南水北调工程建设审计稽察学习交流资料投资控制XXXX0916修订.docx

南水北调工程建设审计稽察学习交流资料投资控制XXXX0916修订.docx

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南水北调工程建设审计稽察学习交流资料投资控制XXXX0916修订

南水北调工程建设审计稽察学习交流

投资控制

河北省南水北调工程建设管理中心

2010年9月

建设投资是一项综合性、专业性、政策性的活动，涉及面广，贯穿于建设的各个阶段。

投资控制，通常意义上讲是指把建设项目投资的发生控制在批准的限额以内，并取得较好的经济效益和社会效益。

就南水北调工程而言，投资控制实行的是“静态控制、动态管理”，即在工程建设过程中，以国家批准的设计单元工程初步设计概算的静态总投资为基础，充分考虑工程实施过程中建设期贷款利息以及因价格、国家政策（含税费、建设期贷款利率及汇率等）和设计变更等因素变化发生的超出原批准静态投资部分的投资。

就保定１段而言，我认为投资控制工作更重要的应该侧重于保证工程投资能够有效使用，使各施工单位通过规范的程序和途径，合情合理的拿到属于自己的资金，在考虑经济效益和社会效益的同时防止出现投资失控状态。

这就要求参建各方有一个完整的组织体系和制度体系作保证，要求参建各方特别是监理单位必须配备懂经济、懂技术、懂管理、懂法律的投资管理专业人才，要求参建各方建立一套完整连贯的投资控制管理制度，每个环节均制定规范的操作程序，使投资控制工作能够制度化、规范化、程序化，而非单纯的压低工程造价，压缩合同外项目或变更项目费用。

针对本项目的工程投资控制特点，我想从合同内项目计量支付、工程变更、索赔处理、计日工四个方面与各位进行探讨，但由于水平有限，有些观点也只是一家之言，不妥之处敬请批评指正。

意在抛砖引玉，共同探讨交流。

一、合同内项目计量支付

合同内项目包括两部分：

一部分是分类分项工程量清单，另一部分是措施项目清单。

（一）分类分项工程量清单项目的计量与支付

1．合同约定

根据招标文件通用条款中工程清单说明6.6.2条：

“工程量清单中的工程量是用作投标报价的估算工程量，不作为最终结算的工程量，用于结算的工程量是承包人实际完成的，并按合同有关计量规定计量的工程量。

”。

因此，在工程实施阶段中，实际计量工程量可能超过合同工程量，也可能低于合同工程量。

对于超过部分，除了根据合同专用条款39.1条约定，只有“当该项目合价占合同总价2%以上，实际完成工程量超合同工程量15%以上，且工程量的增加引起了工程施工组织和进度计划发生实质性变动，需变动单价”，按变更原则处理以外，其余经审核的实际完成工程量，即可套用合同单价，随月进度审核和支付及时审核支付。

2．历次稽查审计中存在的问题：

（1）计量签证存在严重问题，事实构成虚假工程结算。

如：

某土方暗挖工程在安装下一榀钢格栅时，按设计要求掌子面应喷射封闭砂浆，施工单位普遍未进行这项工序施工，但监理工程师却给予计量签证，违规支付约350万元；

某工程2.5m长的锁脚锚管，有的施工单位没有按设计要求铺设，有的施工单位擅自取消，监理工程师都给予计量签证，违规支付约200万元；

某工程小导管安装，原设计长度为2.25m，修改设计后为1.7m，正常铺设为28根，正常情况间距为30cm，在实际施工时，有的施工单位最少仅铺设11根，监理工程师仍按原设计2.25m、28根计量签证。

（2）合同价款支付计量缺少质量支持性材料

某工程已开具的五期支付证书的支付计量资料，缺少完成工程量当月相对应的质量检验检测（包括测量原始资料）合格的佐证材料，不符合通用合同条款31.2款之规定。

（3）对施工单位工程进度款的结算不及时。

如：

施工某标段2008年6月—12月的工程进度款425.22万元在2009年2月11日的第056#凭证结算；

生产桥某标段2008年6月—9月工程款353.85万元在2009年3月27日的第158#凭结算；

某施工标，共有2500多万元2008年度工程进度款在2009年结算。

上述行为不符合财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》（财建［2004］369号）第十三条第（三）款的有关规定。

