金融监管.docx

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金融监管

第二十章金融监管

第一节金融监管的界说和理论

金融监管的原则及理论

金融监管的原则：

1、依法管理原则；

2、合理、适度竞争原则---监管重心应放在保护、维持、培育、创造一个公平、高效、适度、有序的竞争环境上。

3、自我约束和外部强制相结合的原则；

4、安全稳定与经济效率相结合的原则；

此外，金融监管应该顺应变化了的市场环境，对过时的监管内容、方式、手段等要及时进行调整。

金融监管的理论依据

有关金融监管的理论依据多种多样，但无非是论证监管的必要性和必然性。

1、社会利益论

金融监管的基本出发点是维护社会公众的利益；社会公众利益的高度分散化，决定了只能由国家授权的机构来履行这一职责。

历史经验表明，在其他条件不变的情况下，一家银行可以通过其资产负债的扩大以及资产对资本比例的扩大来增加盈利能力，这必然伴随着风险的增大。

但由于全部的风险成本并不是完全由银行自身而是由整个金融体系乃至整个社会经济体系来承担，这就会使该银行具有足够的动力通过增加风险来提高盈利水平。

如果不对其实施监管和必要的限制，社会公众的利益就有很大可能受到损害。

因此，可以这样概括：

市场缺陷的存在，有必要让代表公众利益的政府在一定程度上介入经济生活，通过监管来纠正或消除市场缺陷，以达到提高社会资源配置效率、降低社会福利损失的目的。

2、金融风险论

金融风险的特性，决定了必须实施监管，以确保整个金融体系的安全与稳定。

首先，银行业的资本只占很小的比例，大量的资产业务都是靠负债来支撑。

在其经营过程中，利率、汇率、负债结构、借款人偿债能力等因素的变化，使得银行业时刻面临着种种风险，成为风险集聚的重心。

此外，金融机构为获取更高收益而盲目扩张资产的冲动，家具了金融业的高风险和内在不稳定性。

当社会公众对其失去信任和挤提存款时，银行就会发生支付违纪，甚至破产。

其次，金融业具有发生支付危机的连锁效应。

在市场经济条件下，社会各阶层以及国民经济的哥哥部门，都通过债权债务关系紧密联系在一起。

因此，金融体系的任一环节处问题，都极易造成连锁反应，进而引发普遍的金融危机。

更进一步，一国的金融危机还会影响到其他国家，并可能引发区域性甚至世界性的金融动荡。

最后，金融体系的风险直接影响着货币制度和宏观经济的稳定。

3、投资者利益保护论

信息不对称和信息不完全的大量存在，会导致信息优势的一方可能利用这一优势来损害信息劣势方的利益。

因此，就提出了这样的监管要求，即有必要对信息优势方（主要是金融机构）的行为加以规范和约束，以为投资者创造公平、公正的投资环境。

金融监管成本

实施金融监管包含这样的潜台词：

金融监管所能带来的社会效益必然大于监管的社会成本。

金融监管成本：

显性成本和隐性成本。

显性成本是直接成本，隐形成本是间接成本。

1、执法成本。

它是指金融监管当局在具体实施监管的过程中产生的成本，表现为监管机关的行政预算，也就是以上提到的显性成本或直接成本。

2、守法成本。

它是指金融机构为了满足监管要求而额外承担的成本损失，通常属于隐性成本，主要表现为金融机构在遵守监管规定时造成的效率损失。

例如，为了满足法定准备金要求而降低了资金的使用效率，由于监管对金融创新的抑制，从而限制了新产品的开发和服务水平的提高。

3、道德风险。

金融监管的道德风险包括三个方面：

第一，由于投资者相信监管当局会保证金融机构的安全和稳定，会保护投资者利益，就易于忽视自己对金融机构的监督、评价和选择。

这就会导致经营不良的金融机构照样可以通过提供高收益等做法而获得投资者的青睐。

第二，保护存款人利益的监管目标，使得存款人通过挤兑的方式向金融机构经营者施加压力的渠道不再畅通。

存款金融机构可以通过提供高利率吸收存款，并从事风险较大的投资活动。

第三，由于金融机构在受监管的过程中承担了一定的成本损失，因而会通过选择高风险、高收益资产的方式来弥补损失。

此外，监管过度还会导致保护无效率金融机构的后果，从而造成整个社会的福利损失。

这些无法具体量化的成本，是金融监管隐形成本、间接成本的重要组成部分。

金融监管失灵问题

1、监管者的经济人特性。

从理论上讲，金融监管机关作为一个整体，是社会公众利益的代表者，能够在某种程度上超越具体的个人利益。

