事业单位人事制度改革2.docx
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事业单位人事制度改革2
事业单位人事制度改革情况－－公务员与职员管理处
在事业单位中引进竞争激励机制，改革事业单位现行人事制度，规范事业单位各项工作的管理，是社会主义市场经济体制的必然要求，也是事业单位自身发展的需要。
近年来，我市围绕创建一套科学而有特色的事业单位人事制度，敢于创新思路，积极探索，紧紧抓住机制创新这个重点，以点带面，有计划、有步骤、循序渐进地推进改革，取得了初步成效，为全面推行事业单位人事制度改革打下了良好的基础。
一、事业单位基本情况
事业单位是我国计划经济下的产物，国家兴办并由国家管理，按国家计划运行。
事业单位一词在我国的对外宣传资料中通常译为Institution或InstitutionUnit。
实际上国外并没有与我国事业单位完全对应的社会组织，他们的叫法诸如非盈利机构（NPO，NonProfitOrganizations）、公营机构、慈善组织等等。
我国1998年10月颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定：
“事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科学、文化、卫生等活动的社会组织”。
这个定义比较客观地反映了我国事业单位的现状，基本适合现阶段我国事业单位的职能定位。
（一）概况
截止20XX年12月，我市共有事业单位1815家，在编工作人员65813人。
其中市属事业单位634家，在编26342人；区属事业单位1181家，在编39471人。
专业技术人员38005人，主要分布在文化、教育、卫生、科研、城市管理和农业服务等领域，是深圳市实施科教兴市的主力军。
事业单位已成为公共人力资源开发的重要阵地之一。
事业单位具有一些明显区别于党政机关和企业的本质、职能和特点：
一是事业单位的主要功能是为国家和社会改善生产条件，为党政机关决策和社会各个领域服务，它不具有作为社会建设与管理组织者的党政机关代表国家行使国家权力和行政管理权力的职能。
二是事业单位的劳动成果，从总体上看，主要是精神产品和知识产品，其效益含量具有社会和经济双重属性。
这既与以创造行政管理效能为职责的党政机关不同，也与依法直接从事商品生产和商品流通等经营活动，自主经营，自负盈亏，担负为国家社会直接创造财富、积累资金的责任和义务的企业单位相区别。
这就决定了在事业单位的管理上，既不宜象机关那样集中统一，也不宜象企业那样灵活自主。
三是事业单位均是基层组织和独立实体，其本身只受行政部门的领导和管理，事业单位之间无论规模大小，一般没有领导与被领导关系，横向联系也只是业务上的协作指导关系，这与集团化企业群体之间实际具有投资主体控制和上下级组织运行体系的管理模式有所不同，更与严格按级别高低形成组织隶属关系的党政机关相区别。
四是事业单位虽然服务领域广泛，类型繁多，规模大小差别很大，但主要集中在科研、教育、文化、卫生、城市和农业服务，绝大多数为以脑力劳动者为主体的知识密集型组织，这也与机关、企业有明显区别。
从事业单位的特点看，无论党政机关还是企业的管理模式，都不适用于事业单位，事业单位只能按其自身实际来建立管理制度。
一方面，沿用过去党政机关管理模式的现行管理制度，必然抹煞了事业单位的特点，导致事业单位管理“机关化”、人浮于事、吃“大锅饭”等脱离实际的现象。
另一方面，在近几年的改革过程中，一些事业单位实行了企业化管理，这对促进事业单位向企业转化，减轻财政负担，以及搞活管理有积极一面。
