旅游立法滞后带来的影响.docx

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旅游立法滞后带来的影响

-23-中国科技信息2005年第24期CHINASCIENCEANDTECHNOLOGYINFORMATIONDec.2005经济管理论坛旅游业是依托性、关联性很强的产业，它的健康发展必须以法制为保障。

然而在我国旅游业发展过程中，由于种种主客观原因的影响，我国在旅游立方面的进程和速度落后于旅游业发展的速度，这在一定程度上已经制约了我国旅游业的顺利和健康发展。

一、我国旅游立法滞后的表现从旅游业发展初期到现在，已公布的旅游市场法规、条例、规定等不下40余个，还有一些地方性法规，从范围来看，已涉及到旅游业的方方面面。

这些法规、条例在调整旅游业结构、规范旅游市场、解决旅游纠纷、保护旅游法律关系主体各方权利义务等方面起了一定的作用。

但同旅游业的发展趋势相比，旅游立法明显滞后，呈现诸多不足，有些法规、规章亟须更新。

从目前我国旅游立法的现状来看，我国旅游立法的滞后主要表现在以下两个方面：

一是现有的旅游法律法规有相当一部分跟不上行业发展的步伐，不适应旅游业发展的需求。

有的行业没有专门立法，如我国酒店业已进入了一个国际现代化管理的新阶段，但是，随着酒店业的发展，涉及酒店的纠纷也在增多，却没有一部专门规范酒店管理的酒店法与之相适应，与之共同发展。

到目前为止，我国直接涉及酒店管理的国家法律不仅数量极少，而且其内容也多是偏重于酒店的治安管理。

有的法规、条例内容已过时，不适应某些行业、部门的实际情况，如《旅游基本建设管理暂行办法》、《旅游投诉管理暂行规定》等具有暂时性，对相应部门、行业的规范和约束逐渐失去法律效力。

有关旅游行政部门对某些法规条例的修订、完善的节奏太慢，致使这部分立法相对滞后，不利于规范行业市场秩序，不利于有效地加强行业管理。

二是至今中国没有一部统一的综合性旅游基本法，即《中华人民共和国旅游法》。

早在10多年前，我国旅游界的领导就已经开始重视旅游法问题，但长时间未被列入国家立法计划，至今这部旅游法仍未出台。

这其中既有旅游业覆盖社会生活面广、行业界定模糊、难以规范的因素，又有部门、行业管理职能、利益交叉等原因，还有相关法规的衔接复杂，需要理顺统一的问题，但不能因为难就不去做，毕竟中国旅游基本法可以使中国旅游业的发展方向、发展规模和旅游业各部门具体法规的制定工作具有直接的法律依据。

二、旅游业的三个基本要素普遍存在着立法滞后的现象1、旅游者立法的滞后首先不利于旅游消费者合法权益的保护。

旅游者在旅游市场上购买的是一些特殊性质的商品和服务。

和一般商品不同，多数旅游产品和服务只能感受到，而不可触摸到，如阳光、自然景观、服务等。

这些产品在消费以后，除了给旅游者留下美好回忆以外，也可能留下遗憾，造成损失、伤害。

它们不像购买的一般商品，在消费者利益受损害时可以凭发票等单据得到物质保证或补偿。

再者，旅游者的消费活动往往是在一个生疏的环境中进行，对目的地和旅游从业者相对陌生，加上对旅游产品事先无法实际感知，致使旅游者在消费过程中始终处于相对弱势地位。

比如在酒店商品的实际交换和消费中，酒店多处于主动地位，客人实际处于较被动的地位。

作为消费者，如果他先购买后消费（如客房），其权益能否得到实现要经过消费过程才能知晓（而此时酒店已实现了自己的利益）。

因此，旅游者需要取得某种保证，以维护自身的利益。

由于旅游者是旅游活动和旅游法律关系的重要主体，其合法权益的保护问题直接关系到一个国家旅游业的命运，各国都十分重视这个问题，制定、颁布了许多法律法规和行业规章，来调整旅游者和旅游业有关部门的关系。

我国在这方面也有一些法律法规，如《消费者权益保护法》、《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》等，对旅游者合法权益进行保护，建立了旅游者投诉制度，授予了旅游者投诉的权利。

以上这些，无疑对保护旅游者合法权益起到了积极作用，但是现有的法律法规有的不是专门针对旅游者，有的已经过时，不再适应现实情况；有的只是针对某一行业，不能有效地保障旅游者合法权益。