但具体到单个的监管人员来说，由于也是经济人，也具有实现个人利益最大化的动机，一旦掌握垄断性的强制权力，很容易被某些特殊利益集团俘获，并成为他们的代言人。

作为交换，监管者可以获得相当丰厚的回报，如监管者离任后可以在被监管企业获得待遇优厚的工作。

2、监管行为的非理想化。

这主要表现为：

尽管监管者主观上想尽力通过监管最大限度地弥补市场缺陷，但由于受到各种客观因素的制约，并不一定能达到理想化的目标。

制约监管效果的客观因素：

（1）监管者对客观规律的认识具有局限性。

（2）监管者面临信息不完备问题---被监管者对自己所经营的业务拥有完整的信息，而监管者除了一些法律所要求披露的信息之外，并不能准确、及时、全面的掌握被监管者的信息。

（3）监管当局对是否采取措施和采取何种措施，以及从采取措施到产生效果，都可能产生监管时滞。

3、作为监管制度的制定者和实施者，金融监管机关处于独特的地位，它们几乎受不到来自市场的竞争和约束，也就没有改进监管效率的压力和动机，这必然会导致监管的低效率。

此外，金融监管机关具有政府部门的科室结构，其运作机制和一般的政府部门也无大区别，极易导致监管的官僚主义行为。

第二节金融监管体制

金融监管体制及其类型

金融监管体制是指金融监管的制度安排，它包括金融监管当局对金融机构和金融市场施加影响的机制以及监管体系的组织结构。

根据监管主体的多少，各国的金融监管体制大致可以划分为单一监管体制和多头监管体制。

⑴单一监管体制是由一家金融监管机关对金融业实施高度集中监管的体制。

监管机关一般是中央银行。

⑵多头监管体制是根据从事金融业务的不同机构主体及其业务范围的不同，由不同的监管机构分别实施监管的体制。

而根据监管权限在中央和地方的不同划分，又可将其区分为分权多头式和集权多头式。

实行分权多头式监管体制的国家一般为联邦制国家。

实施集权多头式监管体制的国家，对不同金融机构或金融业务的监管，由不同的监管机关来实施，但监管权限集中于中央政府。

中国的金融监管体制

我国当前的金融监管体制属于集权多头式。

监管权限高度集中于中央政府；具体监管分属：

⑴中国银行业监督管理委员会，主要负责银行、信托业的监管；

⑵中国证券监督管理委员会，主要负责证券市场、证券业和投资基金的监管；

⑶中国保险监督管理委员会，主要负责保险市场和保险业的监管。

中央银行——中国人民银行不承担监管任务。

银行监管的主要方面是：

（1）制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法。

（2）审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围。

（3）对银行业金融机构实行现场和非现场的监管，依法对违法违规行为的查处。

（4）审查银行业金融机构高级管理人员的任职资格。

（5）负责统一编制全国银行数据、报表并予以公布。

（6）会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置意见和建议。

（7）负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作。

在监管体制中，金融业的自律是一个重要环节。

自律是指同一行业的从业者组织，基于共同利益，制定规则、自我约束，实现本行业内部的自我监管，以保护自身利益并促进本行业的发展。

银行业的自律组织形式是银行业的行业公会、协会。

第三节金融监管的国际协调

银行机构的国际化给银行监管带来的挑战

银行机构的国际化和网络化，在金融国际化的过程中居于核心地位。

银行机构的国际化面临的风险日趋多样化和复杂化，如新增了外汇风险和国家风险。

银行同业支付清算体系把所有银行联系在一起，构成了相互交织的债权债务网。

很小的支付困难都可能酿成全面的流动性危机。

在金融风险国际化的情况下，任何一国的监管机构都无法对银行机构所面临的风险进行全面的监管：

1、在金融活动和金融机构国际化的进程中，金融监管还是单个国家政府的事情，即还被限制在国家主权地理区域之内。

这就意味着无法对银行的国际金融活动进行有效的监管，从而面临监管真空的危险。

2、金融国际化加大了监管者和被监管机构之间的信息差异。

本来，监管者和被监管者之间就存在着信息不对称。

在金融国际化的过程中，大银行的组织结构和业务结构日趋复杂，国际经营和交易业务大量以表外业务的形式开展，监管机构根本无法及时、完整地获得信息，这就使得监管者实施有效监管的难度越来越大。