但从事业单位的性质和职能看，企业化管理也仅适用于开发经营类事业单位。
大多数事业单位以提供公共品为主要职能，由于公共品使用的边际成本极低和非排他性导致的零价格和“搭便车”问题，使得其筹措资金的渠道主要来自政府税收。
因此，企业化管理不可能是事业单位客观情况所要求的管理模式。
（二）事业单位人事制度改革的必要性
长期以来，事业单位的人事制度一直沿用原有的党政机关的人事管理模式。
随着社会经济的不断发展，其弊端日益明显，突出表现在：
（1）在“入口”管理上，没有统一的规范，进入事业单位的人员素质参差不齐；
（2）在待遇上，忽视了事业单位专业技术人员集中的特殊性，片面强调与行政级别挂钩，不能体现事业单位人事管理的特点；（3）在用人上，既存在职务能上不能下，待遇终身制的问题，也存在某些领导个人说了算，工作人员权利不能得到保证的问题；（4）在分配制度上，存在“吃大锅饭”的问题；（5）在单位管理上，一些事业单位逐渐成为举办单位的附属，缺乏相应的自主权，违背了原来举办事业单位的目的。
这些现象的存在，导致事业单位不能有效提供社会服务，工作人员缺乏积极性，财政负担不断加大。
我国实行改革开放之后，在中央确定的经济体制改革和行政体制改革的框架内，相应地进行了政府部门和企业的改革，但事业单位作为区别于企业、政府的“第三部门”，其改革动作很小。
事业单位管理制度上的集权、行政化色彩，影响了社会公益事业的发展。
我国事业单位改革相对企业和政府的改革已明显滞后。
加之事业单位管理制度多年来积累的矛盾，严重影响了事业单位工作人员积极性的发挥，妨碍事业单位的健康发展。
为解决事业单位人事制度上存在的问题，近年来，国家在事业单位用人制度改革方面相继出台了一些政策。
2000年6月，中共中央办公厅印发了《深化干部人事制度改革纲要》（中办发〔2000〕15号）（以下简称中办发15号文），确定了“制订职员条例，规范职员的聘用和管理”的改革方向。
随后，中组部、人事部联合下发了人发〔2000〕78号文，国务院办公厅下发了国办发[2002]35号文，对事业单位用人制度的改革作了具体的规定和要求。
人事部与科技、卫生、文化部门就科研、卫生、文化事业单位人事制度改革提出了具体的指导意见。
省政府也对事业单位改革提出了明确要求。
根据国家和省的要求，20XX年4月，市委、市政府发布了《中共深圳市委关于进一步深化干部人事制度改革的意见》（深发〔2001〕11号，以下简称市委11号文），提出了事业单位人事制度改革的具体意见。
事业单位改革是我国当前的一项重要改革，其重要性不亚于国企改革。
首先，事业单位承担益智、净化灵魂、保护健康和安全等最重要的社会职能，事业单位发展好了，会明显提高我国的文明程度和综合国力；其次，事业单位占用财政拨款的数量是行政机关的3倍，处理好事业单位的问题，可以大大降低财政负担；再次，事业单位集中了60%左右的知识分子，事业单位改革关系到尊重知识、尊重人才、尊重劳动等人才政策的落实，人才政策关系到我国各项事业的发展后劲。
二、我市事业单位人事制度改革的实践
为适应深圳经济特区社会经济发展的要求，近年来，我市围绕创建一套科学而有特色的事业单位人事制度，创新思路，积极探索，抓住机制创新这个重点，以解决热点、关键点为突破口，以点带面，有计划、有步骤、循序渐进地推进改革，取得了初步成效，积累了一些经验，为全面推行事业单位人事制度改革打下了良好的基础。
（一）改革的思路
深圳作为我国改革开放的“试验田”，较早建立了市场经济体制，为与之适应和配套，也一直比较重视干部人事制度改革工作。
在企业，很早就实行了全员劳动合同制，打破了干部工人身份界限；在行政机关，作为全国推行国家公务员制度的试点城市，于1994年在全国率先完成公务员制度的构建工作。
