社区矫正队伍建设的法律对策研究.docx

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社区矫正队伍建设的法律对策研究

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社区矫正队伍建设的法律对策研究I社区矫正队伍建设的法律对策研究社区矫正队伍建设的法律对策研究RESEARCHONTHELEGALCOUNTERMEASURESOFCOMMUNITYCORRECTIONTEAMCONSTRUCTIONII目录摘要ⅠABSTRACTⅡ第第1章社区矫正队伍概说11.1社区矫正队伍的概念11.2社区矫正队伍的法律价值11.2.1社区矫正队伍的宏观法律价值21.2.2社区矫正队伍的微观法律价值2第第2章社区矫正队伍建设的经验借鉴分析32.1我国古代类似社区矫正队伍的发展变迁42.1.1春秋战国与秦代的战犯重录、“连坐”等做法.42.1.2秦汉时期的“城旦舂”等劳役刑及其监管队伍42.1.3唐代的“存留养亲”制度52.1.4明清时期“妇人犯罪，本夫收管”的做法52.1.5清末、民国及抗日根据地时期的相关做法52.1.6建国后至2002年社区矫正试点工作开始前的相关做法.62.2我国社区矫正队伍现状62.2.1“北京模式”下的社区矫正队伍.72.2.2“上海模式”下的社区矫正队伍.82.2.3“浙江模式”下的社区矫正队伍.82.2.4其他地区的社区矫正队伍92.2.5我国各地区社区矫正队伍建设的特点分析.102.3国（境）外社区矫正队伍建设的主要做法.112.3.1美国的社区矫正队伍.112.3.2英国的社区矫正队伍.122.3.3日本的社区矫正队伍.142.3.4我国台湾地区的社区矫正队伍.152.3.5其他国家的社区矫正队伍.162.3.6国（境）外社区矫正队伍建设的特点分析.17第第3章我国当前社区矫正队伍建设过程中存在的问题.173.1社区矫正队伍建设的规范性不够.183.1.1社区矫正队伍的角色定位不够规范合理.183.1.2社区矫正队伍的管理不规范.183.1.3社区矫正队伍的工作方法不规范.193.2社区矫正队伍的综合素质较低.19第第4章完善我国社区矫正队伍建设的法律对策.204.1完善法律制度，打牢社区矫正队伍建设基础.20III4.2营造法治环境，建立社区党组织统筹的社会化参与体系.214.3强化法律执行，探索专业化社区矫正队伍培养模式.22参考文献24后记281第第1章章社区矫正队伍概说社区矫正队伍概说研究对社区矫正队伍建设相关问题，首先要对社区矫正队伍的相关概念、建设社区矫正队伍的价值所在加以厘清。

1.1社区矫正队伍的概念社区矫正队伍的概念社区矫正队伍建设问题，是开展社区矫正工作的关键环节。

什么是社区矫正队伍，对这一问题概念的界定，有狭义和广义之分。

在狭义的概念上，它专指在相应机构内从事社区矫正工作的人员。

在国外很多国家和地区，社区矫正经历了相对较长的发展时期，形成了相对固定的专职队伍，因此，尽管参与到社区矫正工作中来的力量包括方方面面的社会各界人士，但在一般语境下提到“社区矫正队伍”一词时，往往从狭义概念上来理解，即被理解为专门做社区矫正工作的人员。

相对的，在广义的概念上，社区矫正队伍则涵盖所有社区矫正活动的参与者，从身份上划分，主要包括专职和辅助两种人员，其中，后者又大致包括社会参与者、志愿者、犯罪相关人员（如亲属、被害人等）。

