公共管理学概论1115章.docx
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公共管理学概论1115章
第11章公共预算管理
1.公共预算管理的主要特征有哪些？
（1）公共预算有许多对于预算结果有不同的优先偏好和权力的预算行动者。
（2）在政府预算中，民选官员花费公民的金钱而不是他们自己的金钱。
（3）因为民选官员为公民作出支出决策，可靠性就成为公共预算的一个重要组成部分。
（4）公共预算在财政年度开始之前就已经计划好了，并准备延续一整年甚至两年。
（5）与私人预算相比，公共预算面对很多约束，通常涉及花费的目的、支出的时间期限和规则，以及平衡的要求和借债的限制。
2.公共预算管理的目标是什么?
（1）财政纪律与总量控制
（2）资源分配与配置效率
（3）营运管理与营运效率
（4）适当程序（合规性）
（5）控制财政风险损失
3.公共预算原则主要有哪些?
完整性；统一性；真实性；年度性；效率性；公开性；导向性。
4.公共预算方法主要有哪些?
单式预算；复式预算；绩效预算；计划规划预算；零基预算。
5.什么是公共预算的准备?
预算准备是指从政府核心层（如内阁）发出预算编制指示到向立法机关呈送预算的过程。
预算一旦经由立法机关审批，即成为一个法律性文件而进入执行阶段。
6.什么是公共预算的执行?
当公共资源被用来实施在预算中所确立的政策时，预算即进入执行阶段。
公共预算执行的基本任务是确保预算执行的结果能够与预算的初衷相一致。
在预算反应政府政策意图（更一般的讲是反映人民意愿）的情况下，预算执行的好坏直接关系到能否确保政策目标和公共利益的实现。
7.公共预算的技术和工具有哪些?
政府会计；政府报告；审计；预算评估。
8.简述我国政府预算的编制过程。
大体分为三个阶段：
即编制、执行和决算。
9.简述OECD国家公共预算改革的核心理念和重点。
核心理念：
（1）促进良好的公共治理
（2）提高财政透明度。
（3）重新分配预算资金。
（4）预算应是未来导向的。
（5）将预算的重心从投人转向结构方面。
（6）需要有应计制政府会计。
重点：
（1）为确保财政责任和政策承诺的可信度创造制度条件。
（2）转向多年度预算。
（3）采纳新型的自上而下的预算程序。
（4）放松投入控制。
（5）建立基于结果的受托责任体制。
（6）实施应计制会计和应计制预算。
第12章公共服务的绩效管理
1.简述绩效管理的主要作用。
（1）对组织而言，绩效管理是提高政府行政效率的动力。
（2）对员工而言，绩效管理是一种激励的手段。
（3）对公共服务对象而言，绩效管理是一条监督的途径。
2.公共部门绩效管理的特点有哪些?
方向性；系统性；灵活性
3.有效的绩效指标应符合的标准有哪些?
（1）可操作性。
标准要尽可能界定清楚、具体而且可以衡量。
（2）针对性。
标准必须和组织的需求与目标以及公众需求的程度有关。
（3）可理解性。
标准应得到各级组织和员工的接受和支持,为组织的各级人员所接受。
（4）可靠性。
被评估的单位或个人不能影响绩效指标的运作。
（5）广博性。
标准要尽可能涵盖管理行为的所有方面。
（6）时效性。
标准要体现时间观念,涵盖速度与时限两个因素。
（7）实用性。
在设计、实施和信息利用时要考虑其收益必须大于成本。
4.简述标杆管理的一般程序。
计划（决定标杆的标的物；找出衡量的指标；决定比较的对象；决定搜集资料的方法；搜集资料）——分析（分析资料；找出绩效落差；提出改善方案）——行动（执行改善方案）——提高（组织绩效得到改善和提高）——重定标杆（追踪考核）
5.绩效管理中易存在哪些问题?
