安全生产试探安全生产问题的深层次原因与对策.docx
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安全生产试探安全生产问题的深层次原因与对策
试探安全生产问题的深层次原因与对策
郝三民
教育家陶行知先生说过：
“中国要到什么时候才能翻身，要等到人命贵于财富，人命贵于一切，只有等到那时，中国才站得起来。
”
一个时期以来，我国一些地方接连发生重特大公共安全、生产安全事故，使人民生命健康和国家财产遭受重大损失，严重损害了党和政府的形象，构成社会诸多不和谐、不安定因素。
面对接踵而来的灾难，人们不仅要问：
中国安全生产怎么了？
是什么原因导致事故接二连三？
我们在安全生产方面究竟存在哪些问题？
如何减少和避免灾难的再度发生……作为国家安监干部，我们有责任和义务对安全生产领域的问题进行深入思考和探索。
提起事故多发原因，我们能说出一大串来：
认识淡漠、责任制不落实、措施不力、疏于管理、意识不强、监管不力、教育不够、投入不足、生产力水平落后、从业人员素质差、责任追究不严……等等，这些分析都不错。
但笔者以为，影响我国安全生产形势，导致各类安全事故多发的深层次原因，在于诚信道德失范、安全管理理念落后、安全监管体制不顺、安监队伍自身缺陷和安全文化建设滞后。
首先，让我们了解并树立下面一些观点或规定：
1、党的十六大、十六届三中、四中全会提出：
坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；构建社会主义和谐社会。
2、《公民道德建设实施纲要》指出 ：
……在全社会大力倡导“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范…… ；坚持尊重个人合法权益与承担社会责任相统一；…… 以社会公德、职业道德、家庭美德为着力点……使之成为全体公民普遍认同和自觉遵守的行为准则。
3、1948年联大通过的《世界人权宣言》第一条：
人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。
他们赋有理性和良心，并应以兄弟关系的精神相对待。
第三条：
人人有权享有生命、自由和人身安全。
4、1996第14届世界劳动安全卫生大会上，百余国家达成如下共识：
劳动者在享受就业权利的同时，必须享受劳动安全卫生的权利；就业政策必须与劳动安全卫生政策密切结合；安全与卫生必须密切结合；要通过安全文化来保护职工的安全与健康，要在全球建立一个包括安全卫生支持系统的安全文化，旨在减少事故和职业危害；……
5、《宪法》第五条：
任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。
第三十三条：
国家尊重和保障人权。
6、《民法通则》第九十八条：
公民享有生命健康权。
7、《劳动法》第三条：
劳动者享有……获得劳动安全卫生保护的权利……第四条：
用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。
第五十二条：
用人单位必须建立、健全劳动安全卫生制度，严格执行国家劳动安全卫生规程和标准，对劳动者进行劳动安全卫生教育，防止劳动过程中的事故，减少职业危害。
第五十八条：
国家对女职工和未成年工实行特殊劳动保护。
8、《安全生产法》第十六条：
生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。
9、现代安全科学理论表明：
现代系统都是人为系统，除人力不可抗拒因素外，几乎所有事故都是可以预防和避免的。