本文更赞同在广义概念上定义社区矫正队伍，主要理由包括如下几点：

一是我国社区矫正队伍建设还处于刚刚起步阶段，采用广义上的概念更有利于推动这项工作的发展与完善。

从实践来看，我国的社区矫正队伍建设正处于探索期，其构成尚不稳定，仅在最近13年的时间内，关于主导机构和主要工作力量的规定已经发生多次改变。

在这样的情境下，只有采用广义概念来定义社区矫正队伍，才能推动其稳步发展。

二是采用广义上的概念定义社区矫正队伍，更有利于推动整个制度的构建与提升。

当前，社区矫正制度正处于建立完善的时期，作为直接的推动力量，只有采用广义概念定义社区矫正队伍，才更容易引起社会的广泛关注与参与，进而加快这项制度的建立进程。

三是我国当前的实际，要求在广义上定义社区矫正队伍。

由于起步较晚，目前我国社区矫正队伍的建设程度远远滞后于社会对其的实际需求，如果采用狭义概念定义社区矫正队伍，则无法在短时间内名正言顺的吸纳更广泛社会力量进入这一工作领域，其结果将造成专职社区矫正队伍这一主导力量不堪重负，最终导致整个社区矫正的效果无法让人满意。

因此，本文更赞同在广义概念上定义社区矫正队伍，并将在其框架下展开讨论。

1.2社区矫正队伍的法律价值社区矫正队伍的法律价值作为推动社区矫正法律制度建设的有形抓手和落实社区矫正工作的直接力量，社区矫正队伍具有不可取代的重要法律价值，大体上，可以从宏观和微观两个层面加以2概括。

1.2.1社区矫正队伍的宏观法律价值社区矫正队伍的宏观法律价值在宏观层面，社区矫正队伍最大的价值在于推动整个社区矫正制度的建立与完善。

一项法律制度的建立，在最基础的层面是需要一股有形力量对其进行保障和落实的，即，要确保法律能够得以执行。

对社区矫正制度而言，其队伍建设就是这样一股力量。

从宏观上讲，他可以从三方面推动社区矫正制度建设。

一是对社区矫正法律理念的推广。

由于社区矫正工作在我国开始全面试行的时间还很短，社会对其仍然存有较强的陌生感甚至排斥感。

笔者曾面向某市33个社区的居民发出500份调查问卷，在收回的426份中，有254人填写从未听过“社区矫正”一词、79人填写对“社区矫正”一词有模糊印象、仅93人填写听说过并知道“社区矫正”一词的大致意思；而在426份调查问卷中，表示可以接受罪犯在社区参与活动的有168人、表示无所谓的有75人、明确表示不能接受的有183人；426份调查问卷中，表示认可轻刑罪犯在社区服刑的有84人、表示视具体情况而定的有243人、明确表示不认可的有99人。

也就是说，在这份面向城市社区居民的调查中，只有五分之一左右的人对社区矫正工作有大致的了解，有四成多的人排斥与罪犯一同在社区工作生活，仅有不到两成的人明确接受对轻刑犯的社区刑罚。

在这种情况下，只有充分发挥与社会直接接触的社区矫正队伍作用，对社区矫正制度的相关法律知识进行宣传普及、对社区矫正工作的成果进行展示，带动吸引社会各界广泛参与，才能为社区矫正工作营造氛围，最终使这项法律制度得以推广。

二是对社区矫正立法细节的完善。

对于社区矫正这项在我国新确立起来的刑罚执行制度来说，即便在设立之初经历过细致调研，并采取了试点推行的方法，在实践中也一定会不断出现多种多样的问题。

社区矫正队伍作为这项制度的“末端触角”，不但需要他们根据自己较高的自身素质和执法技巧对实践中出现的问题加以调整，更需要通过他们收集反馈回的第一手资料和数据来不断完善立法细节。

三是对社区矫正执法经验的积累。

尽管几年来我国已全面试行社区矫正工作，但从实践来看，不同地区往往会遇到不同问题，其中包括经费保障、管理体系、队伍建设、工作方式等许多方面，这些问题都将为整个制度的推行提供具体而宝贵的经验。

社区矫正队伍恰恰就是积累和运用这些经验的具体载体，其推动作用不言而喻。

1.2.2社区矫正队伍的微观法律价值社区矫正队伍的微观法律价值在微观层面，社区矫正队伍即为社区矫正这一法律制度的具体执行者，在社区矫正具体的执行、帮助被矫正人员顺利回归正确生活轨道上，主要发挥以下几个方面的3作用。

一是行为上的监督和管理。

在我国，社区矫正主要面向被判处管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、监外执行等较轻刑罚的罪犯。