3．保定1段工程目前存在的主要问题

（1）分类分项清单中所列的、具有时效性的项目不积极实施，应该拿到的钱不能及时拿到。

比如，各标段的分类分项工程量清单中最后两项：

水土保持临时工程，列有明确的工程量和单价，而且《招标文件技术条款》水土保持章节也明确规定：

“在汛期6~9月，临时堆土周围（靠近基坑侧除外）坡脚处皆用土方编织袋进行围挡。

”“在3~5月的大风季节，临时堆土使用尼龙布覆盖。

临近城镇的临时堆土在汛期和非汛期皆使用尼龙布覆盖。

”并且明确规定“以上措施，须经监理人同意以后方能实施”。

截至目前，有的标段没有全部实施，有的实施了没有达到上述要求，结算中也没有一个标段拿到了此项费用。

（堆土区防护的照片）

（2）部分项目实际完成工程量超过合同估算工程量，不属于变更项目，但超过合同估算工程量部分一直未进行计量支付。

上述两项问题各标段目前均不同程度的存在。

无形中人为遗留一个本可避免的问题：

在此以前的水土保持临时防护费用如何支付？

这些申报资料施工单位如何补？

监理如何批？

为及时计量支付的工程量何时支付？

工程量计量的支持性材料如何做？

（3）个别标段对招标文件理解透。

将一些本应由施工单位自采小型设备，在投标报价时仅计列了安装费，人为原因造成单项目亏损，有可能出现“堤内损失堤外补”的情况，监理审核人员和计量签证人员应高度重视。

（二）清单措施项目计量与支付

1．合同约定

通用合同条款31.5款：

“承包人应将本合同《工程量清单》中的总价承包项目（如各项临时工程和专项试验）进行分解，并在签订协议书后的28天内将该项目的分解表提交监理人审批。

分解表应标明其所属子项和分阶段需要支付的金额”；通用合同条款33.5款：

“本合同《工程量清单》中的总价承包项目，应按第31.5款规定的总价承包项目分解表统计实际完成情况，确定分项的应付金额列入《月付款申请单》内进行支付。

”因此，本人认为：

措施项目分解表经监理人批准后，将作为总价承包项目计量和支付的依据，但在具体支付阶段，需根据分解表统计实际完成情况和分阶段支付比例，确定列入《月付款申请单》内项目，如果不发生则暂不支付。

2．历次稽查审计中存在的主要问题

（1）合同中总价承包项目没有分解

施工单位没有按照通用合同条款31.5款的要求，在施工单位进场后对施工措施费等总价承包项目进行分解，建管部也没有按照通用合同条款33.5款之规定进行支付。

（2）合同中总价承包项目没有审核就支付相关费用

施工单位没有按照合同规定将已投保的人身意外伤害险和工伤保险的保单提交给监理单位和建管部。

监理单位和建管部没有按照施工合同的规定据实审核支付施工单位所投工伤保险的保险费，而是按照总价项目的百分比进行审核支付。

3．保定1段目前存在的主要问题

（1）现场管理、组织实施方面注重分类分项项目，忽视措施项项目

认为是总价承包项目，而且已经进行分解并列明了分阶段支付的比例，因此认为：

不论实施与否，只要到支付时段就应支付。

这种观念明显与通用合同条款33.5款之规定相悖。

（2）主体工程施工降排水

此项措施总费用共550万。

招标文件规定：

大型排干和穿河倒虹吸单列，其他未指明的导截流工作皆包含在主体工程施工降排水中（包括基坑降水、排水和场区排水），列此项目的原因是初步设计是根据2004年10月全线地下水位埋深测量资料显示：

1标桩号XW15+200～XW24+980，2标XW28+792～XW32+858，3标XW32+858～XW38+060、XW39+760～XW42+400，4标、5标全段地下水位高于箱涵底板。

