农村合作金融产权制度改革研究一.docx

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农村合作金融产权制度改革研究一

农村合作金融产权制度改革研究

（一）

摘要：

本文在对农村合作金融产权制度进行一般性考察的基础上，根据实际调查的结果，对我国农村合作金融产权制度的现状和缺陷进行描述和分析，指出合作金融产权制度在我国农村没有得到真正确立，是导致农村信用社现阶段出现各种问题的根源。

对产权制度进行彻底改革，是解决农村金融体制改革的核心内容。

在现阶段和今后较长时期内，合作金融是适应我国农村经济发展要求的主要金融形式，因此，确立真正的合作金融产权制度是改革的关键。

在主体产权框架之外，其他形式的产权改革尝试也应该允许进行。

一、合作金融产权制度的一般考察

合作金融是合作经济在金融领域的具体表现形式。

它是以金融资产的形式参与合作，并专门从事规定范围内的金融活动。

合作经济自见世纪在欧洲兴起以后，经过100多年的发展，已经形成了国际公认的七条原则。

合作金融同样符合七项国际通行原则，即它也遵循自愿、互助、民主和非盈利性（或低盈利性）等基本原则。

正是由于合作金融组织遵循着一般合作经济的原则，所以它与其他金融形式有着不同的产权特征。

合作金融首先要求资金上的联合，即在合作的一般原则基础上，要求每个社员必须交纳一定的入社费（股金），共同构成合作金融的原始资本或初始股金（initialshare）。

这就是合作金融产权制度的基本骨架。

具体来说，合作金融组织都依照国际惯例，明确规定参加合作金融组织成为社员的人必须有投入（入股），社员投入（股金）完全归投资者的社员个人所有，但个人入股金额不能超过某个规定的最高限额，最低的入股金额是个人进入合作金融组织的“门槛费”；合作金融组织必须为社员的股金支付红利，即对资本的所有者支付使用这些资本的成本，对社员而言，他们则获得了股金的用益权；社员的股金可以在本人愿意的任何时候退出而不会受到任何约束。

由于对股金认购的额度限制，使全体社员对其合作金融组织的股金拥有量呈现出低离散程度的特征，这种特征表明：

合作金融的产权制度是某个给定的范围内的直接合作的个人对某一共同范围内的金融资源大致均等的占有。

需要指出，由于合作金融的出现本意是通过资金的联合使资金实力弱小者之间实现互助，这意味着合作金融组织的社员普遍是经济上的弱小者，他们投入的资金是十分有限的，相应地，合作金融组织的资本规模也比较小；同时，由于合作金融对社员退出没有什么约束，如果社员因为某些原因将股金大量撤走，容易使合作金融的规模进一步被削弱。

所以，在实际运作中，人们往往希望在不改变合作金融产权的基本框架基础上，对合作金融进行调整，以增加股金存量，扩大合作金融组织的规模。

通行的做法是，建立提取公积金制度，形成不归任何个人所有而归成员集体所有的公积金。

从产权角度来看，这种公积金的产权是单一的、明晰的，它为合作金融组织的长期发展提供了一定的物质基础。

不过，正是由于上述调整，使最初的合作金融产权结构发生了一些变化：

在原来某个特定范围内直接联合的个人对某一共同范围内金融资源大致均等的占有的基础上，附加了全体合作金融组织成员对一部分金融资源的集体占有。

因此，更准确地说，合作金融组织的产权制度是一种复合型产权制度，它是由为数众多的大致均等的个人产权有机结合而成的复合体，在这种产权制度框架下，合作金融形成了其独特的平等合作关系。

二、我国农村信用合作社产权制度的现状与缺陷

我们在这里把重庆市的农村信用合作社作为一个案例进行研究，找出其产权制度存在的真实问题，进而将它进行一般化推广，力求找出我国农村合作金融现行产权制度的缺陷。

通过对重庆市农村信用联社下属的8家县级联社和48家基层社的问卷调查和现场调查，我们对农村信用合作社产权制度的现状与缺陷进行如下描述与分析：

（一）初始产权框架的确立：

政府主导下的社员非自愿入股

48个样本基层社在成立之初，无一例外都是在当地乡政府及社队干部的动员下，每户农民认交数额不等的股金（据反映，每户认购股金数量从几元到十几元不等），构成信用合作社最初的资本金（股本金）。

由于当时经济水平低下，农民收入极少，因此农村信用合作社最初的资本金数量都比较有限，一般都只有几万元钢水平（即使经过1996年的社员重新登记、入股，信用社的资本金也没有多少增加）。

在当时的社会背景下，农民对合作金融知之甚少或者一无所知，他们通常对政府都有一种发自内心的信任感，因此当政府工作人员进行入股动员对，绝大多数符合入社条件农民都不带任何疑虑地加入了信用合作社。