但是，长期以来，深圳事业单位的人事体制改革一直没有跟上深圳经济高速发展的需要，依然沿用陈旧的干部工人管理模式，既落后于企业管理体制的改革，也落后于党政机关的制度改革，制度上、政策上的缺陷和管理上的弊端，随着我市干部人事制度改革的不断推进显露得越来越明显。
这种状况，严重制约了事业单位的发展，也影响了深圳经济的发展。
前几年我们进行了一些单项制度的改革探索和尝试，如在事业单位领导体制上，逐步推行了行政首长负责制；在任用形式上，逐步引入聘任制；改进了技术职务管理机制，实行了技术职称评聘分开等等。
但是，改革向整体配套和纵深的推进较慢，管理体制和运行机制未能从整体上实现转换。
我们认识到：
事业单位人事制度的改革，应是一项系统工程，需要各种相关制度的配套改革，否则，会形成孤军突进、事倍功半的不良结果。
所以，要从根本上改善事业单位的人事管理，必须下大力把改革向整体配套性和纵深推进，寻求整体突破。
我们总的构想是：
根据中央的有关精神，从深圳的实际出发，以市场经济体制的要求为导向，大胆摒弃旧模式，打破旧框框，创建一套区别于机关公务员和企业员工制，能够充分体现人员能进能出，职务能升能降，待遇能高能低的具有生机和活力的人事制度。
改革内容主要包括五个方面：
第一，改革按人员身份管理的方法，实行职位分类，按职位管理。
在事业单位设置职员职位和雇员职位，职员职位分“行政管理”和“专业技术”两大职类。
打破干部、工人身份界限，凡正式聘任行政管理和专业技术职位的人员，均称职员，签订职员聘用合同，并同时进行职位聘任，按职位规范和职员法规进行管理。
凡有条件推行后勤服务社会化的单位，积极推行后勤服务社会化，其在工勤岗位工作的原在编工人（简称工勤人员）转入后勤服务企业。
暂时难以推行后勤服务社会化的单位，其在编工勤人员签订雇员合同过渡为雇员。
第二，改革现行的用人方法，强化竞争机制，实行全员聘用聘任制和雇员制。
事业单位人员入口管理上实行公开招聘；上岗任职，采取竞聘上岗和民主推荐等多种形式聘任；规范解除聘用合同、续聘、改聘、解职待聘等制度。
实现优胜劣汰，疏通流动渠道，优化人才使用和激励机制。
第三，改革现行的分配方式，打破待遇终身制。
逐步取消事业单位人员的行政级别，专业技术职称只作为任职资格，与工资脱钩。
以政府控制总额，单位自主分配的改革思路，取消以等级制为基础的工资分配形式，实行工资与职位、效益、贡献挂钩，强化激励机制。
事业单位人员任什么职位拿什么待遇，创造了多少效益享受多少报酬。
第四，改革现行的管理体制，增强事业单位的自主性。
按照政事分开和脱钩、放权、搞活的原则，理顺主管部门与事业单位的关系，调整管理职能和权限，在健全监督机制前提下，让事业单位具有除领导班子外的其他人员的聘任权、考核权、分配权和奖惩权，使事业单位的人事自主权与其独立法人地位相称，与其自主发展相适应。
第五，改革和健全完善配套机制，实现人事制度的整体优化。
健全事业单位的行政首长负责制，建立与职位管理及聘用聘任制相配套、相适应的目标责任制和考核制，健全内部监督机制。
同时，健全完善事业单位退休养老、医疗、失业、工伤等方面的社会保障机制。
（二）改革的准备和前期探索
事业单位人事制度改革是一个系统创新工程，不可能一蹴而就。
我们按积极稳妥的方针，在改革思路形成过程中，即着手先易后难、循序渐进地展开改革的实践探索，采取多种途径相结合的方法来推进新制度的创建。
1、按照拟定的改革方向，有计划地改进现行的管理机制和方法，为制度整体转换创造条件。
1995年市人事部门按初步确定的人事制度创新的方向，对事业单位工作人员的考核、任用、奖惩工作提出了改进意见和措施。
