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非正式制度理论与俄罗斯政治改革
非正式制度理论与俄罗斯政治改革
李建明、赵常庆
2011-03-1220:
32:
22 来源：
《俄罗斯中亚东欧研究》2008年第6期
【内容提要】 简介非正式制度理论,认为该理论同样适用于政治制度变迁过程。
从俄罗斯社会特有的历史文化传统出发,以非正式制度理论作为工具,分析非正式制度对俄罗斯政治转型的重要影响。
通过分析非正式制度理论在俄罗斯的表现有助于更深刻地理解俄罗斯政治转型为何困难重重。
俄罗斯现代民主政治改革方向虽然不可逆转,但必须沿着非正式制度的演化方向进行,这样才会降低改革成本和提高改革效率。
俄罗斯要建立现代民主政治制度,不但要进一步完善正式制度的建设,还要强化非正式制度对此的适应和改变,最终达到二者的相容。
【关键词】 俄罗斯 非正式制度 政治改革
【作者简介】 李建明,1981年生,辽宁大学国际关系学院硕士生。
（沈阳 110033）;赵常庆,1940年生,中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员。
（北京100007）
20世纪80年代末,俄罗斯走上了政治转型的道路。
从戈尔巴乔夫到叶利钦都试图以西方为楷模改革苏联和俄罗斯的政治体制,结果却带来了苏联和俄罗斯政局的混乱。
戈尔巴乔夫改革是导致苏联解体的重要原因之一,叶利钦的改革使俄罗斯联邦也濒临解体的边缘。
总的来看,改革并不顺利。
对于政治体制改革进程为何如此艰难以及对改革绩效的评价,俄罗斯各界和国际社会皆评价不一。
诺贝尔经济学奖获得者、美国著名新制度经济学家道格拉斯·诺斯（D.C.North）将俄罗斯和东欧国家的改革进程同“非正式制度理论”联系起来,将这些国家制度变迁的低效率归咎于非正式制度的作用,此说引起了学界的重视。
这是因为,他提出了一种新的分析思路,用非正式制度理论分析现实问题,提出深层次的一些原因。
目前用非正式制度理论分析俄罗斯经济有之,而用于分析政治转型虽有学者做过理论尝试,但实证分析很少。
本文旨在借助非正式制度理论,从传统文化、习俗和民族性出发,对叶利钦和普京时期的政治改革的影响,进行尝试性分析。
一 非正式制度与俄罗斯政治改革的理论联系
一般来说,制度分为内部规则和外部规则。
“内部规则是由社会成员在长期交往中通过文化及传统代代相传而逐渐演化形成的;外部规则是由组织制定并强制组织成员遵守的,非正式制度包含在内部规则中。
”[1]制度是指维系社会存在的游戏规则,它们由正式规则和非正式规则构成。
正式规则系指成文法、普通法和规章制度等,非正式规则系指习俗、行为准则和自我约束的行为规范等[2]。
可见,正式制度是由人们自觉有意识制定的一系列法律法规、政策和规则,而非正式制度是指一个社会在漫长的历史演进中自发形成的社会文化传统和行为规范。
这就是说,除正式制度外,非正式制度对于制度变迁同样具有重要的作用,一个国家制度变迁的过程总是受到正式制度变化与非正式制度变化的双重影响,是这两种制度形式统一和互动的过程和结果。
在非正式制度的构成要素中,意识形态居于核心地位,发挥主要作用。
意识形态会影响人们的主观偏好、左右人们对自身利益与外部环境的适应程度,它以“指导思想”的形式构成正式制度的“理论基础”和最高准则[3]。
如果制度变迁过程同人们关于“正义”、“公正”的观念相吻合,使人们对制度变迁过程具有认同感,人们就愿意参与、支持这个过程,并为此暂时放弃某些个体利益。
反之亦然。
在非正式制度中可以和意识形态相提并论的只有“习惯”。
制度经济学家认为,习惯就是在没有形成正式制度的地方起着规范人们行为的准则作用[4]。
习惯是长期的历史文化演变的结果,是社会文化传统的重要部分。
对于政治改革而言,在正式制度形成之前,意识形态和习惯在发挥规范国家政治活动和社会生活的作用,而在正式制度产生之后,非正式制度又为正式制度提供合法性以及在正式制度所不及之处发挥自己的特殊作用。
这一点对于政治改革的实际意义,是以较低的成本换取制度变迁的成功[5]。
这种情况在俄罗斯政治变迁中得到了证实。
非正式制度的状况及变化在相当大的程度上影响正式制度变迁是否顺利和成败。
这表现为,第一,一次通过“震荡（剧变）”进行的制度变迁能否收到预期效果,在很大程度上取决于其方向是否同非正式制度的自发演变方向相一致,是否有后者的相应变化和配合。
第二,正式制度的形成往往从点到面,通过非正式制度的量的变化推动制度发生质变。
第三,由制度非均衡引发的制度变迁的目标是实现制度均衡。
制度均衡意味着正式制度的最佳提供与非正式制度具有相容性,一旦背离这种情况就会出现社会摩擦甚至动荡以及正式制度作用变形的“制度畸形”。
能否运用正式制度与非正式制度理论解释俄罗斯政治变迁呢?