从目前情况看，此项措施项目发生的可能性很小，如果支付可能存在审计风险。

（3）环境保护费

此项措施费用总共130万。

工作范围主要有六项，分别是：

各标段施工期的施工噪声防护、大气环境质量保护、生产生活废污水处理、固体废弃物处置、人群健康保护以和噪声补偿费用等内容。

招标文件技术条款中“环境保护”章节有明确的规定，要求承包人按相关规定以及相关法律法规要求，提交各项环保设施的施工措施计划，报送监理人批准，而且还要专项验收。

中线局计［２０１０］８６号文《进一步加强南水北调中线干线工程投资控制管理的具体措施》的通知中也明确规定：

严格合同中固定总价项目执行中的过程管理，严格按照合同约定的条件进行管理。

从目前的实施情况看，各标段对此项目中包含的内容没有实施，这就很难留下影像资料，到专项验收阶段存在不确定性，在资金支付方面同样存在审计风险。

目前，主体工程降排水没有支付，环境保护按监理批准的分解表支付，上述两个问题从投资控制角度也同样需要共同探讨交流。

二、工程变更（可能有，但是一直未履行审批程序）

工程变更指合同签订后，因设计条件、施工现场条件、设计方案、施工方案发生变化，或发包人和监理机构认为必要时，为合同目的而对设计文件或施工状态所作出的改变与修改，包括设计变更和施工变更。

（一）有关规定：

１．《南水北调中线工程工程变更和索赔管理办法》中有关规定

（1）工程变更应遵循的原则：

处理及时、程序规范、论证科学、审批严格、责任明确。

（2）工程变更的处理程序：

严格依据工程建设合同有关条款执行。

（3）参建各方均可提出工程变更建议，工程变更建议以工程变更建议书的形式提出。

工程变更建议书是工程变更审查的依据，其主要内容包括：

①变更的原因和依据；

②变更的范围和内容；

③技术方案、图纸等相关资料；

④变更项目的单价，变更估算工程量清单，以及变更引起工程合同价的增减估算额对比表；

⑤对工程进度和总工期影响情况（必要时应提供施工方案、措施）；

⑥可能引起的索赔；

⑦其他需要说明的情况或资料。

（4）提出一般工程变更时应提供下列资料（重大变更可能涉及的很少，本次因时间关系不在复述）：

①工程变更申请单；

②工程变更建议书；

③设计单位出具的工程变更通知单；

④监理机构与承包商协商后的报价书，或监理机构暂定的估算价表；

⑤监理机构、设计单位对工程变更建议书的审查意见。

（5）工程变更审查应遵循的原则：

①不降低工程质量标准，不影响工程完建后的功能、运行与管理；

②不降低工程设计标准，不降低工程使用寿命；

③尽量减小对后续工期和施工条件产生的不利影响；

④技术和经济方案同时审查，统筹考虑，做到技术可行、方案合理、措施可靠、费用经济合理；

⑤不改变总价承包项目的性质（在这一方面，中线局计［２０１０］８６号文《进一步加强南水北调中线干线工程投资控制管理的具体措施》的通知中也明确强调：

严格固定总价合同执行过程的管理，充分认识固定合同体现的是收益与风险均衡的特点，努力维护固定总价合同的严肃性，严格按照合同约定的条件处理固定总价合同变更）。

（6）工程变更审查时，应对工程变更建议书的内容进行认真分析论证，形成审查意见，并签字确认。

审查意见包括工程变更事实的必要性、合理性，以及变更对工程总体进度、工程投资、索赔、争议等方面的影响评价。

（7）经批准的工程变更，需由设计文件体现的，应由设计单位进行设计并发出设计通知（含图纸）。

所有工程变更均应以监理机构发出的变更指令为准。

（8）工程变更的实施应严格按照批准的变更方案执行并按照审定的投资进行控制。

（9）施工中特殊情况下的一般工程变更，由监理机构组织项目建管单位、承包商和设计单位协商提出变更意见，经各方会签后作为施工依据，需编制设计变更文件的，由设计单位按照会签意见及时编制。