3、国际金融业务的创新不断突破现有的金融监管框架，使得监管机构面临崭新的监管对象。

表外业务大量增加、金融衍生工具大量涌现等，都导致监管部门无法进行及时、有效的监管。

如此等等，在金融监管方面就迫切需要各国之间的协调与合作。

金融监管的国际协调组织

金融国际化对国际金融监管的协调提出了迫切的需要。

国际社会对金融监管的国际协调的共识：

1、监管者之间的合作和信息交流不应该存在任何障碍，无论是在国内还是在国际上；

2、要保证监管主体之间共享信息的保密性

3、监管者对合作必须有一个前瞻性的态度。

在国际监管组织中，巴塞尔委员会最重要。

巴塞尔委员会是一个中央银行监督国际银行活动的联席代表机构和协调机构。

它制定标准，建议各国采用。

在国际监管方面，巴塞尔委员会遵循两条基本原则：

第一，没有任何境外银行机构可以逃避监管；第二，监管应当是充分的。

金融稳定理事会

金融稳定理事会是次贷危机爆发以来建立的重要国际协调组织。

金融稳定理事会旨在通过协调各国金融当局与国际标准制定机构相关政策实施的全面性和连贯性，以推动国际金融稳定。

其具体职责包括评估影响金融体系的脆弱性、促进各国负责金融稳定当局的协调和信息交流、检测市场发展及其对监管政策的影响、提出最佳监管标准建议并进行检测、为跨境危机管理特别是涉及系统重要性的机构提出应急管理计划。

第四节银行监管的国际合作

《巴塞尔协议》

在银行国际监管标准中，以《巴塞尔协议》规定的银行资本标准最重要。

《巴塞尔协议》的目的在于：

⑴通过制定银行的资本与其资产间的比例，定出计算方法和标准，以加强国际银行体系的健康发展；⑵制定统一的标准，以消除国际金融市场上各国银行之间的不平等竞争。

协议的主要内容：

第一，关于资本的组成。

第二，关于风险加权的计算。

第三，关于标准比率的目标。

《有效银行监管的核心原则》

巴塞尔银行监管委员会通过了《有效银行监管的核心原则》，为规范银行监管提出国际统一的准则。

有效监管体系需要具备25项原则，可归为7个方面：

⑴目标、独立性、权力、透明度和合作⑵许可的业务范围⑶审慎监管规章制度⑷持续监管的各种方法⑸会计处理与信息披露⑹监管当局的纠正及整改权力⑺并表及跨境监管

概括而言，《核心原则》的主要内容包括：

1、必须具备适当的银行监管法律、法规；监管机构要有明确的责任、目标和自主权。

2、必须明确界定金融机构的业务范围，严格银行审批程序；对银行股权转让、重大收购及投资等，监管者有权审查、拒绝及订立相关标准。

3、重申《巴塞尔协议》关于资本充足率的规定；强调监管者应建立起对银行各种风险进行独立评估、监测、管理等的政策和程序，并要求银行必须建立起风险防范及全面风险管理体系和程序，以及要求银行规范内部控制。