（1）绩效指标体系难以成立。
（2）公共服务的实际效果难以完全具体衡量。
（3）绩效管理中的公平性问题。
（4）绩效衡量中的问题（重内部轻外部；重个人轻结构；重衡量轻行动）。
（5）绩效评估中存在的问题。
6.谈谈你对提高绩效管理水平的建议。
（1）管理者要成为组织绩效的中心。
（2）高层的支持与承诺。
（3）制定绩效目标和绩效规划。
（4）绩效衡量对组织要有意义。
（5）利用绩效规划和衡量体系使管理者负责任。
（6）要促使组织成员认识到绩效的重要性。
（7）要连续不断地发现问题和抓住绩效改进的机会。
第13章公共管理的方法
1.简述目标管理的基本特点。
参与管理；自我控制；权力下放；统筹管理；注重成果。
2.简述目标管理的局限性。
（1）设置目标较为困难。
既要使目标具有正常的“紧张”和“费力”程度,又要使目标具有可考核性;既要注意经济效果,又要注意社会效益。
这些方面的限制使目标的制定很难达到合理。
（2）公共部门的目标往往比较模糊,不易量化,其结果也不容易衡量。
（3）公共目标的制定过程并非是一个理性选择的过程,而是一个政治过程,
往往充满了对多元价值与目标追求的冲突。
（4）目标趋向于短期。
目标管理的实施多以一年为周期,因为越是短期的目标,就越容易实施和考核,长期目标很难体现出目标管理的优越性。
但这种强调短期目标的管理,可能导致对组织长期目标和发展规划的忽视。
（5）灵活性差。
目标如果经常改变,就失去了它的意义。
但目标毕竟是一种尚未实现的未来结果,如果目标的前提条件、环境或政策已经发生改变,仍要求坚持原定的目标,那将是不明智的。
3.如何理解和把握公共服务的质量标准?
绩效；专业特色；可信度；持久性；一致性；及时性；变动性。
4.简述TQM的实施步骤。
（TQM：
全面质量管理）
企业：
（1）让员工们描述、测算他们的工作并找出所需改进的工作程序,通常以明确顾客及他们的需求作为开始。
（2）描述完成这项工作所需的步骤（什么人、在什么时候、做什么）。
（3）查明工作过程中哪些地方易出现差错、延迟和返工。
（4）查明造成差错、延迟和返工的原因,包括欠佳的配备或不清楚的指示,不达标的操作、不正确的指导和交流,或是没有培训成熟的员工和管理人员。
员工们常被限制在管理部门所制定的体系之内,而这种体系似乎恰是为产生错误和缺点而设计的（因为它不断出现差错）。
（5）为改进工作采取小规模的试点。
（6）如果这种试点计划奏效,将推广到整个组织。
（7）监控进程,以确保它能在整个过程中改进工作。
（8）重复前七个步骤,进一步改进工作。
公共部门：
（1）高层人员的领导与支持。
全面质量管理最重要的构成要素是来自于高层
人员的领导与支持。
高层人员必须直接且积极地投入,并为建立一个鼓励变革、创新,以工作为荣以及为了公共利益而持续不断改进的组织环境而努力。
换言之,就是政府部门在推行全面质量管理的过程中,高层领导必须自始至终亲自参与,必须给组织的未来树立一个可达成的愿景,必须营造一个开放的且具有信任感的组织氛围,为全面质量管理的推行赋予动力。
（2）策略性规划。
策略性规划的目的在于促使组织进行持续性的质量改善,并使之成为组织日常运作的重要组成部分,进而建立一个动态的和参与的规划过程。
（3）以顾客为导向。
一个具有高绩效的政府部门能够较好地满足民众的期望,因此,积极地影响公众对政府施政措施的满意度,正确地发掘公众的需求,就成为全面质量管理的重点。
（4）考评与分析。
考评制度的运作必须使组织能系统地了解民众对其产品或服务的满意程度,并且必须能以组织内部过程的改善作为考评的重点。
此外,为了确保组织能持续不断地改善其服务的过程,对有关服务过程的资料收集与问题分析也是不可忽视的一个重要方面。
对品质的考评与分析,其直接目的在于减少错误与浪费,改进服务的成本与效能,提升服务的品质,最终确保组织能够切实掌握民众的需求和意向。
（5）训练与奖惩。
加强员工的训练与培训,制定适当的奖惩标准,对于推动组织服务质量的改进有着重要的推动作用。
适当、适时的奖励可以激发工作人员的士气,进而促使组织服务品质的改善。
（6）赋予组织成员活力与团队合作。
高层人员认同并支持全面质量管理的实施后,使组织达成品质承诺的关键要素,是组织所有成员的投入、活力以及团队合作。
工作过程的改善只有在所有的组织成员以及各个功能部门均积极投入努力的情形下,才能获得全面的成功。
（7）品质保证。
在全面质量管理的过程中,品质保证是以工作过程之始为开端的,而不是传统管理中问题发生后才进行控制与检查。
所以,工作人员应着重分析前一阶段的供应者所提供的相关信息,并且与民众建立起“伙伴关系”,从而真正保证服务品质符合民众的期望与需求。
5.网络计划技术的主要优点有哪些?