以上这些观点和规定告诉我们：
尊重人权就是尊重生命；搞好安全生产，使劳动者享有充分的人权是世界各国的共同追求，也是我国实现全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会宏伟目标的题中应有之意；法律面前人人平等，就是包括每一个人、每一个劳动者都应平等地享有生命健康权，充分地享有完全劳动安全卫生保障和不受非法侵害的权利；劳动安全、劳动卫生、工伤保险及相关劳动就业政策应是一个有机的整体；任何事故都是可以避免的，安全文化是预防各类事故和职业危害发生、实现本质安全的治本之策……
一、安全生产与诚信道德
道德是一个民族历史所赐的推动社会文明进步和发展的基石，是规范个体与群体、社会与自然，转换和提升人力资源品位与质量的不竭动力，它昭示着人类最为珍视、最为基础的精神方向。
随着我国改革开放的深入发展，传统的计划经济体制逐渐被市场经济体制所代替。
在社会经济转型期，由于体制原因和人们思想认识上的偏差，在一定程度上造成了个人信用、企业信用乃至于政府信用的缺失，并成为我国当前社会经济生活中的一个突出问题。
这种信用缺失在安全生产方面表现为：
在不具备基本安全生产条件的情况下组织开展生产经营活动；严重侵犯职工合法权益，恶意拖欠职工工资、克扣劳动保护用品；有的严重违反人体生理规律，不顾人体生理极限，强令职工从事超强度体力劳动，迫使劳动者在持续紧张的恶劣环境下作业；因工受到伤害的职工得不到应有的医疗和赔偿，致其身心受到严重摧残和损伤。
在山西一小煤矿，矿主竟然让矿工进入连牲口都不愿进去的矿井下挖煤；一些国有大矿情况也不容乐观，在明知（起码应当预见）井下着火危险的情况下，强令矿工冒死亡之险夺高产；我们依然清晰的记得1994年12月8日新疆克拉玛依友谊馆无情的一天。
当被烤燃的纱幕落在师生和干部面前的时候。
有人竟不顾学生安危地喊道“学生们不要动，让领导先走！
”学生们都听话地坐在自己的位子上不动，而在场的26个官员都从第—排撤退到最后一排的出口处“先走”了，无一死亡的保住了性命。
而796名师生全部陷入火海，无情地带走了288名中小学生和37名老师，留下了130多名被烧成重残的幸存者和300多个支离破碎的家庭。
大火映照出了那些“先走”的官员们鄙陋残忍的一面，这些官员的丑陋和道德失范在火难中曝光！
我们还记得2001年“7·17”广西南丹特大透水事故，其直接原因就是在不具备基本安全生产条件的情况下，明知作业区域存在透水隐患而不采取防范措施，继续冒险组织作业乱采乱挖。
造成一个矿井透水，殃及邻多个矿，一个矿井遭灾，多矿井死人。
近期连续发生的五起“三无视”事故，人们习以为常的“三合一”（工人吃、住、作业均在同一室内）的工厂、官员为恶势力充当保护伞……等等等等。
凡此种种，何诚之有，何信有之，都充分反映出我国社会一些领域和地方道德失范和诚信缺失。
如果说人的贪欲淹没了良知，羞耻感不具有自我约束力，传统的伦理道德被否定，带来的必然是整个社会信用体系的退化乃至崩溃；如果抛弃诚信的代价远小于恪守诚信所付出的成本，那么现实中的种种贪婪与铤而走险也就名正言顺地有了存在的理由。
市场经济的本质是契约经济，诚信是其基础。
游戏的规则就在于：
规则的制订者要确保其最大限度地坚守诚信，要使“遵”者有所获，“逆”者有所失；游戏的参与者按照既定的规则，共同遵守，相互约束。
但现实似乎是颠倒了，游戏者漠视游戏规则，不按常理出牌，甚至还得意于自己所谓高人一等的“智慧”。
有法不依，执法不严，违法不究，一旦整个社会诚信的底线被突破，一旦靠着坑蒙拐骗要比恪守诚信获利来得快来得多，那么又还有谁甘心为恪守诚信而殉道?
