关于加强新体制下社区服务站建设的研究报告.docx
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关于加强新体制下社区服务站建设的研究报告
关于加强新体制下社区服务站建设的研究报告
[日期：
2010-12-02]
来源：
北京社科规划办 作者：
北京社区研究基地主任于燕燕研究员
[字体：
大中小]
近年来，随着社会主义市场经济的迅速发展、社会结构的变迁和社会管理重心的下移，原本固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破，不同级别与种类的单位里大量“单位人”转为“社会人”，原来不少由政府和企业包办的事务，都推给了社会。
而我国长期以来因为社会建设滞后，各种社会组织承接从政府、企业剥离出来的事务能力极其有限，从而使大量社会事务都沉淀到社区中来，并导致社区工作对社区从业人员的专业化、职业化要求也越来越高。
据不完全统计，目前我市社区居委会承担各类工作任务多达253项，其中又有65%的任务是协助政府开展的工作。
居委会台账材料多、调查报表多、证明盖章多、会议活动多、检查考核多、组织牌子多、硬性指派任务多等问题在社区已成为普遍现象。
《城市居民委员会组织法》规定：
“居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成”。
由此可见，居委会成员的数量是有限的，而社区承担的工作任务却越来越多，社区居委会现有工作力量远远不能适应社区工作的需要。
就北京情况而言，1999年调整社区居委会规模后，社区居委会居民户数一般在1000～3000户之间，多的更超过5000户，远远高于《城市居民委员会组织法》100～700户的规定，致使社区管理服务的任务加重与社区居委会人员较少之间的矛盾更为突出。
在这种情况下，为适应新时期社区工作需要，地方政府、基层政府及其派出机关给社区增加工作力量自然就成为一种选择，而且这种选择也是基层政府在其职权范围内能够做到的事情。
这就是各种社区综合服务平台产生的共同时代背景。
一、西城社区服务站建设源起
截至2009年12月，西城区共有148个社区，社区规模适中，社区社会组织1211个，其中社区志愿服务组织779个。
成立社区服务站、专职工作人员到位、已设置服务标识的社区148个，按照新建（改建）区350平方米、旧城（文保）区230平方米的标准，达标社区为135个；按照市规范化建设提出的350平方米的标准，达标社区为56个。
西城区社区建设的发展起步较早，特别是在社区体制的建设上，其步伐之快，一直走在北京市的前例。
如果从社区体制和社区服务的体制角度划分，西城区的社区发展大致经历了四个发展阶段：
第一阶段我们命名为：
建立地域功能社区的设想阶段，这个阶段正是西城社区建设的起步时期，时间段是1998—2000年。
第二阶段可以命名为：
议行分设的试验阶段，这个阶段是西城区社区发展的前期阶段，时间段为2000—2003年。
第三阶段被称为“一心两会阶段”，这个阶段是西城区社区发展的中期阶段，时间划分为2003—2008年。
第四个阶段叫做“两委一站”阶段，这个阶段是西城区社区建设的规范阶段，时间是2008年至今。
从上述四个阶段的发展我们不难看出，西城区社区建设、社区服务的体制设计由来已久，一步一个脚印，逐步走向实体化、制度化和规范化。
从2001年起，西城区经过几年的实践，逐步确立了议行分设的管理体制。
其设立的基本因素在于弥补社区体制的缺陷。
社区体制的缺陷主要在于政府部门的功能错位导致了社区自治组织的功能错位，其结果是社区党组织领导几近“虚拟”，政府职能部门越位、缺位，社区自治组织错位。
探索的重点将集中于把坚持党的领导、依法治国和发扬民主有机结合起来和统一的问题。
坚持党的领导不是不要居民自治，实行居民自治也不是放弃党的领导和政府的指导。
如何实现这几个方面的有机结合，2000—2003年西城区实行的“议行分设”体制为此进行了有益的探索。