这些人的定位首先是“罪犯”，其行为至少在一定程度上或一定时期内出现过偏差，因此，对其以社区矫正代替监禁刑，必须要考虑到对公众的保护。

在充分考虑被矫正人员对自身行为和情绪控制能力的情况下，社区矫正队伍的重要作用之一就是对他们进行监督和管理，确保矫正既能够正常进行，也不会危害到社会公众。

二是思想上的支持与引导。

社区矫正队伍在调节被矫正者思想方面同样具有重要作用。

在实践中，接受社区矫正的服刑人员绝大多数在看待事物、事情上有思想上的偏差甚至偏激，在犯罪后的服刑阶段一旦遇到困难，往往会出现自暴自弃、忧郁退缩、迁怒于人等思想困惑。

社区矫正队伍作为与被矫正人员直接接触的人员，最容易取得他们的信赖，也最应该引导他们的思想、鼓励他们的情绪，特别是社区矫正队伍具有公职人员、犯罪相关人、志愿者、专业人士等多重组成成分，在矫正过程中，必然起到不可替代的推动作用。

三是工作上的培养与指导。

对轻刑罪犯进行社区矫正的基本目的是帮助他们顺利回归社会，避免陷入“无助—犯罪—服刑—出狱—无助”的恶性循环。

有研究表明，在我国相当数量的轻型犯罪起因都是由生活潦倒、入不敷出造成的。

这些罪犯在服刑前已经处于就业竞争的弱势地位，在服刑后必将使这一状况雪上加霜。

宁夏银川市曾于2010年举办过一次专门面向矫正帮教人员的招聘会，当时的情况也说明了这一问题。

“主办方特地举办的专场招聘会引来了51家企业，但面对1176个岗位，学历门槛却让大多数矫正帮教人员与就业良机失之交臂。

”1在服刑人员接受社区矫正过程中，对他们所从事的过渡性工作进行指导，并培养他们在一定程度上掌握工作技能具有重要意义。

社区矫正队伍作为多领域人才的集聚单元，具有为他们提供这一帮助的优势条件。

因此，在工作上给予接受矫正人员所需要的培养与指导是社区矫正队伍发挥作用的重要途径。

四是生活上的帮扶与救助。

除矫正者与被矫正者这一基本关系外，社区矫正队伍还应当与被矫正人员建立情感基础，这样做不但有利于工作的顺利开展，更有利于帮助被矫正者从最根本上消除犯罪服刑人员这一身份所带来的心理阴影。

而情感基础的建立最重要的方式之一就是生活上的帮扶与救助。

同时，通过发挥社区矫正队伍对被矫正人员的生活帮助与救助作用，也有利于降低社会负担和减小被矫正人员再次犯罪的可能性。

1潘从武.银川为矫正帮教人员提供1176个就业岗位多数人因学历门槛被拒[Ｎ]．法制日报，2010，05（18）：

1.4第第2章章社区矫正队伍建设的经验借鉴分析社区矫正队伍建设的经验借鉴分析对社区矫正队伍建设的研究，需要全方位的借鉴经验、对比做法。

在纵向上，需要梳理和分析我国悠久历史中类似的经验做法；在横向上，要了解和分析国（境）外的先进经验。

2.1我国古代类似社区矫正队伍的发展变迁我国古代类似社区矫正队伍的发展变迁“社区矫正”是一个舶来词汇，但类似社区矫正的制度在我国悠久的历史长河中却早有雏形。

同样，在这些类似社区矫正的做法背后，也可以找到类似“社区矫正队伍”的影子和当时建立这种“工作队伍”的理念。

梳理我国历代具有类似特征的做法和工作队伍的发展沿革，对于研究当前的社区矫正队伍具有一定的借鉴意义。

2.1.1春秋战国与秦代的战犯重录、春秋战国与秦代的战犯重录、“连坐连坐”等做法等做法秦在商鞅变法之后，将春秋时期齐国“十家为什，设置什长；五家为伍，设置伍长；什长、伍长承担闾里治安”的“什伍制”发展成为了“连坐”制度，制定了对犯罪相互监督、检举的规则和“十家连坐”的惩罚措施；此外，秦时还存在将战俘、战犯编入军队以充实战斗力的做法。

秦的这些制度和做法，实际上可以理解为现代社区矫正制度的最原始形态，其中，“连坐”制度实际上与现代社区矫正所具备的监督功能非常相似；而让战犯重新回到军队中服役的做法，更可以认为是现代社区矫正工作的雏形做法。