不过，即使已经成为信用合作社的一员，他们对“合作”到底能给自己带来什么益处也仍然是不清楚的，事实上他们也不想知道“合作”的真实含义。

在他们看来，政府要求农民去做的事，肯定对农民有益无害。

可见，农民最初的人股，完全是在政府主导下进行的，而不是农民在自愿基础上的自主选择，或者说，是政府选择代替了农民的选择，只不过农民在特定环境下毫无保留地认可了政府选择。

因此，在信用合作社的初始产权的确立上，农民社员虽然成为了信用社的“主人”，但他们的入股行为没有自愿的特征，而更多地体现为非自愿的顺从（尽管这种顺从没有明显的强制成分）。

在我们的问卷调查中，有67．9％的被调查者认为农村合作金融的“合作”是“有名无实的假合作”，32．1％的被调查者认为“合作”是“社员自愿的”，这表明人们虽然普遍赞同合作的虚假性，但在一定程度上也认可合作带有一些自愿的色彩。

不过，从总体上说，这种合作金融形式一开始与合作制的自愿原则是不相吻合的。

（二）产权虚置与治理结构的残缺

从上面的分析中可以看出，我国农村合作金融组织在初始产权框架的确立上，与真正的合作制存在明显差别。

由于农民入股的非自愿性，加上我国在成立农村合作金融组织之时正式制度的不配套，使农村信用合作社的产权在一开始就没有得到清晰的界定，或者说仅仅在形式上得到界定。

在一个正常的制度环境中，出资入股的社员毫无疑问是信用合作社的产权所有者，而在我国，虽然信用合作社一成立的时候就以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务，指出由全体社员或经全体社员推选出的社员代表组成的社员（代表）大会是信用社的最高权力机构，并明确要求每个独立社都必须成立相应的理事会和监事会，但是，在计划体制时期，由于社会资源的配置都是以政府为中心进行的，政府对信用社资金的来源与运用都具有垄断性的支配权，因此即使以全体社员为基础确立的“三会”，在实际运作中也不是对社员负责，而是对地方政府负责，即有关农村信用合作社的一切活动的最高决策权属于政府。

也就是说，全体社员对他们出资组建的信用合作社只有名义上的产权归属关系，而实际上的产权所有者却是国家或者集体——这个集体并非全体社员组成的集体，而是～个以地方政府为主体的比较含混的集体。

可见，全体社员作为产权主体的地位事实上被架空，他们本该享有的权利绝大多数都名存实亡。

在我们的调查中，几乎所有被调查都说不清“信用社到底属于谁”，又几乎一致作出一种规范性的判断：

应该属于国家（在我们的调查中，为了使被调查者易于理解，我们提问时只使用了所有权的概念，而没有使用产权）。

在被调查者看来，如果没有其他的选择，那么把所有权归结到国家是不会错的。

这正好映证了前述分析的结果：

农村信用社的产权被人为虚置，产权关系是模糊的。

正是因为信用社的“主人”不作主，因此，“三会”只徒有虚名，治理结构残缺不全。

在48个基层样本社中，每一个被调查者都认为“三会”制度在他们的信用社只是一纸空文，没有任何实际意义。

首先，社员代表大会成立以后，每年虽然召开一次大会，但社员代表普遍没有参加的积极性，相反，信用社往往靠发放一些纪念品和提供免费餐等方式去吸引代表参加会议。

即使到会，也极少有代表能够就信用社经营管理中的问题进行有价值的质询和探讨。

因此，有相当一部分信用社已经连续几年没有召开过社员代表大会，权力机构成了摆设。

在调查中发现，社员代表对信用社经营管理中的情况基本上都不了解惑了解的很少，理事会也从来没有就经营管理过程中的重大事项向社员代表大会作适时汇报，使理事会与社员代表大会之间形成严重的信息不对称，这在一定程度上加剧了最高权力机构名不符实的状况。

其次，理事会虽然由社员代表大会选举产生，但长期以来地方政府对候选人的推举是影响选举的最重要因素（在调查中发现近年来地方政府对选举的干预比以前大大减弱），理事会的理事长人选通常受地方政府的控制（今年来这种情况也已比较少见），有时候理事会选举就是一种简单的程序，没有任何实质的意义。

社员选不出他们满意的理事会，使他们普遍认为所谓民主选举不过是一种空架子，久而久之，社员对民主管理中的程序就失去了兴趣。

理事会（通常主要是理事长）则认为社员既无过问信用社的愿望，又没有参与管理的实际能力（社员的素质普遍较低是一种不争的事实），当然没有必要去让他们充当最高决策者的角色。

加上在实际运作中，理事长一般都是信用社的主任，由此导致信用社的经营管理层对社员代表大会的不屑一顾。

最后，监事会在所有样本社中都显得比社员代表大会和理事会更加无足轻重。

调查统计结果基本上反映了上述情况。

在被调查者中，有69．6％的人认为对信用社主要负责人的监督主要应该靠“信用合作社全体职工”，67.9％的人认为主要应该靠“上级联社”，而只有落千２８．6％的人认为主要应该靠“入股的社员”，是所有选项中选择人数最少的；有85.7％的人认为确定农村信用合作社主要负责人中起决定性作用的是“上级信用联社”，而认为主要由“全体入股社员”决定的仅占25％。