其中，对事业单位管理人员任用上，打破干部工人身份界限，逐步取消行政级别；健全和规范了职务聘任制和聘期目标责任制与考核制；停止了在事业单位配置非领导职务。
同时，于1997年完成了全市事业单位机构改革，通过“八定”（定机构名称、定性质、定职责任务、定隶属关系、定领导人待遇、定人员编制、定领导职数、定经费渠道）工作，疏理事业单位的人事职能配置和组织体系，进一步规范岗位设置；建立和完善了事业法人登记制度，对事业单位法人开展了普训。
这些措施的实施，使事业单位在脱离党政机关的管理模式上迈出了一步，为人事制度的全面改革提供了条件。
2、鼓励探索，创造改革氛围，逐步引入新制度因素。
1996年初步形成改革思路和方案后，我们一方面加强了改革的舆论宣传工作，一方面结合改革方案征求意见，组织事业单位进行研讨，鼓励事业单位积极大胆地开展创新探索，结合自身实际循序渐进开展改革工作。
事业单位普遍受到了鼓励，大部分单位不同程度实施了一些改革举措，有些方面有新的突破。
如卫生系统的事业单位在主管部门协调指导下，结合医疗卫生体制改革，对岗位管理、聘用制、搞活分配和后勤社会化等进行了积极的实践探索，取得了一定效果。
其中在五家市属医疗卫生单位公开竞聘正副院（所）长，市中医院和中心医院实行后勤社会化改革，尤其是市中心医院将后勤服务工作推向社会，由专业公司承包，将编内工勤人员由230多人精简为不到10人，不仅使后勤经费节省近一半，而且大大改善后勤服务。
这些成功的尝试，都引起了良好反响。
通过引导积极探索改革，不仅使事业单位逐步引入新制度因素，为新制度的创建打下基础，而且为丰富和完善改革思路、积累改革经验起了很好作用。
（三）改革综合试点
1、基本情况
经过几年的准备，鉴于改革的条件已基本成熟，我们把握时机，于2000年初，从文教卫三个系统中选了市粤剧团、盐田区沙头角中学、田心小学、市红会医院等四个单位为第一批试点单位，以聘用制为先行，展开改革的综合试点工作。
20XX年4月，又从市区卫生、教育、城管、科技、劳动、农业、环保、技术监督、体育等系统选了34个事业单位，借鉴首批试点的经验，进行了第二批试点。
目前试点工作已验收总结完毕，各试点单位按照改革方案把握好改革工作，尤其是在职员聘用、职位聘任、工资分配等重点环节把握得比较好。
通过试点，积累了经验，发现了问题，修订完善了一系列文件规章，总的说，试点是基本成功的，达到了预期目的，为全面铺开改革奠定了坚实基础。
2、主要成效
两批改革试点的成效主要表现在三方面：
第一，为全面推开我市事业单位人事制度改革做了准备工作。
试点单位分布在全市各行各业，通过试点工作，一石激起千层浪，在全市的事业单位和主管部门中引起了很大反响，起到了改革的心理预备作用，并且在实践中检验和完善了事业单位人事制度改革的配套法规文件。
第二，在试点单位初步建立了一套以聘用聘任制为核心，用人机制灵活，分配激励机制到位的人事制度，使事业单位充满生机和活力。
第三，焕发了员工强烈的责任感和危机感，激发了个体潜能，增强了群体活力，打破了“大锅饭”的惯性、惰性。
从过去的“要我干”，变为“我要干”。
过去积极上进、勤奋工作的因受到鼓励而干劲倍增；过去安于现状、得过且过的因感到危机而不敢懈怠；过去工作懒散、平庸无能的因体会到落聘的滋味而幡然醒悟。
如盐田区作为新区，教育底子薄，起点低，规模小，人事制度改革后，彻底打破了铁饭碗和待遇、职称终身制，后勤服务实现社会化，管理走向制度化、科学化。
在第一批试点获得成功的基础上，区委、区政府决定全区剩下的8所中小学全部列入第二批试点。
市红十字会医院严格按职位设置、聘任条件实行聘任，改革后分别有32名副高职称和35名中级职称的人员高职低聘，分别占同类人员18.6%和10.7%。