（一）“议行分设”体制的基本架构
实行“议行分设”体制的社区，基本上建立了“三驾马车”运行的体制架构，建立了社区党委、社区居委会和社区工作站“两委一站”的工作体系。
社区党委是经过社区党员选举产生后由街道党工委批准的，成为党在社区的基层组织和社区的领导核心，负责领导监督居委会工作，贯彻落实中央路线方针政策。
社区居委会是由社区成员代表选举产生的，包括居民代表、驻地单位代表、外来务工人员代表以及社区内的人大代表、政协委员及社会知名人士等，一般为9～11人。
从上述体制构建中不难看出，“议行分设”在理论上能使社区居委会完全从行政性事务中解脱出来，以全部精力投入社区自治，同时，也能通过行政力量和政府资源，迅速提升工作站工作人员的专业化、职业化水平，提高办事效率。
但这些成效的取得需要满足一系列条件，比如社区拥有良好自治传统和充足的自治资源，居民具有较强的民主意识和自治能力，政府职能转变比较到位，等等。
这个体制的缺陷在于政府部门“名正言顺”地向社区派活，其中许多活还是要依靠居委会与居民的密切联系才能完成，居委会“减负”效果大打折扣；社区居委会不直接为居民办理事务，从政府获得的公共资源减少，逐渐呈现边缘化的趋势，同时又浪费了社区居委会管理资源。
因此，这种做法在实践中难以实现预期的成效。
所以继续探讨和改进社区管理体制是社区发展的关键。
（二）“一心两会一站”体制的发展
2003年4月，《关于在全区范围内推进社区居委会管理体制改革试点工作指导意见》（西政办[2003]4号）问世，明确在社区推行“一心两会一站”（社区党组织、社区居民代表大会、社区居委会和社区工作站）管理体制和运行模式，即以社区党组织为领导核心，以社区居民代表大会和社区居委会为自治载体，以社区工作站为政务、居务服务平台的管理体制。
社区工作站是社区居委会的执行机构，接受街道办事处的工作指导，在社区党组织和社区居委会的领导下开展工作，社区居委会与社区工作站是决策与执行的关系，社区居委会对社区工作站的工作进行监督、评议、考核；在街道办事处协助下由社区居委会负责对社工专干进行招聘、录用和评议，由社区居委会与被录用的社工专干签订聘用协议书。
我们称之为社区工作站的“下属模式”。
由社区居委会领导社区工作站的“下属模式”的优越性在于：
第一，社区工作站较好地整合了站内人才专业化和居委会贴近居民两个优势，成为政府和自治组织之间有机衔接的平台，提高了社区管理服务水平。
第二，社区工作站保留了自治组织作为政府与居民之间的缓冲区的优势，不完全以“政府代表”身份开展工作。
这样，在办理一些政府利益、社会公共利益与社区居民利益不一致的事务时，可以缓解矛盾、降低冲突激化的可能性，避免形成政府与居民的对立，维护安全稳定。
第三，这一设置方式符合《宪法》和相关法律对居委会组织形式的规定，较好地体现了立法精神。
但是从实践来看，这种设置方式也有缺点，最突出的是社区居委会和服务站职能不清，人员分工不明确，既难以克服社区居委会的行政化倾向，又导致一些政策性、技术性要求较高的工作的低效率。
同时，社区居委会对于街道出钱聘请的社区工作站人员缺乏有效管理手段的问题比较普遍。
由此可见，社区工作站与居委会完全分开和完全合一都不利于社区长远发展。
比较合理的选择是工作站与居委会“职能分开、协作治理”：
在职能上，服务站承担社区各项事务性工作，居委会组织居民自治；在具体工作中，服务站以专业化力量协助居委会办理居民自治事务，居委会发挥联系居民的优势，为服务站办理居民相关事务提供支持。
居站之间的这种分工合作定位，可以称之为“协作模式”。
这种模式可以推动形成政府与社会在基层治理中的新型合作关系，即作为平等主体的双向互动、协商合作关系，在“行政归行政，自治归自治”的前提下，相互配合，相互支持，共同推进基层治理的协调运转。
（三）“一委一会一站”体制的延伸