为回答这个问题,必须搞清在俄罗斯政治变革中,正式制度与存在于俄罗斯本土的非正式制度之间的差异性。
这主要涉及四对关系,即:
横向制度体系与纵向权力体系的关系、制度立国和强者治国的关系、公民社会和国家作用的关系以及政治变迁方式选择问题。
下面简述这些关系并回答其适应性问题。
二 俄罗斯政治与社会中的非正式制度
诺斯认为,一个社会的正式制度安排必须同这个社会的非正式制度相协调。
俄罗斯很长时间经济改革效果不佳的原因之一就是这两者不协调。
不过,诺斯并没有将这一点延伸到纷繁复杂的俄罗斯政治和社会领域。
俄罗斯非正式制度构成中的历史文化因素和民族性是在民族国家发展进程中逐渐形成的,它与自“基辅罗斯”以来的正式制度相辅相成。
这种正式制度的特点就是一直延续到苏联时代的专制和集权、森严的社会等级、国家对社会和个人的严格控制、统治者的至高无上以及相当长时期内对东正教的信奉。
在此背景下,形成了具有俄罗斯特色的非正式制度,具体表现在:
第一,俄罗斯民众普遍接受的“国家观念”。
国家在俄罗斯是至高无上的。
国家在政治经济生活中发挥着主动、积极和控制的作用。
任何政治变革都是自上而下的,国家是社会利益的创造者和保护者,是正义和公平的化身。
以此为基础,在民众中便形成了对国家的“臣属意识”和以国家强大为骄傲的强国意识。
另一方面造成了国家和社会及个人的分离,国家游离于社会和个人之外。
第二,在强大和无所不能的国家面前形成的社会和个人对权威的依赖性和服从。
国家在社会发展中的中心作用和强大的官僚等级体制,造成了与这种状况相适应的社会心理和习惯,就是对权威的依赖性和服从。
沙皇时代,民众对沙皇和村社服从和依赖,苏联时期工人对组织和工厂依赖、农民对农庄依赖等。
同样出于这一心理,造成了在上级羽翼庇护下做事积极性不高和善于逃避责任的消极后果,直接影响到了社会发展和进步。
第三,长期的人治过程中形成的“法治的缺失”。
在俄国,长期忽视法律制度的作用,往往以道德代替法律。
这一特征的文化历史渊源可以追溯到与西方“拉丁—罗马法系”不同的“希腊—拜占庭法系”。
在俄罗斯历史上,在规范人们行为的约束机制中,习惯法永远比成文法占据重要位置。
良心、正义、公正在俄罗斯人的价值体系中就占据了中心位置。
而对于实行法治的国家而言,能使民众平等、平均和平衡的政府,往往被认为是好政府,会获得民众的支持。
当然,法治的缺失作为特殊的一点,从苏联时期已经有所改善,尤其是到俄罗斯独立之后,宪政体制改革更加充实了这一点。
不过,习惯的稳定性使它作为非正式制度还是在影响着俄罗斯社会的发展。
第四,对于强者或权威的崇拜。
俄罗斯自立国以来形成的专制制度和森严的社会等级体系,使俄罗斯民众形成了无条件依靠和服从国家和权威的心理,而且在这样的政治体制内,统治者就是人格化了的国家,国家的至高无上,造成了统治者及其权威在俄罗斯社会内部至高无上的社会地位,又因为国家是社会正义的代表和利益的维护者,便形成了民众对强者和权威的崇拜。
这种非正式制度的存在造成了俄罗斯国家发展总是与加强中央集权和出现强力君主联系在一起,至今也不例外。
第五,在民族发展中遗留下来的价值观和行为方式:
好走极端、易冲动和爱幻想。