市标准技术研究院在改革中，真正实现了“效率优先、按劳取酬”的工资分配原则，促进了业务创新。
深圳的试点工作引起中组部的重视，专程组织到盐田区教育系统调研，在深圳召开了全国各试点单位的研讨会，并在中组部的“干部人事制度改革试点动态”中肯定了深圳的做法，以“深圳市事业单位人事制度改革寻求整体突破”为题向各地转发了深圳的改革思路和做法。
各地媒体对深圳的改革作了不少报道，在全国引起了一定关注。
（四）试点改革的具体做法
对事业单位人事制度进行全面改革，牵涉面比较广，不可能一步到位。
在初步实践中，我们注意抓好热点和关键点，并以此为突破口，推进其他制度逐步到位。
1、首先抓热点，在事业单位推行聘用聘任制。
聘用聘任制是事业单位人事制度改革的热点，在全国关注程度最高，《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发〔2002〕35号）是目前国家颁布的唯一关于事业单位人事制度的操作规范。
我市以聘用聘任制为突破口，积极稳妥地推进改革。
一是规范事业单位“入口”管理，对新进事业单位的工作人员全部实行聘用制。
去年7月，《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》下发后，我们决定首先规范事业单位的“入口”管理，推行公开招聘制度，对事业单位新进人员实行聘用制。
研究制订了《深圳市事业单位职员招聘暂行规定》，并经市政府批准于20XX年12月20日起实施。
从20XX年起，凡事业单位出现空缺岗位需新进人员，必须实行公开招聘。
公开招聘制度运行至今，进展顺利，引起广泛好评。
二是在试点事业单位推行全员聘用聘任制，为全面推行改革打下基础。
在试点单位中，工作人员的聘用、聘任以职位为依据，按照公开、平等、竞争、择优的原则，采取竞聘上岗等形式进行，破除了干部身份终身制，真正落实了岗位责任制，与所有在编工作人员签定了聘用合同和职位聘任协议书，建立起以聘用聘任制为核心、用人机制灵活的人事制度，为事业单位增添了活力，提高了事业单位工作人员的整体素质。
在市粤剧团，推行全员竞聘上岗，全团78名符合竞聘条件的人员报名竞聘65个职位，有52人经竞聘获聘任，成为正式职员，除1名演员脱产学习暂未确定聘用外，另有25人落聘，分别转入缓聘和临聘。
改革后职工的精神面貌有了明显变化，推动了艺术创作接连取得好成绩。
2000年9月，该团创作编演的现代粤剧《牌坊村新传》，获“中国人口文化奖”二等奖。
《驼哥的旗》在20XX年广西第七届中国戏剧节引起轰动，包揽了中国曹禹戏剧奖优秀剧目奖等全部十七个奖项，实现了“满堂红”。
这不仅是深圳戏剧史上的第一次，也是广东省戏剧史上的第一次。
粤剧团的改革，中央各大新闻媒体先后进行了跟踪报道，产生了很好的反响。
2、紧紧围绕工资分配这一改革的关键点，在事业单位探索建立自主灵活的分配激励机制。
工资分配制度改革涉及个人利益的再调整，遇到的阻力必然很大，成为事业单位人事制度改革的关键点和难点。
为避免改革局限于表层，流于形式，深圳市委明确指出：
事业单位的工资分配与行政级别、职称脱钩，与职位、效益、贡献挂钩，建立以职位工资为主的分配制度，实行总额控制、行业有别、单位自主分配的工资管理模式。
根据这一精神制定的事业单位以职位工资为主体的分配制度改革方案，是由财政对各事业单位每年核定一次工资总额，包干使用。
在核定期内，增人不增工资，减人不减工资。
由各单位将核定的工资总额加上自己创收留成的部分作为总分配额，职位工资总额占总分配额的70%左右，余下的30%作为活工资。