事后必须按规定程序及时补办相关手续。

（10）工程变更应按规定的程序和权限进行处理，做到“先批准，后实施”，否则不予认可。

２．合同条款中的有关规定

（1）变更的范围和内容

①增加或减少合同中任何一项工作内容；

②增加或减少合同中关键项目的工作量超过合同工程量15%以上；

③取消合同中任何一项工作；

④改变合同中任何一项工作的标准或性质；

⑤改变工程建筑物的形式、基线、标高、位置或尺寸；

⑥改变合同中任何一项工程的完工日期或改变已批准的施工顺序；

⑦追加为完成工程所需的任何额外工作。

（额外工作指的是《工程量清单》中未包括而为完成本合同工程而需要增加的新项目，如：

临时增加的防汛工程或施工场地内发生边坡坍塌时的治理工程等额外工作项目）

如发生的项目虽符合上述七项规定的变更范围，但是该项目未引起工程施工组织和进度计划发生实质性变动和不影响其原定的价格时，则不需要按变更处理。

例如：

若工程建筑物的局部尺寸稍有修改，虽将引起工程量的相应增减，但对其施工组织设计和进度计划无实质性影响时，则不做变更处理，其结算合价＝原单价＊修改后（或按实际尺寸计算出来）的工程量

（2）变更项目单价或合价的确定原则：

①合同《工程量清单》中有适用于变更工作的项目时，采用该项目的单价；

②合同《工程量清单》中无适用于变更工作的项目时，则可在合理的范围内参考类似项目的单价或合价作为变更估价的基础，由监理人与承包人协商确定变更后的单价或合价；

③合同《工程量清单》中无类似项目的单价或合价可供参考，则由承包人根据投标报价的基础价格、取费标准，参考水利部预算定额（水利部预算定额无参考项目的，参考其它部颁定额）编制补充单价，但不得重复计算摊销费。

经监理人审核，报发包人批准后执行。

④除发包人的责任外，措施项目不予调价。

（3）因变更引起合同总价的调整

因变更影响而引起其它项目单价或合价调整，或因全部变更而引起合同总价增减金额超过15%的，需对合同总价中管理费或措施项进行调价。

（4）紧急情况下的变更

在紧急情况下或变更工作紧急，监理人可以先发变更指示要求承包人立即进行变更工作，再走正常程序，补发变更决定。

（5）以下原因引起的变更不做工期或价格调整

①承包人受其自身施工设备和施工能力的限制，要求对原设计进行变更或要求延长工期的，即使得到监理批准，仍不做工期或价格调整，由承包人承担变更增加的费用和工期延误的责任；

②由于承包人违约而必须作出的变更，不论是由承包人提出还是监理人指示，均由承包人承担变更增加的费用和工期延误的责任。

变更报价、变更决定合同条款有明确约定，不再复述。

３．中线局计[2010]86号文《进一步加强南水北调中线干线工程投资控制管理的具体措施》中的有关规定

（1）严格执行变更程序，除现场紧急情况外，变更项目必须履行相关程序后才能实施，对投资控制影响较大的工程变更，实行提前报告制；

（2）对投资影响较大的工程便更，一定要进行多方案的技术经济比较，从中选出最优方案，结合中线干线的具体情况，寻求经济合理的替代方案；

举一具体例子：

某标段的基础加固为强夯，费用为30多万元，由于村民阻工，改为挤密沙桩方案，报价费用高达1000多万，明显不合理。

后经建管单位协调，适当补偿村民费用后改回原来的强夯方案，节省了大量费用。

（3）提高工程变更的时效性，按合同约定的期限，完成工程变更所涉及的各项工作；

（4）树立风险分担意识，对于不可归责于合同双方的原因造成的工程变更，除合同有明确规定外，按合理的风险分担原则处理。

这里有一个问题需要讨论：

如果承包人提出的变更是合理化建议时，能否得到奖金，奖金能否从强化措施费或预备费中予以解决？

例如：

承包人根据其施工专长提出合理化建议，需要对原设计进行变更，这类变更往往可以提高工程质量、缩短工期或节约工程费用。

（二）历次稽察审计在工程变更方面的案例

1、前期工作或设计方面

（1）某项目已发生料场变更、渡槽墩台基础型式变化、渡槽结构预应力变化和渡槽橡胶支座型式变更等设计变更，变更的主要原因是前期设计深度不够造成的，建管单位组织设计变更专家审查会，在审查意见中已提出要按建设程序履行变更手续，但设计单位没有及时办理。