俄罗斯民族出现在东欧平原一隅,没有天然安全屏障,经常成为其他民族侵扰的对象。
因此,在形成迁徙式生活方式之后越来越明白,保存自己最好的方法不是防守,而是直接对外进攻。
其思维方式也是喜欢从一个极端到另一个极端,“广袤的地理空间和严寒的自然气候使其社会特质中包含一种强烈而固有的‘革命’意识:
要么肯定一切,要么否定一切”。
“对自我历史的坚决否定和对另一条道路的盲目轻信是其社会特质的昭然反映”[6]。
所以,好走极端和易冲动伴随民族发展延续至今。
而对东正教的信奉以及沙俄和苏联时期的强大使俄罗斯民众喜欢幻想,不善于踏踏实实地工作,将理想变成现实。
这一点已经得到俄罗斯各派心理学家的公认。
三 非正式制度与俄罗斯政治变迁的辩证关系
实践表明,非正式制度与制度变迁的关系在国家制度演进中不是一种简单的单向关系,而是辩证互动的关系。
日本学者青木昌彦认为制度是一种内生性的博弈规则。
当社会中的某些理念被参与者共同分享和维系,并且具备了足够的均衡基础时,这些理念就会演化成制度[7]。
制度变迁就是寻求一种正式制度与非正式制度的平衡,在社会上造成一种体制的博弈均衡。
迄今为止,俄罗斯政治改革仍在进行。
俄罗斯政治改革的难点主要表现在,制度变迁的方向和形式都是与独立初的公共偏好和价值追求相适应的,希望建立一种西方式的代议制民主政体。
可是人们看到,当这种体制建立起来后却不能作为有效的制度推动经济改革和国家发展,甚至使国家出现了“邦联化”倾向,严重偏离了改革的初衷。
在此过程中,新制度不但没能发挥作用,有时还成了一些利益集团牟取私利的手段,国家付出了巨大的改革成本却几乎毫无所得。
从理论上说,这是俄罗斯要实现横向制度体制社会,达到制度立国和建立公民社会的改革目标与本身固有的纵向权力体系实质、强者治国和国家至上的非正式制度相脱节、不相容的结果。
叶利钦时期,对于民主制度的追求完全同俄罗斯人特有的情绪化、易冲动和爱幻想的性格结合在一起,作为一种意识形态和价值追求在苏联解体、全民公决和总统大选中发挥了重要的作用。
在八一九事件中,叶利钦振臂一呼便应者无数,苏联大厦瞬间崩塌。
如果没有非正式制度的作用,没有冲动的情绪影响,而是按照一般正规的程序进行谈判,其解体过程不会如此简单和高效。
俄罗斯人情绪化、易冲动的特点,在政治改革遇到困难、经济改革受挫,福利受损、转型成本增加时,仍然在起作用,民众仍停留在对西方社会的美好幻想而愿意生活在叶利钦政府的承诺中,1994年的全民公决表明这种社会心理使公众保持了对总统和政体的总体信任[8]。
而对于俄罗斯超级总统制的建立,民众也给予了默认甚至是支持。
1993年10月“炮打白宫”事件的发生,不能不说与其好走极端的传统性格有关。
之后,12月12日通过的新宪法确立了超级总统制,使总统拥有巨大的权力,而议会则扮演了并不重要的角色。
“超级总统制”表明了叶利钦对权力的崇拜和对俄罗斯固有的“国家至上”原则的运用,但正是这种畸形的总统制是与俄罗斯的非正式制度相容的,所以得到了民众的支持。
叶利钦的总统集权是不完善的或者说是有重大缺陷的,这突出表现在处理中央与地方关系上。
苏联解体后期和俄罗斯独立前期,叶利钦的“需要多少主权就拿多少”的不理性行为使中央和地方的关系愈发的松散,逼近了“邦联制”模式。