以上种种现象表明我们安全生产领域出现了“信用危机”、“信用贫困”。
这一系列行为公然与道德的要求不相符合，与社会主义道德相去甚远，毫无诚信可言。
这些失信行为的盛行，导致了职业安全卫生事故的不断发生，成为妨碍我国经济正常运转和社会稳定的严重障碍。
诚信已不仅仅是经济领域和法律领域的概念，更是一个道德的范畴。
市场经济其实就是一种诚信经济。
一些人采取违反社会主义道德、甚至违法犯罪的手段，损害国家、集体、他人的利益。
于是，道德便沦丧了，社会主义的信用体系便遭到了严重侵害，维系社会主义市场经济的道德规范没有了。
安全生产，既是社会主义法制的基本要求，更是社会主义市场经济道德的最低要求。
《宪法》规定，国家尊重和保障人权，《劳动法》、《安全生产法》等法律法规对此作了更为细致的规定。
安全生产行为用法律的行式加以固定，来保证公民人身和国家财产不受侵犯，这是不可或缺的，但是，道德的倡导和追求却是社会主义市场经济条件下搞好安全生产的基本特征。
法律可以将某一具体的违法行为加以惩罚，但道德却是经济得以可持续发展的有力支撑点，这种被道德所规范化了的行为可以自觉地约束安全生产每一个当事人。
诚信其实是一种自律和他律的辨证统一，即使在高度法制化、规范化的现代社会，如果人们的道德水平不高，法律再多再严，也起不到威慑作用而形同虚设，自律较他律而言显得更为重要，即其道德心的驱动。
法律的实施离不开公民又道德的自律而产生的自觉，安全生产能否得以实现，法律的保证绝不可少，但道德的理性在安全生产的实现过程中更显重要。
因此，法律的强制作用与道德的规范作用是安全生产他律与自律的统一体。
综上所述，我们在安全生产方面存在的问题，在弄清技术原因的同时，更需把目光投向非技术方面，寻找深层次的社会原因，应用社会科学的研究成果去改变和解决长期困扰我们的安全现状。
二、需要改变的几个安全管理理念
1、现行安全生产事故指标控制办法。
目前我国实行逐级下达安全事故控制指标，旨在通过层层分解落实控制指标，达到逐步减少事故发生之目的。
毫无疑问，这种办法通过向各级管理层施加压力，增强各级管理者责任心，对控制事故发生具有一定的促进作用。
但这种办法缺乏科学性和公平性，人为因素太多，实践中往往造成诸多消极负面效应。
如一些地区、行业、单位争取高控制指标，地区、行业、单位间的不均衡，等等，难以实现公平考核。
而且，这种办法与我们前面讲的规定和原则有相悖之处：
（１）下达事故控制指标实际就是允许发生控制指标内的事故起数和死亡人数，而被允许的这些人的生命就没有得到尊重。
因为“以人为本”是要以每一个人为本，要尊重每一个人的生命，而这种办法就没有尊重控制指标之内的那些人的生命。
违背了法律面前人人平等的原则，就是允许造成事故者有了超越宪法和法律的特权。
（2）国内外大量统计分析表明，绝大多数事故都是由于管理失误、不符合安全基本条件引发的，允许不具备安全生产条件的企业从事生产经营活动也是草菅人命和纵容犯罪；另外，迄今为止，我们还没有遇到那一起生产安全和公共安全责任事故是应该发生或是不可避免的，每一起事故最终的调查结论都是“这是一起不该发生的事故，是通过采取措施可以避免的”。
因此，现行安全事故指标控制办法也违背了现代安全科学理论。
（3）这种办法也违背了社会主义道德的起码要求。
（4）下达事故控制指标的做法给疏于管理行为提供了借口。
（5）此办法由于比较基数很难确定，因而难以实现科学公平公正。
基于这些，我认为必须改变现行安全事故控制指标的做法，全面实行安全事故零指标控制，以加大各级管理层压力，促其加强管理，做好工作。