2008年，北京市政府出台了社会建设的“1+4”文件，按照北京市的要求，西城区委区政府出台了《西城区关于贯彻北京市社区管理办法的实施意见》，在原有“一心两会一站”社区管理体制的基础上，将社区工作站全部调整为社区服务站，并由原来的居委会下设社区工作站的模式转变为街道办事处下设社区服务站的模式。
真正实行一个领导核心，一个自治主体和一个服务载体的并设体制，打造政府在社区层面的公共服务平台。
我们把这种体制简称为“三一模式”，或“一领二辅”模式。
二、社区规范化的体制构建
所谓“社区服务站”，是政府在社区设立的综合服务平台，侧重于发挥专业化、职业化优势，推动促进就业服务、社会保障服务、劳动维权服务、文化教育体育服务等公共服务覆盖到社区，组织开展多种形式的公益服务和便民利民服务，不断满足社区居民的服务需求。
社区服务站的体制建设的重点是社会支撑体系建设。
所谓“社会支撑体系”，是指与社区服务站相互对接、相互分工、相互协作的各类组织所构成的组织体系。
其中，既包括上级街道和职能部门，也包括社区党组织和社区居委会，还包括社区内的各类社会组织、便民服务机构等。
任何组织都不是孤立存在的，都处于特定的制度结构之中。
组织在设置时即被赋予了特定的职能，但是职能的发挥却并不完全取决于组织设置，还取决于组织所处的制度环境。
只有组织能够有效地从制度环境中获得支撑，才能良性而协调的运行，实现既定的功能设计；而如果无法从制度环境中获得支撑，则不能有效运行，也不可能实现既定的功能设计。
因此，社会支撑体系对组织的职能发挥具有特殊重要的意义。
社区服务站的准确定位是社区服务的“综合平台”。
社区服务站承担着包括公共服务、公益服务和便民服务在内的综合社区服务。
作为社区服务综合平台，在社区服务站建设的同时，必须构建社区服务站的社会支撑体系。
只有具备了社会支撑体系，社区服务站才能发挥社区服务综合平台的作用；反之，缺乏社会支撑体系，社区服务站即使建立，也很难发挥社区服务综合平台的作用。
（一）建立体制机制的切入点
建立社区支撑体系有两个重要属性，从静态来看，关键是构建一个合理的体制，实现社区服务站与其他各类组织的相互对接、相互协作；从动态来看，关键是有效的机制设计。
在体制方面，应从三个方面加以考虑：
第一，与街道和职能部门有效衔接，提升社区的公共服务。
社区服务站是街道和职能部门派驻社区的服务机构，发挥着联系政府、社区和居民的桥梁纽带作用。
一方面，社区服务站可以把街道和职能部门的服务和信息有效传递到社区，方便居民获得高质量的公共服务，降低居民获取公共服务的成本。
另一方面，社区服务站也可以将居民在公共服务方面的需求有效传递给街道和职能部门，以提高街道和职能部门提供公共服务的针对性，从而提高社区公共服务的质量。
第二，与社区社会组织和社区志愿者有效衔接，提升社区的公益服务。
社区社会组织是指社区中的各类非政府组织，随着公民社会的发育，社区社会组织日益增多，成为社区治理和服务的重要主体。
相对于组织化的社区社会组织，社区志愿者是有组织的个体，他们也是社区治理结构中的重要组成部分。
社区社会组织和社区志愿者，由于身处社区之中，最了解社区的需求，也最有能力提供多样化的社区服务来满足社区需求。
社区服务站可以通过培育社区组织和志愿者，大力提升社区公益服务。
第三，与社区便民服务机构有效衔接，提升社区的便民服务。
社区是居民日常生活的地域空间，本身就存在大量的便民服务机构。
这些机构的存在往往是应社区需求而生，长期在社区中的存在也是以它们为社区提供各类便民服务为基础的。
社区服务站作为社区服务平台，应该充分利用现有的社区便民服务机构，对这些机构加以规范和引导，积极提升社区便民服务。
（二）规范化的体制设置
按照“职责明确、分工合理、优势互补、协调联动”的原则，对社区目前承担的各项工作进行全面梳理，合理划分社区党组织、社区居委会和社区服务站的职责任务，进一步细化各自的具体工作或服务项目，是规范化建设的必经之路。
1．组织设置
建立党的领导体制。