而联邦主体拿到权力并没有服务于国家政治改革,而是由于非正式制度基因的影响形成了“超级行政长官制”。
这种情况使俄罗斯地方民主建设和国家作为整体的政治改革陷入被动,偏离初衷,在彻底抛弃苏联体制后却没有建立起应有的民主政体,更为严重的是国家陷入分裂的危险。
叶利钦虽然确立了超级总统制,但只是停留在中央一级上,而中央与地方的关系却愈发疏远,国内各联邦主体分立活动猖獗,直到1996年情况才稍有缓和。
受非正式制度的约束,俄罗斯并没有产生西方自由民主政体,其改革进程在地方受到更大的抵制,当时西方民主制在俄罗斯横向制度框架没有建立起来,而传统的纵向权力关系也遭到了巨大的破坏,致使国家处于分裂的边缘,松散的政治体制同时也成了同期经济改革的绊脚石,二者没有共荣却在共损。
普京上台接受的是叶利钦留下的烂摊子。
普京认为,在俄罗斯这样一个从来没有过民主传统的国家直接嫁接西方自由民主,并不符合俄罗斯国家发展方向和社会进步,必须建立具有俄罗斯特色的民主社会和民主体制。
因此,他上台后便开始了大刀阔斧的政治改革。
就本文论题而言,普京是顺应俄罗斯非正式制度方向进行改革的,他提出的“可控民主”与非正式制度是相容的,因此,他取得了成功。
如学者指出的,“俄罗斯在1991年巨变后的前五年,民众支持新政权的政体,而后五年则是希望保留自己的历史文化传统,社会总体转型必须在国家政权加强的情况下实行。
”[9]因此,普京在整个社会公共偏好和意识形态要求下,以西方民主政治为目标进行了适应俄罗斯社会发展和人们习惯的政治改革。
普京首先改革政权垂直体系:
“在法律专政”下建立“强大的国家”。
2000年5月12日和18日,普京连续颁布了划分7个联邦区及任命驻联邦区全权代表的总统令。
与此同时,普京向联邦会议提交了一整套有关改革联邦体制的法律草案,使联邦主体的长官们失去了大部分能直接影响联邦中央的权力,在联邦委员会中的位置也随之下降,从而强化了联邦立法机关和联邦主体立法机关的垂直关系。
普京将管理国家各级权力机关的主动权掌握在联邦中央,尤其是自己的手中。
普京在2000年7月《国情咨文》中这样解释:
“这一决定的实质在于,不是合并地区,而是合并总统在地方上的纵向机构;不是改变行政区划界限,而是提高政权效率;不是削弱地方政权,而是为加强联邦制创造条件。
”正如学者安·米格拉尼扬所诠释的,“全权代表制度就是改革政权体系本身,目的在于恢复国家的主体性和提高它的效率。
”[10]
按照非正式制度理论,体制变迁成本最小的方向是按照社会存在的非正式制度的演变方向并与它保持最小的偏离。
如前所述,俄罗斯的非正式制度就是“国家观念”、崇拜权威和社会的垂直权力体系等,因此,普京的改革正是按照这样的一种方式进行的。
通过“削藩”,收回了叶利钦时期下放的政治权力。
普京通过理顺中央和地方的权力关系,使俄罗斯政治体制在一种以俄罗斯社会公共偏好和民众的普遍心理能接受的纵向垂直权力关系下运作,但这并不意味着回到了沙俄时代,即在横向制度体系的建设方面已经向现代民主政体迈进了。
正如在就任总统后的一次记者采访中,普京被问:
“您自己希望在俄罗斯看到一个什么样的政权?