归根到底，我国目前还没有一部正式的权威性的综合旅游法律，致使旅游者在其合法权益受到侵害进行投诉时，因没有相应的法律规定而不能解决问题。

某些旅游企业也因没有法律约束而不重视保护旅游者的合法权益，随意侵犯旅游者的合法权益。

比如，饭店不尊重旅客的隐私权，未征得旅客同意随意进入其房间；客人在支付食宿费用之后得不到等值服务；旅行社擅自降低接待规格，改变旅游线路，违反合同，侵害旅游者人身或财产权利；过多安排购物，变相勒索小费等。

随着旅游业的发展，因旅游引起纠纷案件逐渐增多，而旅游立法相对滞后，得不到应有的赔偿，不了了之的事件时有发生。

某些旅游景点商贩任意宰客，甚至相互勾结威胁旅游者的侵权事件也屡见不鲜。

有的虽按《消费者权益保护法》进行了处理，但旅游产品有它突出的个性，同其它普通商品比较，旅游产品更重精神方面的消费，而按《消费者权益保护法》处理，旅游者得到的赔偿往往仅是物质方面的补偿，其精神损失根本得不到赔偿，即使有，也为数极少。

其次，不利于旅游者行为的约束。

旅游者既是旅游企业的经济来源，又是旅游活动的主体，其行为直接关系到旅游企业的利益和旅游资源的保护，必须对旅游者的义务作出明确的法律规定以约束其行为。

我国在旅游法律、法规修订、完善的过程中，已经开始注意到旅游者权益的保护，有了诸多条例、法规，而对旅游者义务的规定是一个空白。

目前现状是以旅游企业权利的规定作为对旅游者义务的限定，但无法律效力，约束力微弱。

这种在立法中忽视规范旅游者行为的作法，已经带来了很多的麻烦和问题。

一些重信誉的旅行社面对某些旅游者的无理的、不切实际的赔偿要求，为保全良好的信誉付出了沉重的代价。

许多旅游景点因旅游者素质低，缺乏维护公共旅游场所环境卫生的习惯，将吃喝剩下的包装物随地乱扔，在文物上乱刻乱画，随意践踏致使旅游资源受到严重破坏，旅游可持续发展受到了严峻的考验。

2、旅游企业旅游立法的相对滞后不利于旅游企业的建立和经营，不利于旅游企业合法权益的保障。

旅游企业主要指饭店、旅行社、旅游景点等。

如饭店方面，我国仅有一些法规或法规性文件，如《旅游基本建设管理暂行办法》、《关于严格执行合资、合作建设旅游饭店审批程序的通知》、《旅馆业治安管理办法》等作为饭店建造和经营的法律依据，缺乏一部具有足够权威的法律或法规即饭店法来规范饭店的建造和经营，以保障酒店的合法权益。

由于没有专门饭店法，当前处理饭店的法律关系问题，都以我国《民法通则》或参照国际私法统一协会的《关于旅馆合同的协议草案》等办理。

这些规定在一定程度上可使部分问题得到解决，但仍存在着很多的规范盲点，由此造成的损失，也是巨大的。

由于中国旅游基本法迟迟未能出台，对旅游经营者的经营资格条件和经营行为规则未加以明确，众多旅游行政管理机关对旅游企业的申报审批随意性较大，对一些效力层次较低的文件、通知执行力度不够，对一些旅游投资项目缺乏宏观调控，致使旅游企业的规模总量逐渐扩大，旅游市场出现了一种供大于求的不良局面。

3、旅游资源国家最高立法机关或行政机关相继制定一系列法律或法规，如1982年颁布了《森林法》、《环境保护法》、《文物保护法》，1988年颁布了《风景名胜区管理暂行条例》。

此外，各地方也结合各自特点制定了一些地方性法规。

上述各项法律、法规从不同角度，不同层次规定了旅游资源的开发、利用、保护问题。

可以说，我国的旅游资源管理已基本形成一个体系，但仍不完备，尤其是在旅游资源环境保护方面，还需要进一步制定各种系列的法律法规，完善各种实施细则，加大地方性法规的立法力度。

有些法规，如《风景名胜区管理暂行条例》随着时间的推移、经济体制的转变和旅游市场经济的快速发展显得越来越不适宜，对相关部门、行业的规范和约束逐渐失去法律效力。

《风景区管理暂行条例》中规定，城乡建设环境保护部门旅游立法滞后对旅游业的影响公学国济南大学250002摘要：

我国旅游业的发展速度很快，但与之相对应的是旅游立法却始终跟不上旅游业发展的步伐，在旅游业的三大要素方面，每一方面都存在着立法滞后的现象，这种现象对我国旅游业的三大要素都产生了不利影响，造成了旅游业发展中的有法难依甚至是无法可依。