社区党组织作为党在社区的基层组织，要充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以服务群众为重点，加强政治、思想和组织领导，统筹协调各方利益关系，组织动员社区内各方面力量共同推进社区建设，不断提高党组织在基层的执政能力。
社区居委会作为基层群众性自治组织，侧重于组织居民开展民主自治，以维护居民合法权益和社区共同利益为核心，增强社区自治功能，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，不断提高社区居民依法直接行使民主权利、管理社区公共事物和公益事业的能力。
社区服务站作为政府在社区设立的综合服务平台，侧重于发挥专业化、职业化优势，推动促进社区居民就业服务、社会保障服务、劳动维权服务、文化教育体育服务等公共服务覆盖到社区，组织开展多种形式的公益服务和便民利民服务，不断满足社区居民的服务需求。
2．关系设置
（1）领导动员的关系。
基层党组织和基层自治组织是城乡基层组织建设的两个重要抓手，二者紧密相关、互不可分。
作为社区组织和社区工作的领导核心，社区党组织应当充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，加强政治、思想和组织领导，保障社区安定团结，积极开展党建和监督工作，领导动员各社会组织和社区居民共同推进社区建设。
在推进社区服务站建设的同时，必须坚持将社区党组织建设放在首位。
在我国目前，为了体现社区党组织的领导性，促进各社区组织相互协调，推进社区居民自治，最有效的方式是令社区居委会主任和社区服务站站长分别兼任社区党组织的正副书记。
一方面当社区居委会和社区服务站在工作上产生工作重叠或管理缺位等职责不清的情况时，可通过社区党组织加以协调解决，将工作安排给指定的组织来负责，以确保服务的顺利开展；另一方面也可以使社区民主自治在党组织领导下有序进行，便于把握社区服务和建设的方向。
社区党组织是社区层面的领导者，是社区各项工作的领导核心，在组织并设的前提下，社区党组织应是社区公共服务的领头人，是社区居委会和社区服务站以及社区各类组织领导核心，支持、保证社区居委会和社区服务站依照各自职责开展工作。
社区居委会在社区党组织领导下，依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》履行职能。
社区服务站在街道办事处的领导和政府职能部门的指导下开展工作，同时接受社区党组织的领导、社区居委会的监督和居民群众的评议，定期向街道办事处、社区党组织汇报工作，向社区居委会通报工作。
在实际工作中，党组织主要是起领导作用：
领导社区居民自治组织，支持和保证其依法充分行使职权，完善公开办事制度，推进社区居民自治；领导社区服务站和各类社区服务组织开展社区服务工作，创新社区服务机制，提高社区服务水平；领导社区群众组织，支持和保证其依照各系的章程开展工作。
居委会开展社区公益服务，走访居民，畅通居民的利益诉求和利益反馈渠道，组织居民自我管理、自我教育、自我服务，维护社区居民的合法权益，创造和谐稳定的良好环境；扶持和发展社区各方力量，积极推动社区的共驻共建；协助政府做好有关工作，提高社区服务水平。
社区服务站主要负责街道下达的公共服务和便利服务工作，与街道各科室、职能站所、“一站式”办公大厅和社区服务中心有机衔接，更好地为社区居民服务。
在实际工作中，如果出现问题，则由党组织领导出面协调，提出解决问题的方案，居委会和社区服务站贯彻落实。
所以，要建立在社区党组织领导下，社区居委会和社区服务站紧密对接、协调联动的工作机制，完善社区党组织牵头，社区居委会和社区服务站参加的联席会或例会制度，社区党组织定期组织并主持召开联席会议或例会，研究讨论社区建设、管理、服务中的重要问题和重大事项，协调沟通有关工作。
（2）协作的关系。
社区服务的开展离不开社区民主自治的完善，只有居民自治的参与度提高了，社区服务资源的利用率才会上升，从而实现资源的不断更新、良性循环。