在盐田区教育系统，改革后工资上涨和下降的教师分别占25％，工资升降幅度大部分为600－800元，使按劳分配的原则在分配机制上获得更科学的体现，使分配制度更具激励功能，切切实实调动了教师的积极性，效果比较明显，全区中、小学的办学水平和教学质量在改革后出现了新的飞跃。
20XX年至20XX年的高考，该区本科上线率连续三年名列全市六区之首，20XX年的本科上线率达60％，高考进步率也连续三年列全市第一。
学生参加学科竞赛获国际、国家级和省级奖励共1052人次，小学生英语竞赛获三块国际金牌。
3、采取多种措施，努力化解改革中存在的思想矛盾和运行障碍。
这次改革是一次制度创新，其中专业技术职称与工资分配脱钩，打破干部工人身份界限，打破现有的职务，按职位要求实行全员聘任，按职位重新确定待遇，工勤人员向社会化转制等等，都事关每个人，处处触及个人利益得失，在竞争中出现的职务变化、待遇和地位下降、下岗待业及失去原事业单位员工身份等，都可能滋生不稳定因素，影响改革的顺利进行。
在改革工作中，我们注意做好深入细致的调查研究，充分注意各种可能发生的矛盾和不稳定因素，在加强教育引导工作的同时，扎扎实实地研究相关应对方法，采取一定的组织措施和研究必要的政策解决实际问题。
如对事业单位现有职工首次参加职员和职位竞聘，实行老人老办法，可以适当降低资格条件参加竞争；实行自主分配后，要求工资分配方案要在聘用聘任之前制定，并必须由职工大会通过，减少矛盾；改革中接近退休年龄，本人不愿意参加竞聘而愿意退休的，可申请办理提前退休手续；在改革中未获聘的职工，给予一年待聘保护期，保护期可参加培训和竞聘，保护期内按原基本工资标准发给生活补助。
此外，为解决改革的后顾之忧，积极协调有关部门研究事业单位社会保障制度，主要是退休养老制度和失业保险制度的建立问题。
三、当前改革的重点工作
由于改革试点只是在一定范围内进行，缺乏强大的舆论配合与支持，缺乏全社会的改革氛围，缺乏政策法规的规范和指引，在一些试点单位便出现了一定阻力，使有的试点单位的改革措施一退再退，力度减弱，影响了改革的效果。
因此，当前改革的重点工作是根据市委市政府确定的改革内容和思路，抓好各项管理机制的构建、改进和实施，制定职员和雇员管理的配套制度和细则，并在全市统一部署和协调下，采取点面结合、分步实施的方法，整体推进改革。
在面上，全面推行职员聘用聘任制度和雇员制，并逐步推行和健全其他管理制度。
在点上推行综合配套改革，整体建立新制度新机制。
（一）全面推行职员聘用聘任制和雇员制。
着力转换用人机制，打破身份界限，逐步取消行政级别，实现人事管理由固定用人向合同用人转变，身份管理向职位管理转变。
初步计划于20XX年中，开展人员过渡工作，全面推行职员聘用制和雇员制。
（二）分批推进事业单位的综合配套改革，提高改革的整体效益。
选择条件比较成熟的若干个区、系统及事业单位先行一步推行综合配套改革，市人事部门原选定的两批试点单位原则上都纳入首批综合配套改革单位继续深化改革工作。
综合配套改革的内容主要包括职位设置、工资分配、内部竞聘上岗、失业保障和配套管理制度的创新完善等。
（三）继续推行新进人员的公开招聘制度。
按照广东省人民政府办公厅《转发国务院办公厅转发人事部关于在事业单位实行人员聘用制度的意见的通知》（粤府办[2002]69号）要求，事业单位新进职员，一律实行公开招聘制度。
（四）从20XX年6月23日，即《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》（市政府令133号）颁布之日起，事业单位新进的工勤人员一律实行雇员制。
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