（2）个别重大工程安全隐患问题长期未解决

如：

京石应急供水工程已暴露出来主干渠左岸排水（防洪影响工程）问题、渠道安全监测问题等，有关单位至今未组织设计单位提出正式补充设计报告。

（3）设计单位的工程设计变更管理不规范

如：

弱膨胀土试验Ⅰ区、Ⅱ区混凝土面板下原设计是铺设20cm厚砂砾石垫层，现场试验替换成顺水流方向厚1cm、垂直水流方向厚2cm的滤水网垫，没有设计变更的批复。

（4）设计变更文件编制不规范

设计变更提出单位没有严格按照项目法人《关于加强工程变更管理有关事宜的通知》（中线局计[2006]26号）的规定编制工程变更建议书。

现有的部分设计说明书没有按照项目法人《关于加强工程变更管理有关事宜的通知》（中线局计[2006]26号）四、1和5条要求的内容进行编制。

如:

某隧洞长度调整设计说明中，没有阐述设计变更的缘由；

某暗涵局部地段两涵间距调整、倒虹吸进口后移、倒虹吸穿五环路暗涵变更等设计说明中，均未对设计变更工程的工程量变化、工期影响等进行阐述。

（5）部分项目未严格执行设计变更审批程序，如：

设计单位将Ⅰ标段原图纸中的填筑部位的砂砾料改为可利用开挖的砂料，并提出相应的填筑方法和指标要求以会议纪要形式进行变更，没有采用设计变更通知单形式下发；

以设计通知的方式对原设计方案进行修改，并未说明变更的理由、变更增加或减少的工程量及相应工程价款的变化等情况。

2、参建各方对变更处理不规范。

如：

（1）审批方式不规范，采用会议纪要形式代替变更审批；

（2）某施工标由于地质原因引起隧洞超挖超填，提出7项合同变更，增加投资514.92万元，监理单位和建管单位没有对产生超挖的原因进行分析，没有增加工程量的计算说明；

（3）某倒虹吸工程，施工合同中的房屋建筑工程的合同金额为70.68万元，变更后房屋建筑工程的总费用为645.23万元，超出原合同价577.55万元。

该施工图设计较招标合同变化较大，没有相关说明；

（4）施工单位在未经审批的情况下实施设计变更。

如：

建管单位的多项设计变更，未见正式审批文件，但施工单位均以实施；

某建管中心管理项目中涉及变更630项，已经审批的有225项，占变更总数的36%；不符合《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》（GF-2000-0208）通用合同条款39、43.1、43.2款之规定。

（5）已处理完成的变更项目提交计量支付申请时缺少支持性材料。

如：

某制造申请管道二次倒运费用的审查报告中，申请变更金额1690.58万元。

管道倒运的变更申请，无管道经二次倒运后的质量检测报告，所附管道公司短期运输日报表没有当天监理工程师的签字。

不符合通用合同条款31.2

（1）款的规定；

在监理审核的关于管道沟槽石方开挖采用机械破碎方法代替钻爆施工的工程变更中，施工单位申请和监理单位审核增加的费用均为636.82万元。

支付的石方工程量计算中没有测量监理工程师工程量核算的材料;土石分界线测量时，测量点过于稀少，有的石方断面百米长的范围内只测定端点两点，断面测量不符合《水利水电工程测量规范》（SL52-93）规定的相关要求，变更申请报告的佐证材料中没有附对最终开挖断面的测量图，监理单位没有按照合同规定要求变更索赔单位继续提交有效的佐证资料，而对该变更审查通过。