我们必须要加快旅游立法进程，保障旅游业的健康发展。

关键词：

旅游立法；滞后；影响；旅游者；旅游企业；旅游资源（下转第35页）-35-中国科技信息2005年第24期CHINASCIENCEANDTECHNOLOGYINFORMATIONDec.2005经济管理论坛（上接第15页）应该建立公平的市场竞争规则，逐步减少政府对经济行为的干预，实现真正有市场主导的资源配置。

其次，有效的准则其本身是个系统的工程，需要有成熟的准则执行机制相配套。

因此我国需要建立完善我国的法律、法规环境，使得其与国际会计准则对应用环境的要求接近甚至一致。

最后，要真正做到与国际接轨，适时的放开货币市场、外汇市场和资本市场，真正地参与到国际竞争中。

（2）改进本国准则的制定过程，进一步提高准则的质量。

完善的会计环境下的准则制订才有可能是高质量的会计准则，其对于国际会计准则制订的寻租行为才能有较强的发言权。

中国应该在逐步完善会计环境的同时，逐步建立高质量的会计准则。

所谓高质量的会计准则应该具有内在一致性的财务概念框架；应该包括关于该准则主要原则的陈述；能够根据交易的种类和经济实质提供足够的实务指南。

同时，高质量的会计准则制订还需要有更严格和更合理的制定程序。

中国应改变目前由政府一方制定准则的机制，尽量公开准则制定程序，让会计职业界，民间团体，会计利润研究人员参与准则的制定，听取各方的意见。

（3）积极投身到国际会计准则的制定过程中。

要加强在国际会计准则制订过程中的寻租行为，更关键的一点就是要投身到准则的制定过程中，把我们的意见表达出来。

1997年，中国加入世界会计师联合会，并成为IASC的观察员，派人参加了IASC的相关工作。

IASB成立后，我国多次在准则咨询委员会的会议上发表了我国的意见。

虽然目前中国等发展中国家在IASB的主导性不强，但我国还是应该积极地进行寻租行为，谋取我国的利益。

一方面，我们应该积极争取IASB认可中国特殊的会计环境和会计处理方法，另一方面还要呼吁IASB在制定国际会计准则时，能够更多地考虑像中国所面临的特殊会计问题。

（4）团结广大发展中国家。

虽然目前IASB为美英等国主导，但在国际会计准则的普及中，发展中国家占有很大的一部分。

由于发展中国家不管从经济实力还是在准则的制定历史上都无法和英美等经济强国抗衡，所以在国际会计准则的寻租行为中一直处于劣势。

中国作为发展中国家的代表，有义务将他们联合起来，通过联合增强说话的权利和分量，积极为发展中国家的利益进行寻租。

总之，我国的寻租行为必须又稳又快的加以实施，因为一旦国际会计准则日益普及，其所代表的利益越来越大，寻租所遇到的阻力也将越来越大。

那么会计标准国际化的实施可能会对本国的利益造成进一步的利益损失。

参考文献［1］盖地，刘慧凤.会计原则协同［J］.会计准则国际趋同的切入点.会计研究.2004，（3）.［2］冯淑萍.关于我国当前环境下的会计国际化问题［J］.会计研究.2003，

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（2）.［5］颜敏，李现宗，张永国.会计寻租研究［J］.会计研究.2004，

（2）.［6］雷光勇，刘金文，柳木华.经济后果、会计管制与会计寻租［J］.会计研究.2001，（9）.主管全国风景名胜区工作，地方各级城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。

但在实际管理中，往往出现多头领导。

各行其是的局面，特别是位于行政交界处的风景区，管理更加混乱。

正是由于我国旅游资源管理体系不健全，在旅游资源开发、利用、保护中出现了诸多问题，旅游地的资源遭到了极大的破坏，如旅游地的水体遭受不同程度的污染；旅游开发过程中的乱砍滥伐行为以及旅游者的过失行为导致山区森林植被破坏；城市景点和市郊景点空气污染严重；旅游地垃圾污染已成为各风景旅游区的极大公害，它直接影响旅游地的旅游质量，影响旅游地的声誉，对旅游地环境造成极大危害；在旅游资源开发中，由于缺乏科学的整体规划，经营者盲目建设，一味地追求经济效益，为了旅游而搞旅游，不注意综合治理，无视文物古迹的历史价值和旅游价值，造成了景观污染和文物古迹的破坏等。

总之，旅游业的立法滞后已经严重影响了我国旅游业的健康和高速发展，加快我国旅游业的立法步伐是健全我国旅游法律体系的必然要求，是我国旅游业与国际旅游业接轨的必由之路，更是我国旅游业发展的客观需要。