为了进一步完善社区服务站建设，社区居委会应不断加强自身建设，明确自身定位，在社区党组织领导下，实现与社区服务站的分工协作。
社区服务站与社区居委会属于同级关系，二者均接受社区党组织的领导，而在组织纵向结构中，社区居委会是城市基层群众性自治组织，街道办事处是政府的派出机构，社区居委会在街道办事处的指导下开展社区工作，依法协助街道办事处做好各项管理与服务工作，向街道办事处反映社区成员的意见、建议和要求。
这也体现了二者在机构性质上的不同。
社区居委会和社区服务站的职责分工主要根据服务内容来加以区分。
二者的工作关系重点由社区事务来决定。
因此，通过分析社区事务可以明确如何设置二者的岗位以及未来二者应具有怎样的工作关系。
问题的关键是需要细致地分析社区事务的性质并做出相应的类别划分。
纵观社区事物的分类，我们发现，不管是无交叉还是半交叉，当面对服务对象时，都存在首问责任的问题，因此，面对受众群体的服务，二者之间的关系学理上可以按社区事务分为三类，但在实际的操作过程中，特别是面对受众群体时，作为社区的组织，只有协作互补的关系。
（3）相辅相成的关系。
社区建设既不是单纯的政府行为，也不是单纯的自治活动，而是各类社区主体、各种社会组织共同参与的过程。
而在各种社会组织中，民间组织由于种类最繁多、职能最丰富、参与人员最广泛，其提供的服务和开展的活动往往能够对社区居委会和社区服务站进行有效的补充，并以更加喜闻乐见的形式鼓励社区居民参与民主自治。
因此社区服务站的建设和发展同样离不开民间组织的不断完善。
社区民间组织联合会是自治性非营利性社会团体，由街道辖区的各类社区民间组织组成，具有社会团体法人资格。
社区民间组织联合会与街道社区服务中心平行，对辖区民间组织进行业务上的分类管理，其建立的目的在于充分挖掘地区特色优势，培育社区文化；完善民间组织管理制度与章程，明确其与社区服务站的关系；优化配置社区资源，建立持续发展的维护机制。
社区民间组织联合会的成立改变了过去民间组织分散化、不规范及小规模的特点，逐渐走上了专业化、规范化和规模化的发展道路，成为吸引广大居民参与社区活动的有效平台。
而且通过发展多种多样的民间组织来拓宽社区居民参与渠道，完善社区民主自治组织网络，街道办事处的管理功能与服务功能也在逐渐分开，工作职能得到转变，开创了和谐社区建设的新局面。
3．职责设置
我们认为，社区服务站和社区居委会应实行职能切割的原则。
一是社区公共服务由社区服务站承接原则。
社区服务站主要承担公共服务、事务性工作。
社区居委会承担自治性工作。
二是规定动作与自选动作各有侧重原则。
社区服务站承担的事务性的工作是规定动作。
社区居委会则应围绕居民的需求，主动、灵活地选择工作。
社区服务站的工作以规定动作为主，社区居委会的工作则以自选动作为主。
三是根据专项资金来源划分工作主体的原则。
做社区事务需要有经费。
经费来源于财政的工作一般应由社区服务站承担，经费来自社区居民的工作一般由社区居委会承担。
三、社区规范化的运行机制
社区运行机制，是指社区治理体系中主体、组织、制度、资源、内容、途径、目标与环境等各个要素内部及之间的相互关系，它的选择和形成受城市社区治理本质、资源条件和行动者战略设计三方面的影响。
从理论上讲，城市社区治理本质决定着城市社区治理发展的基本方向，是其治理机制选择的基本依据，资源条件和行动者的决策决定着其具体形态。
在新的社区治理体制下，西城区社区治理的主要机制应采取以下几个措施。
（一）责任共担、合作共治的机制
要落实社区公共责任，单纯依靠现有的任何单个治理机制是无法完成的，因此需要建立起新的治理机制，实现公共服务责任共担和共存的秩序。
西城区现行体制贯穿了治理的基本机制。
从社区发展的角度看，在单位的社会性功能外移为社会留出可能的成长空间后，加强各个组织的机制建设是关键。
“一领二辅”体制强调各平等主体之间的共同参与。
特别强调的是各主体之间的平等参与,虽然在一定时期内,西城区社区治理的架构是以政府为核心的，但是，政府应以社区发展中的平等主体的身份参与社区的治理。