（6）已批复的设计变更未按要求组织实施。

如：

二级坝泵站工程的泵站位置变化、砂石料场变化的设计变更，经过审批程序后，建设单位没有按照批准文件要求补充完善必要的技术工作。

（7）有的混凝土浇筑温度控制指标采用监理会议纪要形式进行变更，没有采用设计变更通知单形式下发。

如：

3、变更资料不完整。

如：

某标段在施工过程中，由于“硅芯管埋设、排气阀增加护栏”原因引起施工变更，需要将弃土运到13公里外，增加投资36万元。

该项变更没有提供工程变更建议书、施工变更申请报告、变更指示、现场洽商纪要等基础资料。

4、多结算工程款或合同外支付工程款。

如：

某标段工程的砂石骨料由安阳段第六标段的施工单位供应。

某段砂石料场发生了变更，但变更手续尚未完成，相关合同也未进行修订。

2007年6月22#凭证结算了施工标变更料场进场道路工程款150万元，无合同支付依据。

（三）本项目存在的问题

1．属于变更的项目目前还没有履行变更程序

如：

一标下穿石油天然气管道部位箱涵施工、有关标段箱涵穿越公路、铁路的施工方案改变、白沟分水口门位置改变。

2．有的只做施工方案论证，不做经济论证，只提方案，不提单价

如：

二标下穿京石高速的施工方案草案。

3．设计通知下发后，监理单位不做变更指示，施工单位不进行价格申报。

如：

五标雄县取土坑（设计通知）

4．工程变更以报告单和专项施工方案代替

如：

某标报告单《关于超高压输电线路对施工所造成的影响的报告》、《关于国防光缆影响存土场的报告》以及石油管道影响正常施工方案

（四）本项目工程变更审批程序

工程变更按程序批准后，按审核后的变更项目工程量，套用已批准的变更项目单价，随月进度审核和支付及时审核支付。

工程变更审批实施程序附后。

三、索赔处理（可能有，也是一直未报）

索赔是指合同签订后，由于非承包人原因使承包人遭受国家法律、法规和工程建设合同文件规定不应由其承担的损失时，承包人向发包人提出补偿要求的合同行为。

（一）相关规定

１．《南水北调中线工程工程变更和索赔管理办法》中有关规定

（1）索赔由承包商以索赔意向书和索赔申请报告的形式提出。

（2）索赔申请报告是索赔认定的依据，其主要内容包括：

①索赔事因简述；

②索赔依据（引用合同条款及其他依据）；

③索赔计算书（包括计算方法和依据）；

④索赔实施发生的原始记录；

⑤其它索赔支持文件。

（3）承包商提出索赔时，应按合同规定的时间顺序及时提交下列资料：

①索赔意向书；

②索赔申请报告；

③中期索赔申请报告（连续发生的索赔事件）；

④最终索赔申请报告（连续发生的索赔事件）；

⑤监理机构出具的索赔处理决定书。

（4）索赔处理应遵循以下原则：

①平时注意收集、积累有关能引起索赔事件的资料，特别是具有连续发生性质的索赔事件；

②以合同为依据，在尊重事实，严格审查索赔事件证明资料的基础上，公平、公正、合理地处理有关索赔事件，维护参建各方的合法权益；

③提高索赔事件处理的时效性；

④加强索赔管理的前瞻性。

（5）索赔手续必须完备，监理机构和项目建管单位的确认手续应及时准确，时间持续时间较长的应按规定分时段办理确认手续。

（6）索赔应按规定的程序和权限进行处理，做到“依据充分、手续齐全”，否则不予认可。

2．合同条款中对索赔处理的有关约定

合同条款中对索赔的提出、处理和时效都有很明确的约定，不再复述。

重点强调的是：

（1）承包人提交完工付款申请单后，无权在提出在工程移交证书颁发前所发生的任何索赔；

（2）承包人提交最终付款申请单中，只限于提出工程移交证书颁发后所发生的索赔；

（3）提出索赔的终止期限是提交最终付款申请单的时间。

3．中线局计[2010]86号文《进一步加强南水北调中线干线工程投资控制管理的具体措施》中有关规定

（1）提高索赔的时效性，按合同约定的期限，完成工程变更所涉及的各项工作；

（2）树立风险分担意识，对于不可归责于合同双方的原因造成的索赔，除合同有明确规定外，按合理的风险分担原则处理。

（二）历次稽察审计存在的典型案例

1．未办理索赔事项

（1）2008年9月，中线局《关于京石段应急供水工程施工和监理（代建）索赔处理有关意见的通知》（中线局计[2008]35号），对由于受征地拆迁滞后、施工期民扰等原因而产生的人员、机械设备闲置、施工赶工增加投资、工期滞后监理延长服务期等原因引起的索赔事项，规定了办理索赔的原则和增加费用的计算方法，该文件已转发至有关施工、监理单位，但截至2009年3月，未办理有关索赔事项，增加投资额度无法确定。

（2）2008年12月，中线局以《关于南水北调中线干线工程材料价差处理指导性意见的通知》（中线局计[2008]55号），对钢筋、水泥、柴油、炸药、粉煤灰等五种主要建筑材料调整价差计算办法作出规定，并规定预结算施工单位调整价差补偿费60％。

截至2009年3月，建管单位只办理了部分材料价差补偿，预结算材料价差款2900