（上接第23页）娄底市应该是一个人才稀缺的城市，由于经济比较落后，留不住人才，这就需要我们加大人力资本的投入，更加需要形成尊重知识、尊重人才的社会氛围。

我们要培养出一批高水平的城市管理人才，一批高水平的科技人才，一批高水平的企业经营人才，一批高水平的技术工人。

同时要搞好城市软硬环境建设，留住人才，筑巢引凤——引进人才。

（四）搞活城市无形资产，树立城市形象。

经营城市不仅包括对城市有形资产的经营，也包括对城市无形资产的经营。

通过经营无形资产来提高、扩大城市的知名度和影响力，使城市增值。

城市形象是城市独有的文化、城市精神、城市性质、城市的区位特点和城市底蕴的综合反映，是城市重要的无形资产，体现着城市的价值。

良好的城市形象可以使城市居民自豪、城市旅游者羡慕、城市投资者满足，是城市的一种特有资源。

娄底市虽然建市不久，文化资源也相对缺乏，但娄底市是一座年轻而充满活力的新城，一张白纸好作文章，设施配套，功能布局合理齐全，环境幽雅，在向“不求大，但求美”的目标推进，市内还拥有得天独厚的自然资源，这些都是极有潜力的。

城市形象具有复杂性和综合性，不是靠几个没有多少实效的“形象工程”就能实现的，它是一个系统工程。

城市形象是可以塑造的，特别是像娄底这样的年轻新城，塑造城市形象尤为重要。

同时也具备极好的条件，由于年轻正是“发育”的旺盛时期。

在城市形象的塑造中，首先应根据城市性质、特点、区位、自然条件、历史、体制等有形和无形资源，对城市形象进行设计，这是塑造城市形象的基础。

其次城市形象的创立，除了城市本身要具有良好的发展品质外，也需要对城市进行营销。

要通过各种途径，利用各种宣传媒体，多方位展示城市形象。

再次，城市形象还要通过城市著名企业、城市居民的精神面貌、城市政府办事效率和城市的市容环境等方面来体现。

它们互相影响，相互作用。

一个好的市容环境可能为城市经济发展拓展资本空间，是吸引投资的重要因素。

娄底市在塑造城市形象上做了大量卓有成效的工作，在配套改善城市环境，加强市容市貌管理，积极创建各种城市名片——园林城、文明卫生城、全国绿化模范城等，正朝着“不求大，但求美”的城市形象推进，一颗尽善尽美的明珠——娄底市将崛立湘中。

（上接第24页）鸣，把更多的人带动起来，融入到安全自律的大氛围中；制度的规范还可以促成高效的运作，增强广大员工的信心和决心，使工作的脉络清晰，主题明确，方向性强，少走弯路。

六要融入管理，润物无声。

安全文化建设要融入到企业管理的各项工作中，利用各种渠道和方式，潜移默化地把安全文化的理念渗透到员工的思想中。

这种“润物细无声”的方式有利于广大员工对安全思想的接受、吸收和消化，使安全修养不断提高，进而自觉规范工作行为，逐步把无形的思想转化成有形的行动。

七要常抓不懈，稳步推进。

安全文化思想被广泛的认同需要一段时间，安全文化的发展也必然要经过无形——有形——无形的过程，所以，不要急于求成，要有耐心和信心，因势利导，稳步推进；安全文化建设是对既有文化积淀的整合、提炼和提高，是继承基础上的创新，所以，在由传统的命令式管理向依靠文化的激发式管理过渡中，由于认识等局限，难免有所偏差，要对安全文化的发展情况和起到的作用有清醒、准确的评估能力和认识，通过建立科学完善的安全文化评估体系，及时发现不足，不断的查缺补漏，持续改进绩效。

构建和谐电力企业是企业和社会发展的共同需要，安全生产是电力企业的基础工程，通过建设企业安全文化，可以实现有效的安全管理，为构建和谐企业提供坚实的基础保障，促进电力企业的协调、稳定、可持续发展。

（上接第25页）（上接第6页）6、宋磊等.适用于我国电子政务系统的访问控制策略.计算机工程与科学.2003年2期7、我国电子政务发展概况与趋势.中国信息导报.2003年4月8、唐钧等.全球背景下的中国电子政务建设.理论与改革.2003年2期9、张成福.电子化政府.发展及其前景.中国人民大学学报.2000年3期10、冯登国.国外电子政务发展现状.信息安全与通信保密.2002年5期11、钟发斌.电子政务与依法行政.行政与法.2003年3期12、国家信息安全工程技术研究中心、国家信息安全基础设施研究中心.电子政务总体设计与技术实现.电子工业出版社