也许有人会强调自己行业的危险性高，称不死人是不可能的，并依此为由要高的事故和死亡指标，我们的管理部门也按行业危险性高低下达控制指标。
表面看似乎合情合理，其实不然。
行业危险性越高，对安全的要求也就越高，炸药制造、核工业等行业，它的危险性高吧，你能允许它多发生事故、多死人吗？
一些“高危”企业片面强调目前生产力水平低、职工素质差……等原因。
我个人之见，这纯系胡搅蛮缠。
我们生产的目的是促进发展，而发展是坚持“以人为本”、树立全面、协调、可持续的科学发展观。
生产力水平低、职工素质差……我们就要在科学原则的指导下，逐步提高生产力水平，提高职工素质……请问，把事故指标给你们家你能同意吗？
你肯定不同意。
那么你把指标给别人，人家能同意要吗？
我看谁也不会要的。
再说你给人家分配这样的指标也是很不道德的啊。
之所以这样说，是因为每一起事故的背后都有多个家庭在承担巨大的痛苦，要造成多个家庭及其成员的长期痛苦，有些要影响终生甚至几代人。
所以我们再也不要给人家分和为自己挣这样的指标了，也不要在为自己搞不好工作开脱辩解了。
更不要为自己以后的工作失误或不力找借口了。
目前我们所谓的高危行业事故多，只是发生在那些设施不全、管理不善的部分企业，这类企业因多种原因经常发生事故，给它再高的指标也不够用，反而为它提供了借口，助长了它疏于管理。
而同样是高危企业，多数都能按照法律和规定严格管理，极少出事，下达指标的做法对这些企业也不公平。
另外，事故多发企业只要加强管理，意外事故是完全可以避免的。
而实行零指标控制，由于在安全上对大家的要求都是一个基数，都是一样严格，公平合理。
2、改变“注意安全”为“注意危险”。
“安全”和“危险”都是对事物状态的描述，前者说明事物无危（则安）、无险（则全），没有危险、不受威胁、不出事故；而后者则说明事物存在使人或他物有遭到损害的可能。
因此，人们习惯上用“注意安全”一词来提醒别人不受威胁、不出事故并不能起到所盼望的效果，因为被提醒人对安全的事物不会关注，潜意识地认为“安全的还注意什么”。
而我们在安排工作或提醒别人时用“注意危险”，被提醒人的反映肯定不同，他的第一反应是前面有威胁，再就要问哪一种威胁，还要想怎样避免等。
3、改变“事故不可避免论”。
我们经常去一些企业检查，总是听到一些企业领导人说：
像我们这样大的企业、这样高度危险的行业，那能不死几个人发生一些事。
言外之义，就是说他们发生一些事故是天经地义、不可避免的，不必大惊小怪，他们的安全信念是“事故不可避免论”。
这是一种可怕、危险的观点。
请看美国杜邦公司是怎样作的：
那个曾在中国卖过“安睡宝”枕头的公司，实际是以生产危险化学品---黑火药起家的，这个有200多年黑火药生产历史的老字号，是世界上安全生产状况最好的企业之一。
它牢固树立安全为一项商品价值和先进的企业文化理念，把安全作为衡量业务成功与否的标准，相信“一切事故都是可以避免的”。
该公司的安全目标是：
零！
两种信念虽仅几字之差，但其观念深处及所带来的效果却相差千里。
4、改变“安全是安监部门的事”的观点。
持有这种观点者不仅仅在一些企业单位，一些政府及部门领导人也这样认为。
笔者以为：
这种认识对安全工作来说才是最大的隐患。
它失去了人对安全工作应有的主动性和及时整改隐患的机会；可能导致不顾安全的去追求经济利益而酿成事故；会使安全工作及安全工作者处于十分被动地位；……请记住：
有了安全不等于有了一切，但没有安全就肯定没有一切。
安全不仅仅是安监部门的事，而是每一个人、每一个单位、每一个行业、每一个地区的事，是全社会的事。
三、亟待理顺的安全生产监管体制
1、关于安监机构的定位。