（1）它能够形象地把整个计划用网络图的形式表现出来,可以直观地反映工作之间的相互联系和相互制约的关系。
（2）它能告诉我们各项工作的开始时间和完成时间,计算时间差数,能够预见某项工序提前或推迟完成对整个任务的影响程度,能够根据外界条件的变化及各工序活动的实际完成情况进行调整,在执行中保持对计划的有效控制与监督。
（3）通过计算可以找出自始至终对完成期限有关键性影响的工序活动,即关键工序。
抓住关键工序,以最优化原理去合理安排计划中的各项工作,从而以最佳的途径（最短的工作时间、最少的资源、最低的费用）来完成工作。
（4）可与成本、资源一并加以统筹安排,可把控制进度与成本控制,合理利用资源综合起来考虑。
（5）网络计划技术与计算机技术结合起来,从计划的编制、优化到执行过程中的调整和控制,都可借助电子计算机来进行。
6.简述专家决策法、德尔菲法的主要内容和实施步骤。
专家决策法是基于专家的知识、经验和分析判断能力,在历史和现实有关资料综合分析的基础上,找出预测对象未来的发展趋势及状况,并作出决策。
它可分为个人决策法和专家会议决策法两种。
个人决策法是指依靠专家个人对预测对象未来的发展趋势及状况作出的判断。
该种方法的顺序是:
先征求专家个人的意见、看法和建议,然后对这些意见、看法和建议加以归纳、整理。
得出一般结论。
专家会议决策法是指邀请专家以召开调研会的方式,向与会专家获取有关预测对象的信息,经归纳、分析、判断和推算,对决策对象的未来发展趋势及状况作出判断,又称集团头脑风暴法。
集团头脑风暴法有两种基本形式:
直接头脑风暴法和质疑头脑风暴法。
直接头脑风暴法是根据一定规则,通过共同讨论具体的问题,发挥集体效应,进行创造性思维活动的一种专家集体评估、预测的方法。
质疑头脑风暴法是一种先后召开两个专家会议集体产生设想的方法。
第一个会议完全遵从直接头脑风暴法的原则,第二个会议则是对第一个会议提出的设想进行质疑。
专家会议决策法可以发挥专家的集体智慧,激发创造性,排除折中方案,对所讨论问题通过全面客观的连续分析,找到切实可行的方案。
德尔菲法是在专家会议决策法的基础上发展起来的一种经济实用的决策方法。
德尔菲（Delphi）是古希腊一处遗址的名称。
20世纪50年代,美国兰德公司与道格拉斯公司联手以“德尔菲”为代号,研究如何通过有控制的反馈更为可靠地收集专家意见的方法,由此得名。
德尔菲法采用匿名函询调查的方式,由领导小组将针对决策问题设计好的调查表函寄给专家小组的成员,通过函询征求专家意见,对各种意见汇总整理,将其作为参考资料,再匿名函寄各位专家,不断征询、修改、补充和完善,如此反复多次,直到多数专家看法一致或不再修改自己的意见时,最终得到一套完整的预测方案。
德尔菲法能够克服专家会议法的一些缺点,防止个人判断的局限性,尽可能消除主观因素的影响,且费用低、效果好,是在现代决策中应用较广泛的一种方法。
第14章公共部门的外部关系
1.传统行政模式对处理外部关系的影响表现在哪些方面?
首先，在传统的行政模式下，政治和行政被看成两个相互分离的过程。
其次，传统行政模式下的官僚制组织尽管在控制外部效应、提供公益物品和对个人选择加以管理以避免“公共事务的悲剧”方面起到了重要的作用，但随着官僚制组织变得日益庞大，它正在失去往昔的意义。
再次，传统公共行政模式下公务员的常任和价值中立制度也是公共部门在外部关系上缺乏进取心的原因之一。
2.简述传统公共部门需要处理的主要外部关系。
按照阿利森的观点，公共部门需要处理的第一种外部关系主要是协调性的，它以一个公共部门本身为大环境，关注的是同一公共机构的各个部门之间的相互关系。
公共部门需要处理的第二种外部关系是与外部独立组织的关系，主要包括政府的其他不用层次的机构、利益集团、私营企业以及其他相关组织。
阿利森提出的第三个方面的的关系是公共部门和新闻媒体及公众的关系。
3.公共管理的兴起对公共部门外部关系的影响是什么?