在社区公共事务治理过程中,它们不仅要与其他主体一样承担一定的责任,实现“各司其职,各负其责”,还要作为平等一员接受监督和评议。
而社区中的各种组织,也是治理主体中的平等一员,应当自主地参与社区公共空间的各种公共事务。
对国家与社会的关系而言,它们是平等的,强调的是政府与社会为解决社区发展中的冲突和矛盾所建立的合作伙伴关系。
从职责分工上看，社区是各组织垂直责任与相互间水平责任共担的。
社区党委具体承担社区党建、精神文明等工作。
居委会设立6大委员会，即社区共建和协调发展委员会、社区治安和民事调解委员会、社区服务和社会福利委员会、社区环境和物业管理委员会、社区医疗和计划生育委员会、社区文化教育科普和体育委员会，主要负责6大块工作。
社区服务站主要承担6大类工作任务。
由此可见，在社区的基层平台上，无论是政府的公共服务，还是社区的公共事务，集中在公共服务的问题上，是各组织之间的分工与合作，它不同于政府间的明确分工，更多的是资源的整合，社区中合作共治的实现使社区发展的推动力量有效实现了整合,形成合力。
各个社区组织的有机结合,是中国政治建设和政治发展的新生长点。
在城市社区公共空间内,社区公共服务的深入进行,使社区力量实现着重构，使社区居民在第一时间内、第一场合和第一诉求内享受公共服务。
这种机制有以下几点优势：
其一,社区共治是互惠基础上的合作。
社区共治是借助科层制、市场机制、合作机制、组织间网络、自组织制等混合机制,对社区公共事务的共同管理。
这种共同治理的实质在于互惠基础上合作关系的建立。
互惠规范的确立,有利于建立多元主体之间的伙伴关系,才能使合作得以持续发展。
因为每一个参与者都是以获取一定的利益为参与动机的,不论这种利益是利己的还是利他的,也不论这种利益是直接的还是间接的。
也就是说,只有各主体之间的行为是互惠的行为,并且各主体对其活动共同承担责任,才真正有利于一种基于互惠基础上合作伙伴关系的确立,才能形成社区发展的多主体参与,推动社区共治的形成。
其二，社区共治是权力与权利的结合。
社区共治是以公共权力的分散化与公民权利的民主化为基础,实现了权力与权利的结合。
社区居民有权参与社区事务的治理,特别是随着社区居民民主权利意识的增长,权利的诉求逐渐转变为一种对社区发展治理权力的追求,要求参与到公共权力体系中,实现对社区事务的治理。
社区自治性的成长推动了社区公共权力体系必须吸收接纳居民的权利诉求,从而推动社区共治的实现。
社区多元互动共治的形成过程,是政府和社会在公共产品供给体系中的再一次分权过程,而且这种权力格局的变迁不再是从上而下地推进权力集中,而是自下而上地推进国家权力向社会回归,由国家本位转向公民本位。
由此而言，西城区现行体制下，既要明确各自组织的职责，又要建立相互之间的合作共治机制，形成责任清晰、互联互补、协调联动的工作格局。
即在职责交叉、难以分清的情况下，如果面对的是居民事务，无论是居委会，还是政府公共服务的代表者——社区服务站，二者要以合作共治机制共同加以解决。
所以，社区公共责任的分担与融合是西城社区治理的特点。
（二）资源共享，上下联动的机制
社区服务站的建立，可以为社区居民实行最便捷、最快速、最满意的公共服务，但是作为社区党组织、自治组织和服务站，其人力、物力和财力资源在社区的公共平台上是有限的，因此，在面对社区公众的服务中，资源的整合与共享就显得非常的重要，这种共享不仅局限于一个社区的内部，还扩展为政府的城市末梢部位，即街道办事处的社区服务中心。
作为上一级社区服务中心，其资源的储备相对集中和宽阔，是每一个社区可以也应该利用的资源。
因而，我们所说的资源，并不单单指一个组织、一个社区或一个单位，而是在政府、社区的层面最大限度地实行资源的共享与配给，来满足社区居民对公共服务的要求；同时也要求政府与社区实施上下联
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