目前对于安监机构定位为“综合监督管理”欠妥。
一是安监机构的职责是依法实施安全生产国家监察职能，并非对安全生产活动进行管理。
这样的定位会导致安监机构陷于日常安全管理之中，而使真正负有日常安全管理职责的其他管理部门对安全工作放松。
实际上安监机构因人员数量、专业结构、监督手段等限制也不可能去直接管理那些本理应由行业管理部门和企业管理的事情，当然也管不好了。
所以，管理是管理，监督是监督，不能混淆。
否则，不仅管不好，也监督不好。
二是安监机构与其他部门同属一级政府部门，部门与部门之间如何监督（目前操作中实际是由政府或借政府名义开展工作）？
我认为二者之间只有协作配合关系。
三是安监机构的地位应当超脱一些。
目前安监机构还承担着非煤矿山、烟花爆竹、危险化学品等应由其他部门管理的具体业务。
造成自己监督自己，既是裁判员、又当运动员的违规现象，这对搞好监督工作极为不利，也会给安监机构带来尴尬。
安监机构应从具体的管理事务中解脱出来，把非煤矿山、烟花爆竹、危险化学品等具体管理业务交由有关行业部门去管理，安监机构发挥安委会的指导、协调、监督作用，调动行业管理的积极性，并依法做好对生产经营单位安全生产的监督监察。
2、关于安监机构建设。
目前安监机构的多元化，化解了安监力量，也使原本比较规范的归属劳动部门代表国家监察、各个行业部门按职责管理、企业单位各负其责的“国家监察，行业管理，企业负责”的管理体制被打乱，形成目前事实上的“多家监管、行业难管、企业不知听谁的”和“部门争权、国家调解、监管断挡”局面。
现在有安全监察职能的部门有安监（综合）、煤监（煤矿）、质监（特设）、建监（建筑）、劳动（工伤） ……也给安全立法工作带来诸多难度，与国际惯例不符，不利于国际合作与交流。
自从“安全生产”一词的提出，淡化了劳动保护、女职工和未成年工本应享有的特殊劳动保护。
“安全生产”只能作为一个企业使用的口号，根本不能代替劳动安全卫生、劳动保护和职业安全与健康，而现在实际上取而代之，造成劳动保护、女职工和未成年工特殊保护、职业危害的被遗忘或淡化。
因此，笔者以为，把安全工作交由劳动部门好。
原因是
（1）符合国际惯例；
（2）劳动部门有长期的经验可资；（3）劳动与安全密不可分，保护劳动者的合法权益是劳动部门义不容辞的职责，有效实现全方位的安全监管，更好的保护劳动者的合法权益；（4）有利于整合现有安全监管资源；（5）降低政府成本，减少政府机构；（6）便于国家立法。
3、关于安全生产中介组织：
近年社会上出现了许多安全中介机构，有的在搞评价、评估，有的在搞培训、咨询，还有的在搞……国家鼓励这些机构的目的在于再源头上控制事故发生，很有必要。
但问题是这类机构在实际操作中走了弯路，它们利用各种关系，甚至采取一些不正当手段，拉拢腐蚀安监干部为其开绿灯谋取利益，有的安监干部思想不纯洁，带上一些机构在开展工作中漫天要价，还要对方请他们海吃海喝，还要给他送礼，否则你就通不过。
他们把给不给好处、给钱多少看成了评判标准，搞权钱交易，要不国家推行的“安全生产许可证”制度为什么难以铺开，企业单位不积极主动甚至有抵触情绪，如果这些机构继续走弯路、安监机构再走弯路，那么，国家遏制重特大事故的良好愿望和有效措施将会落空。
4、关于安监队伍自身建设。
安全生产监督是一项与群众利益密切相关、专业技术性强的行政执法工作。
公开和透明也应该成为当下事故处理的一个重要原则。
满足公众知情的权利，恰恰可以成为平息传言、稳定社会的一个良方另一方面，安监机构自身建设也存在一些问题，主要表现一是专业结构不尽合理，懂专业人员少，有些地方把一些外行调入，在实际工作中提不出问题，也看不出问题。