”普京答道,“当然是有效的和强有力的政权。
否则它就不是政权,而是对人民的嘲弄。
”[11]
2004年别斯兰事件之后,普京又开始了新一轮的政治改革。
首先是改革了一些部、局及其运作方式,加强了中央和总统对这些部、局的管理和控制。
其次,改革了立法机构选举办法。
2004年年底,俄罗斯议会上下两院根据普京提议,通过了《俄罗斯联邦主体立法和执行权力机关组织总原则联邦法》和对《俄罗斯联邦公民选举权和全民公决权基本保障联邦法》的修改法。
新一轮的国家权力体系和运作方式的改革正式出台,其措施有:
改革联邦主体行政长官的选举办法;改革立法机构的选举制度,改变国家杜马混合选举办法,取消按照地区民族人数选举的单席位选民区和无党派候选人,议员将只按照政党名单来选举,实行完全的比例代表制。
第三,作为加强中央集权的又一步骤继续进行行政区划调整,实行联邦主体合并。
普京的改革得到民众的普遍支持。
俄罗斯非正式制度中存在的社会和民众对国家和权威的服从和依赖心理,使得民众习惯于生活在改革后的政治体制中,习惯于国家扮演保护人的角色,而经济的复苏也给这种政治改革的推进提供了物质基础,配合了普京建设强大国家和有力政权的行动。
俄罗斯在各方面关系趋于理顺的情况下又显示出了大国的形态,这也容易勾起民众对强大国家的幻想以及找回失去许久的因国家强大所赋予的自豪感,加深对国家和权威的崇拜。
这也正是笔者提到的正式制度与非正式制度的辩证关系。
而普京本人,从1999年担任总理时起,在打击车臣分裂势力到掌权后进行的两次国家政权改革中表现出来的果敢、英勇和雷厉风行的气魄,已经符合俄罗斯民众希望有强者统治的社会心理,加之经济复苏基础上政治改革的成功,更加深了民众对强者、对国家的信任,使民众甘心情愿地选择对总统的支持。
到此,笔者得出结论,普京在俄罗斯顺应了非正式制度的演化方向是上任后政治改革成功的重要原因之一,也是获得民众高票支持的重要原因。
四 俄罗斯政治改革的出路
通过对非正式制度理论的理解和俄罗斯两届总统的政治改革实践的分析,可以认为,非正式制度理论的观点适用于解释俄罗斯政治变迁,而俄罗斯政治变迁进程也是从叶利钦到普京运行了一个回环,即“极权的崩溃→完全自由的民主政体→‘可控民主’”的变化过程,这个过程的运行及动力与俄罗斯非正式制度息息相关。
苏联末期,俄罗斯走上了完全西化的道路,在改革不顺的情况下,对西方体制的美妙幻想使民众坚持了对总统及其所选择政体的信任;专制主义的延续使联邦主体分立势力加强,国家面临“邦联化”甚至分裂的危险。
实践的结果证明了西方民主政体不符合俄罗斯社会发展。
普京的改革,重新建立了强大的政权和国家,理顺了垂直权力体系及其运转,使国家又在社会生活中扮演了保护人的角色,所有这一切符合非正式制度的演化方向,因此,为民众所熟悉、习惯和支持。
普京本人俨然一个强者的形象更是加强了民众对这种意识形态和习惯的理解,普京时期的政治改革是正式制度和非正式制度的辩证统一。
从俄罗斯政治改革的历程中可以清晰地看到非正式制度在改革中所发挥的重要作用,而且这种作用会一直持续下去。
但正像新制度经济学家指出的,非正式制度不是不可以改变的,只是它的演化速度要比正式制度慢得多,而且非正式制度是在正式制度的边际发挥作用,二者相互影响,相互改变,直至相容。
俄罗斯政治改革在正式制度与非正式制度相互作用下进行,才能降低改革成本,并能形成具有本国特色的模式。
（责任编辑 向祖文）
注释：
[1]唐绍欣:
《传统、习俗与非正式制度安排》,载《江苏社会科学》2003年第5期。
[2]参见〔美〕诺斯《新制度经济学及其发展》,载《经济社会体制比较》2002年第5期。
[3]参见孔泾源《中国经济生活中的非正式制度安排》,载《经济研究》1992年第7期。
[4]参见汪丁丁《再论制度创新的一般过程》,载《效率、公平与深化改革开放》,北京大学出版社1993年版。
[5]同上书。
[6]赵定东著:
《俄罗斯社会转型模式研究》,北京人民出版社2006年版,第80页。
[7]参见〔日〕青木昌彦《什么是制度?
我们如何理解制度?
》,载《经济社会体制比较》2000年第6期。
[8]1994年叶利钦主持的全民公决共有两个问题:
你是否信任总统叶利钦?
你是否赞同俄罗斯总统和政府1992年以来所实行的社会经济政策?
在当时的政治经济条件下民众对这两个问题仍然投了很高的信任票:
前者得票率58.7%;后者53%。
[9]前引书:
《俄罗斯社会转型模式研究》,北京人民出版社2007年版,第69页。
[10]〔俄〕安德兰尼克·米格拉尼扬著、徐葵等译:
《俄罗斯现代化与公民社会》,新华出版社2003年版,第127页。
[11]转引自徐向梅著《由乱而治:
俄罗斯政治历程（1990~2005）》,中央文献出版社2006年版,第187页。
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