4、必须建立和完善持续监控手段，监管者有权在银行未能满足审慎要求或存款人安全受到威胁时采取及时的纠正措施，直至撤销银行执照。

5、对跨国银行业的监管，母国监管当局与东道国监管当局必须建立联系、交换信息、密切配合；东道国监管者应确保外国银行按其国内机构所遵循的高标准从事当地业务。

《核心原则》只是最低要求，各国需要针对其金融体系的具体情况与风险加以强化和补充。

《新巴塞尔资本协议》

1、新协议出台的背景

国际银行业的运行环境和监管环境发生了很大变化，主要表现在三个方面：

⑴《巴塞尔协议》中风险权重的确定方法遇到了新的挑战。

表现为在信用风险依然存在的情况下，市场风险和操作风险等对银行业的破坏力日趋显现。

在银行资本与风险资产比例基本正常的情况下，以金融衍生商品交易为主的市场风险频频发生，诱发了国际银行业中多起重大银行倒闭和巨额亏损时间。

而《巴塞尔协议》主要考虑的是信用风险，对市场风险和操作风险的考虑不足。

（2）危机的警示。

亚洲金融危机的爆发和危机蔓延所引发的金融动荡，使得金融监管当局和国际银行业迫切感到重新修订现行的国际金融监管标准已刻不容缓。

一方面，要尽快改进以往对资本金充足的要求；另一方面，需要加强金融监管的国际合作，以维护国际金融体系的稳定。

（3）技术可行性。

学术界以及银行业自身都在银行业风险的衡量和定价方面做了大量的研究工作，建立了一些较为科学可行的数学模型。

现代风险量化模型的出现，在技术上为巴塞尔委员会重新制定新资本框架提供了可能性。

新协议将对资本充足率的评估和银行面临的风险进一步紧密结合在一起，使其能够更好地反映银行的真实风险状况。

新协议不仅强调资本充足率标准的重要性，还通过互为补充的“三大支柱”，以期有效地提高金融体系的安全和稳定。

2、《新巴塞尔资本协议》的三大支柱

（1）第一大支柱---最低资本要求。

最低资本要求由三个基本要素构成：

受规章限制的资本的定义、风险加权资产以及资本对风险加权资产的最小比率。

其中，有关资本的定义和8%的最低资本比率没有发生变化，但对风险加权资产的计算问题，新协议在原来只考虑信用风险的基础上，进一步考虑了市场风险和操作风险。

（2）第二大支柱---监管当局的监管。

这是为了确保各银行建立起合理有效的内部评估程序，用于判断其面临的风险状况，并以此为基础对其资本是否充足做出评估。

监管当局要对银行的风险管理和化解状况、不同风险间相互关系的处理情况、所处市场的性质、收益的有效性和可靠性等因素进行监督检查，以全面判断该银行的资本是否充足。

（3）第三大支柱---市场纪律。

市场纪律的核心是信息披露。

市场约束的有效性，直接取决于信息披露制度的健全成都；只有建立健全的银行业信息披露制度，各市场参与者才可能估计银行的风险管理状况和清偿能力。

为了提高市场纪律的有效性，巴塞尔委员会致力于推出标准统一的信息披露框架。

对于新的资本协议框架，人们普遍支持采用风险敏感度较高的资本管理制度。

《巴塞尔协议三》

在监管制度层面确立了微观审慎与宏观审慎相结合的监管模式。

相交于以往的《巴塞尔协议》，《巴塞尔协议三》调整了关注点：

（1）从单家银行的资产方扩展到资产负债表的所有要素。

（2）从单家银行的稳健性扩展到整个金融体系的稳定性。

（3）从金融体系的稳健性扩展到金融体系与实体经济之间的内战关联，将逆周期因素引入资本和流动性监管框架。

《巴塞尔协议三》对此前《巴塞尔协议》的缺陷进行了全面修订：

（1）更加强调资本吸收损失的能力，大幅提高了对高质量的核心一级资本的最低要求；同时要求银行在达到最低核心资本4.5%的基础上，需进一步分别满足2.5%的储备资本和0-2.5%的逆周期资本要求。

（2）引入杠杆率监管要求，采用简单的表内外资产加总之和替代风险加权资产衡量资本充足成都，防范风险加权资产计算过程的模型风险。

（3）构建宏观审慎监管框架，加强对系统重要性金融机构的监管，防范“大而不倒”导致的道德风险和系统性风险。

（4）引入新的流动性监管标准，更加关注压力情形下的流动性管理，防范流动性危机。

《巴塞尔协议三》规定了在2019年1月1日全面实施新标准前的过渡性安排。

宏观审慎框架

《巴塞尔协议三》包含了宏观审慎要素，其核心是，要求银行在经营状况良好时积累缓冲以备不时之需，通常包括资本留存缓冲和逆周期资本缓冲。

建立宏观审慎框架将有助于降低银行乃至整个金融体系的顺周期性，进而增强金融体系应对系统性风险的能力。

资本留存缓冲的重要性主要体现在，在危机时期，经济体最需要信贷，可不断增加的损失和资本压力恰好削弱了银行体系的放贷能力，为减轻银行业和更为广泛的金融体系的上述顺周期性，新的资本监管框架要求银行在经济繁荣时期提取高于最低要求水平的资本（2.5%的普通股），以便在银行体系面临金融困境时吸收损失。

引入逆周期资本缓冲则是基于这样一个事实:

如果私人部门的信贷增长与历史经验脱节，通常会给贷款人造成损失。

与资本留存缓冲相类似，银行被要求以0-2.5%的普通股建立逆周期资本缓冲，以便在总体信贷过度增长时期保护银行部门。

全球系统重要性金融机构

G20的金融稳定理事会确定了一些大型银行和大型保险公司为“全球系统重要性金融机构”。

“系统重要性金融机构”是指业务规模较大、业务复杂程度较高、一旦发生风险事件将给地区或全球金融体系带来冲击的金融机构。

这些具有系统重要性的金融机构被要求额外增加资本金。

金融稳定理事会将“系统重要性金融机构”的额外核心一级资本率要求划分为五个级别，重要性越高，其面临的额外核心一级资本率要求也越高。

中国版《巴塞尔协议三》

要点包括：

强化资本充足率监管、改进流动性风险监管、强化贷款损失准备监管。

既保持与国际标准的基本一致性，又考虑了中国银行业的特殊性，将国际标准与中国实际相结合，实现了国际标准的中国化。