4.简述公共部门外部关系的主要内容。
对公共部门外部关系内容的界定有多个视角。
如果我们以公共部门所具体接触的外部要素为研究对象，可以把公共部门的外部关系划分成不同公共部门之间的关系、公共部门与立法机关和司法机关之间的关系、公共部门与利益集团和政党等独立组织的关系，以及公共部门与社会公众、传播媒介之间的关系。
5.简述公共部门外部关系的主要障碍产生的原因。
首先是由于公众冷漠所造成的困难。
公共部门外部关系的第二个障碍来自与其外部的各个独立组织尤其是利益集团间关系的处置。
另外，公共部门内部人员对来自民间社会力量监督的反感也是公共组织外部关系的一个主要障碍。
6.试论公共部门的形象及其重要性。
公共部门形象是一个综合性的概念,它以公共部门自身的素质、行为和表现为基础,受公众价值取向和主观评判的影响,又同公共组织自身形象的设计有直接联系,是公共组织理念、行为及效果的集中综合表现。
公共部门形象是一种特殊的资源,它虽然只是一个抽象的存在,但对公共组织影响力却起着非常重要的作用,是公共组织影响力的基本构成要素之一。
良好的公共形象有助于增强公共部门自身的凝聚力和吸引力,有利于增进公众对公共部门的认同感和信任感,融洽公共部门与民间社会的关系,从而强化公共部门尤其是政府统治、管理的合法性基础。
这对公共部门处理外部关系的实践也提出了更高的要求。
第15章公共管理变革与新治理模式
1.简述导致公共管理变革的时代因素。
（1）传统行政模式弊端的暴露
（2）政府角色的改变与财政压力
（3）经济全球化的影响
（4）现代科学技术和信息化的影响
2.简述公共管理面临的挑战。
在公共管理变革的过程中,多主体、多机制的治理成为变革的主要取向,但
是,政府仍然是这个时代的核心治理者或管理者。
在新时代里,政府治理的环境将变得更为动荡、更为不平衡、更为复杂、更为变化多端。
公共管理面临着更加严峻的挑战,政府必须回应维持宪政秩序和政府稳定的问题,关注公共管理者的价值取向与政府治理的有效性,提高政府治理的能力与构建共同治理模式,应对官僚腐败与重振公民对政府的信任等。
认识这些挑战,有助于我们理解政府作为治理者的责任和使命。
3.简述时代背景下公共管理变革的特点。
（1）部分政府经济职能市场化
（2）政府行为的法治化
（3）政府决策的民主化
（4）政府权力的多中心化
4.论述西方国家政府的改革概况。
5.简述新公共管理的理论基础。
（1）经济学理论：
公共选择理论；代理理论；交易成本理论。
（2）管理学理论。
6.新公共管理有哪些基本特征?
（1）新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位。
（2）与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责。
（3）与上一点紧密相连,新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制）,实现严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效指标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估,由此而产生了所谓的三E,即经济（economy）、效率（efficiency）和效益（effectiveness）等大变量。
（4）与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本一效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,如“政府业务合同出租”“竞争性招标”等。
（5）在看待文官与政务官的关系上,新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。
新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。
（6）与传统公共行政热衷于扩展政府干预,扩大公共部门规模不同,新公共管理主张对某些公营部门实行私有化,让更多的私营部门参与公共服务的供给,即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。
（7）与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同,新公共管理重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性,如以短期合同制取代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等。
7.新公共管理存在哪些问题?
（1）新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别,盲目采用私营部门的管理方法,但二者在根本目标上并不相同,前者是提供公共服务,后者则以利润为最终目的。
（2）新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给,这是不恰当的,把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系,实际上是把前者简单化。
因为相对于政府来说,公众具有彼此冲突的双重角色,他们既是享受政府服务的“顾客”,又是作为政府税收来源的纳税人。
一方面,他们要求政府提供更多的服务;另一方面,又抱怨自己交的税太多。
（3）新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估,但政府的许多服务项目,其产出、成本以及绩效都是难以量化的,因而也就难以准确测量和评估。
（4）新公共管理主张公营部门私有化,实际上是放弃政府的公共服务职能逃避提供社会福利的责任。
（5）新公共管理强调目标管理、绩效管理,实际上是一种“新泰勒主义”。
（6）新公共管理主张对高级文官实行政治任命,以加强对他们的政治控制,破坏了传统的文官政治中立原则,在一定程度上会导致政治上的腐败和溢用职权。
（7）公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。
8.新公共管理给我国带来了哪些重要启示?