相应的，秦朝为保障这些制度与做法顺利实行，建立了两方面的“队伍”：

一是“官方”的官吏和军队。

在文职官吏上，主要是基层官吏，如里正、亭长；在军队方面，主要是专门成立的“护法”队伍和日常军纪维持队伍，例如，在商鞅变法初期，为确保新法推行，军队就专门成立了“护法队”，触角直接延伸到“确保普通民众落实律法”。

二是“民众”的辅助队伍。

在这方面范围比较广，由于“连坐”制度的诛连特性，什伍之中的民众实际上都是监督守法与教化普法的工作队伍，特别是重新录用从军的战犯，其队中战友对其负有的监督、引导责任，与现代社区矫正队伍所承担的工作具有很大的相似性。

2.1.2秦汉时期的秦汉时期的“城旦舂城旦舂”等劳役刑及其监管队伍等劳役刑及其监管队伍秦汉时期，尤其在汉朝初期，刑罚方式出现了较明显的改变。

由于农业在彼时处于最重要的地位，因此就出现了将具有劳作能力的轻刑犯编入劳动队伍的做法，通过劳作进行赎刑。

当时的主要做法包括“城旦”、“舂米”等，也就是强制男、女犯人分别参加筑城、舂米等劳动，当然，当时的实际强制劳动范围是远超过筑城、舂米的。

这一方式与现代社区矫正工作中让被矫正人员参与社区义务劳动在理念上具有一定的相通性，存在借鉴意义。

例如，通过劳动创造价值的方式取得刑期折抵、民众谅解认可，5并找到自身价值、提高服刑后融入社会和自主谋生的能力。

在犯人劳作的监管队伍方面，当时除以狱卒等基层官吏为主的“官方”队伍外，也存在补充辅助队伍，如“城旦司寇”、“舂司寇”等，主要是由一些表现较好、刑罚较轻的犯人担任。

2.1.3唐代的唐代的“存留养亲存留养亲”制度制度在唐代，法律有了很大的进步，源起于北魏时期的“存留养亲”制度也在此时有了改进。

“存留养亲”，是指被判处刑罚的犯人（主要包括死刑、流刑等），如果其父母年老、疾病，家中又没有成年子嗣供养，则可以免除死刑或流放。

相比于北魏律，唐律规定的“存留养亲”一类制度在适用条件上更加强调所养之亲的“年老”、“重病”，不但使可操作性增强，而且更贴近了人性。

这种制度在理念上颠覆了以往的“报复刑”，其目的在于”犯人能够对家庭内的长辈尽到孝养责任，教化民众，让人们依赖和从属于家庭，从而能够更轻易地统制人们的思想和行为。

”1这与当前社区矫正的理念相符合，可以认为是其法律渊源之一。

在保障执行的人员方面，相较于其他刑罚依靠官吏、军人主导执行的方式，“存留养亲”制度更多的是依赖于犯人的亲属、邻里，这对完善现代社区矫正队伍具有很大的参考价值。

2.1.4明清时期明清时期“妇人犯罪，本夫收管妇人犯罪，本夫收管”的做法的做法明代的法律有“妇人犯罪，本夫收管”的条文，如在《大明律·刑律·断狱》的“妇人犯罪”条中就规定：

“凡妇人犯罪，除犯奸及死罪收禁外，其余杂犯，责付本夫收管。

”而在清制中，则规定了：

“妇人犯有奸盗、人命等重大案情，与男犯同样照例提审。

此外其他一应小事牵连，则提其子侄、兄弟代审。

如妇人犯奸罪或实犯死罪，照例应收禁者，承审官拘提录供后，即于女监收禁。

其他杂犯死罪，责令本夫收管；没有丈夫的，则交其亲属或邻里保释，随时听候发落，不许一概收禁，违者笞四十。

”2此类规定的目的，一方面是出于对女性的保护；另一方面也是充分考虑到妇女的社会危害性一般较小，采取“本夫收管”的方式可以满足“不致危害社会”的效果。

至此，在我国法律推进演化的过程中，现代社区矫正工作的理念已经越来越清晰。

同时，值得特别注意的是，在明清时期出现的这种“妇人犯罪，本夫收管”的做法，其保障执行的工作队伍，已经演变为主要依靠亲属、邻里等“非官方”力量了。

1任大熙，何赞国.中国法制史上“存留养亲”规定的变迁及其意义［A］.见：

理性与智慧：

中国法律传统再探讨.中国法律史学会2007年学术研讨会文集［C］.北京：

中国政法大学出版社，2008:

164-179.2佚名.妇人犯罪［EB/OL］．：

中华文史网．2013-11-05.62.1.5清末、民国及抗日根据地时期的相关做法清末、民国及抗日根据地时期的相关做法1911年，即将覆灭的清王朝编纂了《大清新刑律》，尽管没有真正执行，但其中对缓刑已经做出了规定。

而在孙中山领导下的南京国民政府，则对刑罚制度作出了一系列的改革，先后出台了《假释管理规定》、《重病犯保外就医治疗办法》等法规，建立起缓刑、假释、监外执行等制度，但遗憾的是，由于没有真正吸收西方“矫正”的监外执行理念，而只是简单地移植，因此并没有真正形成现代意义上的社区矫正制度，也没有形成有实际意义的类似社区矫正人员的保障队伍。

到1948年，国民党政府出台了《监外执行条例》，规定了对于采取监外执行会更有利于犯人改造的情形，在经法院、检察机关同意后，可以实行监外执行，并通过强化检察官监督执行权力的形式，赋予了检察官保障监外执行职责。

同一时期，中共领导下的抗日根据地则建立了“回村执行”制度。

所谓“回村执行”，就是通过群众来监管和帮助教导犯罪分子。

可以认为，这就是我国社区矫正制度的最初萌芽，而当时参与对犯罪分子帮助教育的党组织、党员和村民群众，即是现代社区矫正队伍的雏形。

2.1.6建国后至建国后至2002年社区矫正试点工作开始前的相关做法年社区矫正试点工作开始前的相关做法1952年，中央人民政府颁布了《中华人民共和国惩治贪污条例》，其中首次将管制确定为我国的正式刑种；1954年，我国颁布了《中华人民共和国劳动改造条例》，其中将“假释”这一刑罚执行方式作为对犯人在服刑时良好劳动改造表现的奖励提了出来，此外，《条例》还详细规定了取保监外执行的有关内容。

在这一时期，类似社区矫正工作“前身”的非监禁刑在我国有了一定的发展。

在随后1956年的《关于反革命分子的管制一律由人民法院判决的决定》，正式明确了管制的执行机关为公安机关。

显然，在这一时期，承担着一部分“类似社区矫正”工作的公安干警，就是当时的“社区矫正队伍”。

“文革”时期过后，我国的“类似社区矫正”工作开始变得系统而全面，在1979年《刑法》中，详细规定了缓刑、假释的相关内容，并明确了执行机关是公安机关。

此后，1997年的新《刑法》又再次明确了“管制刑”。

这一阶段的相关法律虽然还没有明确使用“社区矫正”这一概念，但其规定的缓刑、假释等非监禁刑罚方式，实际上已经与“社区矫正制度”高度相似。

在工作队伍方面，也作出了具体规定，如：

派出所要组建“监管小组”、居委会要协助进行监管工作等。

但从实践来看，各机构队伍之间衔接极为不畅，使保障这项制度的工作队伍基本流于形式。

这也成为后期我国社区矫正制度得以改进变化的直接动因。

72.2我国社区矫正队伍现状我国社区矫正队伍现状在我国，直到2002年上海和北京开始先期试点以前，都没有真正意义上的社区矫正队伍；而直到2011年《刑法修正案（八）》公布后，社区矫正制度才正式成为我国刑罚执行的一部分，也正是从这时起，社区矫正队伍的完善与建设才算是真正变得“名正言顺”。

尽管如此，十多年的试点与试行工作，仍然为社区矫正队伍建设积累了相当多经验。

2.2.1“北京模式北京模式”下的社区矫正队伍下的社区矫正队伍作为我国的首都，“北京模式”的社区矫正工作具有较为浓厚的“行政主导感”，其管理分为市、县、街三个层次，均以成立“领导工作小组”的形式进行运作。

