

要采取优惠政策和有效措施，把农民之间的自发分山到户引导到按照法律法规的要求进行规范分山到户，签订规范的分山到户合同，到林权交易中心办理林权变更手续，减少因不规范引起的各种纠纷。

要加强森林资源分山到户动态监督管理，包托实行界定林权、实施产权登记和产权变更登记管理，监督产权行使和市场活动规划，调处或仲裁产权争议，保障和协调各产权主体的合法权益等。

要加强资产评估监督管理，包括对林地资产评估方法、适用技术的行业管理和对专业评估机构及其评估人员资格审查的监督管理，确保资产评估的真实性和公正性。

要加强森林资源分山到户运营服务，培育林地市场，建立和完善森林资源分山到户运行机制和相应的管理监督规章制度，主要包括森林资源分山到户程序、分山到户双方资格审格、合同的审批，确保分山到户活动的公平性、合法性，协调森林资源分山到户过程中产生的矛盾，对双方发生的纠纷及时调解，保护分山到户双方的合法权益。

4.切实完善林改配套措施

林改工作已经基本结束，今后一个时期林业发展的重要工作是建立一些配套措施，切实解决林改后出现的新情况、新问题，进一步巩固、完善、发展林改工作成果，使抚州市林业发展向更快的方向迈进。

4.1要积极调处尚存的山林权属纠纷

在这次林改中，调解处理了大量的纠纷，但仍有部分山权纠纷没有得到解决，特别是一些历史遗留的山林权属纠纷多年来一直未能解决，必将为稳定工作留下隐患，并且在今后林木经营过程中，还会产生新的山林纠纷。

建议成立山林纠纷调处办公室，定编定专职负责山林纠纷的排查和调处。

近期要组织由市政府牵头，从相关部门抽调人员组成跨山林权属纠纷处理好。

切实做到处理一起纠纷，完善一批权证，稳定一方关系，发展一方经济。

4.2要加强林政管理

林改后，一方面广大林农的造林积极性普遍高涨，另一方面，乱砍乱伐的现象也时有发生。

据调查反映，由于木材价格的上涨，各地偷盗偷伐国有、集体森林资源的行为时有发生，无证采伐、无证贩运、无证加工的现象仍然存在。

建议：

逐步将林业主管部门内部分散履行的行政管理、行政执法、市场监督等行政职能进行适度整合，推进林业行政综合执法，保障公正执法。

政府和林业部门要作为林业经营者的坚强后盾，严肃查处干扰经营、毁坏苗木和幼林等违法行为，切实维护林业经营者的合法权益。

建议林业部门要继续开展保护森林资源专项行为，有计划、有重点地对各类破坏森林资源的违法犯罪活动开展集中打击，加强木材采伐源头管理，实行伐前设计、伐中检查监督、伐后检查验收制度，严禁乱砍滥伐行为，规范林木流通秩序，严厉打击无证收购、无证运输和无证经营破坏森林资源的行为，维护林区的稳定。

4.3要加快林业服务体系建设

林改后，政府和林业部门的重要任务是要加快林业服务体系建设，切实为林农提供各种配套服务。

要抓好林业科技服务队伍建设，为广大林农提供良种育苗、病虫害防治、林木栽培等技术指导。

建议各地要采取灵活有效的激厉机制，进一步动员和组织林业科技人员，为林农提供面对面的服务，通过大力实施林业科技“上山入户”工程，促进林业科技与生产相结合，提高林业的综合效益。

要加快林业“三防”体系建设，乡村两级要在互动、互惠、互利的基础上组建林业“三防”协会，把千家万户变为组织的森林资源保护管理的阵地。

要在林区建立林业协会。

即在林区有条件的村，采取政府引导，林农的自愿的基础上，以资金、技术等生产要素为纽带，以村或村组为基础组建新型林业合作经济组织和经营实体，提高林业经营组织化程度，为林农提供方便、快捷、优质的服务。

集体林权制度改革后,森林的经营主体增加了,林农的造育林积极性明显提高,森林的经营利用正在朝高科技、高水平、结构更优化的方向发展,但林农的现有的经营水平却还处在一个较低的水平,实施林业科技示范工程就显得尤为重要和迫切。

实施林业科技示范工程,有效提高林业科技水平和林业建设水平,调整林业结构,增加农民收入,实现林业建设经济效益、社会效益和生态效益的同步提高。

科技示范工程可以通过林业技术培训、试验示范、林业科技推广基地、林业科技普及教育等基地的形式辐射带动林农的营造林积极性和科技投入水平[4]。

4.4要加强培训，让农民真真得到实惠

要发展现代林业，要使农民从根本上转变传统的生产方式或某些不适宜的生活方式和价值观，适应新农村建设需求，就要帮助农民转变观念，认识林业在生态环境方面的重要性，确立尊重多样性和以生态为中心的价值观。

整体提高农民自身素质，与时俱进地进一步学习有关农林专业技术知识，成为懂技术、会经营、能服务具有时代精神的新农民。

集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。

林业产业链条长，市场需求大，就业空间广。

实行集体林权制度改革，让农民获得重要的生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于促进农民特别是山区农民脱贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。

建设新农村离不开科教兴农兴林，要向农业专业化、社会化、市场化发展，向生态化转型，就需要农民在干中学，在学中干。

通过培训，请相关职能部门专家讲课指导，农林院校大学生和农业推广硕士生下乡工作，通过各种渠道，培养农村科技骨干力量。

同时要解决地方少数基层干部和农民较为严重的等、靠、要等依附性思想，让他们理解林业在新农村建设中的地位，林业对自我发展、对生活的好处，变被动成为发展林业的动力。

[5]

参考文献：

[1]张蕾,奉国强,等.南方集体林业产权问题研究[J].林业经济,2002（3）:

37-40.

[2]朱冬亮,贺东航.集体林权制度改革中的林权升值因素分析:

对福建林改的思[J].东南学术,2007（3）:

25-29.

[3]许智宏.关于基础性研究工作的几个问题[J].中国科学院院刊,1997,12（4）:

235-238.

[4]龙云英,郑亚东,丁思统.林业科技创新、推广与示范体系建设[J].江西林业科技,2001（5）:

36-37.

[5]《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（2008年6月8日）

2.