经过几次政府机构改革，安监队伍也大起大落，走过了曲折的道路。
2001年以来，政府加大了队伍建设力度，国家局多次升格，省、市、县三级安监机构也逐步完善。
但问题是市、县安监队伍进人时在专业技术方面考虑不周，致缺乏专业技术的人员进入安监队伍，因而目前这只队伍的整体专业技术不强，加之缺乏专业技术支撑体系，故市县两级队伍的作用没真正发挥出来。
另外，因组建进人时的不当，少数人思想不纯，充当了保护伞或谋取不义之财。
所以，安监队伍亟待整顿。
否则，这支队伍还要走弯路。
5、关于监管网络建设。
国家局连续升格，这表明国家重视安全生产工作，也说明国务院想做好的决心。
目前，省、市、县安监机构已经建立并日益完善，问题是农村的乡镇、村组，城市的社区、街道这些事故的源头地的安全监管出现空缺，这恐怕也是公共安全事故多发的一个重要原因。
因此，建议省政府加强安监机构建设中，一要制定安监队伍用人条件并考虑专业技术性；二要加快和加强基层安监力量，构建覆盖各个层面的安全监管网络；三要提高安监人员政治和生活待遇并制定严格的培训、考核及管理办法，充分发挥队伍的作用。
故建议健全监管网络，延伸监管范围。
在理顺整合现有安全生产监管体制和队伍的基础上，建立覆盖城市街道办事处、社区，农村乡（镇）、村（组），厂矿车间、班组的全方位安全监管网络，聘用兼（专）职监管员向社会开展服务，从源头上预防事故发生。
6、关于安监体制改革的意见。
安全生产、职业卫生、工伤保险本应是一个统一的整体，原由劳动部门统一管理，超脱、顺畅、高效，现被人为地割裂开来，形成推委扯皮、争权夺利、推卸责任、自立门户和监管缺位局面，不仅加大了企业负担，而且给职业安全卫生立法工作困难，使原劳动部门制定的许多行之有效的标准、法规、制度等作废，而新的东西因监管部门太多而难以统一和及时制定，执行起来问题也很多，难以实现法制的高效、统一、协调，其根本原因就在于体制问题。
为此，笔者提出如下改革建议：
（1）撤消国家安监总局（煤监局）、劳动和社会保障部；
（2）设立国家劳工部、社会保障部；（3）设立能源部；（4）重新划定和调整为：
国家劳工部行使职业（矿山）安全卫生国家监察职能；指导、协调、监督有关部委局应负的安全管理职能；主管劳动工资、职业病、工伤认定与鉴定，承担劳动监察职能（劳动保护、妇女和未成年工特殊保护、劳动合同监管）；负责现承担的安全生产综合管理职能。
与此同时，制定《职业安全卫生法》及相关法规，同时修改原劳动部定立的好的制度和标准，废止不适宜的东西，实现安全生产法制的统一。
另，由卫生、质检、建设、等部门承担的安全生产监察职能划归劳工部，明确能源部及有关部委局在安全生产方面的管理职能，不再行使安全生产国家监察职能，劳工部不再行使对安全生产的管理职能。
社会保障部承担社保等相关职能。
四、加强安全文化建设是当务之急
坚持科学发展观，加强安全文化建设，树立"大安全观"理念。
安全文化建设是预防各类事故的基础性工程,把生产领域的安全思想、观念和理论引入到人们日常生活、生存诸领域，统筹全市各方，实现人与自然和谐。
构建全社会防御体系。
实践证明，采取技术性措施只能实现一定程度的安全，法制的措施可实现更高层次的安全，只有加强安全文化建设，不断提升社会公众的安全素养，才能建立起安全生产的长效机制，实现城市本质安全。
为此，建议在各地设立安全文化传播中心，为生产经营单位及广大市民提供安全技术援助和智力支持。
［作者：
陕西省铜川市安全生产监督管理局副局长］
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