“三会”名存实亡使农村合作金融组织的治理结构极不完善，呈现出残缺的特征。

当然，出现上述现象还有一个决定性的外部原因：

没有从法律上为“三会”作出强制性规定，不按合作制真正意义上的“三会”制度运行，并没有法律上的严格约束，因而也不会受到相应的制裁。

（三）合作与非合作：

企业组织形式的两难选择

产权制度不完善、企业治理结构残缺不全，使农村合作金融的企业组织选择面临一种两难的境地。

如果按照标准的合作金融企业组织形式运作，那么，在现有的产权制度下，几乎没有使农民之间实现真正合作的可能性。

这是因为，虽然地方政府现在对农村信用合作社的经营管理等活动已经少有干预，但由于作为信用社产权主体的社员依然没有参与管理的激励，也没有主动要求政府以法律形式重新界定产权关系，产权不清的状况不能得到改变，造成社员对信用社财产及人事仍然不关心。

既然互助的物质基础——社员入股的股本金及其“派生物”不被社员所关心，或者即使有社员想关心，也因为没有相应的制度安排提供支持而不能实现其关心的愿望，那么最终的结果是：

经济上实力弱小的农民实现互助合作只停留在愿望的层面上，难以成为现实。

挂着合作的招牌却不做合作之事，这无论对合作金融组织还是整个金融业来说，都是不合适的。

假如全面放弃合作制而选择其他非合作的金融企业组织形式，则不但与现行制度相背离，而且也脱离中国农村的现实（关于这一点在后面还将详细论及）。

三、我国现行农村合作金融产权制度的经济绩效

（一）现行农村合作金融产权制度的正面效应

在几十年的发展过程中，我国农村信用合作社为农村经济、金融的发展和繁荣做出了巨大贡献，已经成为农村金融的主力军，也是农村经济发展不可缺少的主要推动力之一。

概括说来，主要表现在：

（1）农村信用社合作的庞大组织体系将其触角延伸到我国农村每一个角落，使千家万户分散的农民通过这个组织与全国金融市场网络联结在一起，有力地推动了全国统一的金融市场的形成。

同时，也对打破农村落后的自然经济格局和小生产模式，起到了不可替代的作用；

（2）成政府长期控制下，农村信用合作社实际上在很大程度上是地方政府的小金库，是政府实现其经济目标（也存在政治目标）的主要金融基础。

如果不考虑这种行为的负面影响，单从其结果来看，几十年来信用社在支持“三农”方面取得的成绩有目共睹。

特别是改革开放以后的二十多年，随着农村经济市场化步伐的加快，信用社在满足农村市场巨大的资金需求方面劝不可没；（3）在反贫困过程中发挥了重要作用。

在20世纪80年代初针对农村的反贫困行动中，农村信用社提供的诸如小额信贷等金融服务，为众多农民摆脱贫困提供了有力的金融支持。

（二）对农村经济金融发展的负面影响1．负面影响之一：

农村合作金融在合作与非合作的夹缝中难以健康成长

由于产权不清使农村信用合作社成为一个成长在合作金融与商业银行之间的畸服。

前面已经详细论述过，我国所谓的“合作制”根本就不具备合作制的基本特征。

在实际业务活动中，各级农村信用合作社都在沿袭一般商业银行的做法，主要的区别是信用社的贷款对象集中在农民。

但是，由于合作金融组织毕竟不是真正的商业银行，所以它的业务范围被严格限定在农村，而且要求“对本社社员的贷款不得低于贷款总额的50％”，贷款“应优先满足种养业和农户生产资金需要”等等，在这类限制条件下，农村信用合作社希望像一般商业银行那样以利润最大化为经营目标，显然是一种不适当的选择。

业务范围小，从事业务活动的地域范围十分有限，业务对象又是中国最贫困的阶层，这决定了信用社的利润也是有限的。

赚取的利润少，反而刺激信用社的经理阶层谋求更多的利润，在经营管理上就更愿意仿效商业银行的做法。

这意味着信用社与商业银行在一定程度上展开竞争。

但与商业银行相比，无论是资本规模、硬件设施、人力资源，还是管理水平和服务意识，都存在很大差距，因此在竞争中必然处于劣势。

这时候，农村信用合作社又反过来坚持合作制。

这样导致的结果是：

信用合作社既不是真正的合作金融机构，又不能如愿以偿地成为真正的商业银行，在发展自身的过程中，往往左右为难，错过了许多加快发展壮大的机遇。

随着我国加入WTO的临近，整个金融业与全球金融市场联为一体将成为必然，这对在上述夹缝中生存的农村合作金融将产生更加不利的影响。