（1）新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。
（2）新公共管理注重巡守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,特别是向提高顾客（社会公众）的满意程度的方向发展。
（3）新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。
9.简述费利耶的四种新公共管理模式的内容。
（1）效率驱动模式的基本内容及特征有:
强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题,关心信息系统的完善;建立更强有力的一般管理中心,采用层级管理和“命令与控制”的工作方式,要求明确的目标定向和绩效管理,权力向资深管理者转移;发展正式的绩效评估方法;强调对顾客负责,让非公共部门参与公共物品的提供,以市场为基础,以顾客为导向,以及在边际上进行类似于市场的实验（准市场）;解除劳动力市场的规制,加快工作步伐,采用绩效工作制以及短期聘用合同;雇员自我调节权力的减少,权力向管理者的转移,吸收部分雇员参与管理过程,采用更透明的管理形式;增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权,但更强调责任制;采用公司治理的新形式,权力向组织战略顶层转移等。
（2）小型化和分权模式的要点是:
从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展,从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的机制;从层级管理向合同管理的转变;较松散的合同管理形式的出现;小战略核心与大操作边缘的分离,市场检验和非战略职能的合同承包;分权和小型化—公共部门领取薪金者的大量减少,向扁平型组织结构的转变,组织内高层领导与低层职员的减少;公共资助与独立部门供应相对分离,购买者和提供者分离组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现;从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变,对组织间的战略的日益重视;从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。
（3）追求卓越模式的要点是:
在由下而上的形式中,强调组织发展和组织学习,将组织文化看做是组织发展的黏合剂;强调由结果判断绩效,主张分权和非中心化。
在由上而下的形式中,努力促进组织文化的变迁,管理组织变迁项目;重视领导魅力的影响和示范作用（并在新型的公共部门中,应用魅力型的私人部门角色模式,要求更强有力的公司培训项目）;公司口号、使命、声明和团结的加强,一种明确的交往战略,一种更具战略性的人力资源管理职能等。
（4）公共服务取向模式的基本内容及特征是：
主要关心提高服务质量（如应用质量诱因,采用全面质量管理方法）,强调产出价值,但必须以实现公共服务使命为基础;在管理过程中反映使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益,以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路,强调公民权理念;怀疑市场机制在公共服务中的作用,主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会;强调对日常服务提供的全社会学习过程（如鼓励社区发展、进行社会需要评估）;要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值,强调公民参与和公共责任制等。
10.简述彼得斯对传统行政模式的分析。
（1）政治中立的公务员制度
（2）层级制和规则
（3）永久性和稳定性
（4）制度化的公务员制度
（5）内部管制
（6）服务与结果平等
11.新治理模式的种类与理念有哪些?
（1）市场化政府：
应用市场模式来改革政府的基本理论依据是，相信市场作为分配社会资源的机制的效率；第二个方面的理论依据来自公共选择学说的政府失败理论；第三个理论是管理学。
（2）参与型政府：
这种方法的基本假设是，大量有能力、有才华的低级员工不能得到很好的使用，而且员工和顾客与公共部门所提供的产品及服务的关系最为密切，对相关的计划认识较深入、掌握的信息也较全面。
如果将这些被埋没的理想和才华得到适度的发挥，那么政府将会表现得更好。
（3）弹性化政府：
用弹性的管制方法和设置弹性的组织将比固定而永久的
组织更容易产生好的结果:
弹性的结构更符合公共部门的需要;弹性治理也具有较高的合法性,能对政策结果施加更多的影响。
（4）解除规制型政府：
解制方法的含义是,释放公共部门蕴藏的能量,以提高政府行动的水平,也就是解除政府内部的繁文绸节的限制,使政府的活动更具有创造力、效率及效能。
倡导解制方法的学者认为,政府内部的管制褙施阻碍了政府实现效率和激能的目标。
由于政治家通常不信任公共组织,他们的选民甚至更不信在公共组织,因此,加在公共管理者身上的控制越来越多,其结果就是,公共管理者认为他们缺乏足够的自由空间以有效地开展工作。
12.新治理模式的特征有哪些?
四种模式的特征比较
市场化政府
参与型政府
弹性化政府
接触规制型政府
主要的诊断
垄断
等级制
永久性
内部规制
结构
分权
扁平型组织
虚拟组织
（没有特别建议）
管理
绩效工资制；运用其他私人部门管理技术
全面质量管理，团队
管理临时人事
更大的管理自由
政策制定
内部市场；市场刺激
咨询，谈判
实验
企业化政府
公共利益
低成本
参与，咨询
低成本；协调
创造力；能动性
13.简述无缝隙政府的主要内容。
（1）顾客导向：
顾客导向的政府把顾客作为最宝贵的资源。
做到顾客至上,民众优先,了解顾客,了解顾客的变化,针对顾客的需求生产和提供公共产品和服务,以顾客价值作为行政措施的重要基础,直接与顾客互动,尽可能地为顾客和供应商提供单独接触的机会。
（2）竞争导向：
作为不以营利为目的的政府,其运作当然不可能
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