在具体的机构设置上，“北京模式”的特色是建立了“阳光社区矫正服务中心”，这一由北京市朝阳区首先于2007年试建的社区矫正机构，到2011年底已在全市16个县区铺开，总建设面积超过一万五千平。

在性质上，“中心”名义上是“民办机构”，但由于北京特殊的行政地位和维稳需要，从其实际运作来看应属“官办机构”，原因在于其筹建、人员配备、经费来源均是由政府主导的。

在工作队伍的构建上，“北京模式”亦有自己的特点。

北京的社区矫正队伍主要由专职社区矫正工作人员、协管员和社会工作者组成。

专职社区矫正工作人员方面，主要是由监狱干警全程参与，这也是北京不同于其他地区的最大特点。

在试点初期，有司法局协调公安、劳教等部门，抽调监狱和劳教干警充实社区矫正队伍，并规定每2年进行一次轮岗。

这样做主要是基于三点考虑：

一是监禁管理与社区矫正“天然”相关。

北京作为“摸着石头”开展社区矫正的试点城市，在无经验借鉴的情况下，选择具有一定罪犯监管经验的监狱狱警担当社区矫正队伍的主导力量是一个相对安全的选择。

二是监狱干警具备相应的素质。

无论是法律素质、政策熟悉程度还是管理犯人的经验，长期处于一线的监狱干警都要优于其他新组建的队伍。

三是在北京开展社区矫正的特殊要求。

由于北京的政治中心地位，其社区矫正工作的重心在于维护社会稳定，监狱干警的长期职业经历培养了他们高度的责任心、警觉性与判断力，从这个角度出发，他们即为最佳人选。

另一个特色组成是协管员队伍。

北京市以社会上的各就业服务组织或机构为依托，把失业一年以上的“40、50”下岗职工作为主要招聘对象，通过笔试、面试等程序，公开招聘社区矫正协管人员。

通过考试的人员需要再经过2周左右的业务培训并在授发《协管员聘书》后，方能正式成为协管员。

在2013年，北京市社区矫正协管员的薪酬水平可以达到1700元，并办理“五险一金”。

在社区矫正队伍中引入协管员的最重要好处在于可以有效吸纳就业；同时，协管员多数具有成熟、阅历丰富的特点，对于开展8矫正业务有一定帮助。

据统计，社区矫正工作中，协管员的参与率最高时甚至可以达到98.7%1。

但是，由于协管员的选聘对象基本素质一般，其专业知识水平、责任意识都是其不可忽视短板。

第三个组成部分是社会志愿者。

在这一方面，北京市具有较好的基础，城市本身较高的发达程度为其提供了优秀的志愿者资源。

志愿者队伍的组成人员包括专家学者、社会名流、退休官员等高素质人群。

2.2.2“上海模式上海模式”下的社区矫正队伍下的社区矫正队伍上海市的起步也非常早，早在2000年，就有了相关探索。

当时，上海市女子监狱针对部分罪犯实行了“工作日回到社会参与劳动、周六周日在监狱服刑”的半监禁式矫正工作；此外，在稍早时期，上海市少年管教所还推行了“试工试读”制度，规定在符合年龄、刑期、监禁表现、家庭情况、接收环境等一系列标准要求的情况下，可以让少年犯回归学校或社会环境进行试读、试工。

从2002年8月开始，上海市在三个所辖区各选取一个街道，开始试点工作，也由此成为我国社区矫正的正式起点。

在2003年“两院两部”发布《通知》后，上海市被纳入全国社区矫正工作首批6个试点之一，其工作模式也随之进入了一个新的阶段，其中，最显著的变化是主导机构由原来的监狱局变成了司法局。

在社区矫正队伍建设方面，上海市以2003年“两院两部”发布《通知》为分界线，前后具有较大不同。

在《通知》发布前，上海市的社区矫正队伍主要指在试点街道层面成立的社区矫治工作小组，具体规定：

“建立社区矫治工作小组，暂可按1:

15的比例配备社区矫治工作者，人员主要来源于市监狱局派出的干警和社区适合把当这项工作的同志，社区矫治工作小组是实施社区矫治工作的主题。

”2并要求抽调的监狱干警不在兼职其