PPP项目实施方案.docx

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PPP项目实施方案

PPP项目

实施方案

实施机构：

XXX县文物旅游局

咨询单位：

XXXXXX有限责任公司

日期：

二〇一七年X月

一、项目概况-1-

一、项目概况

（一）项目名称

PPP项目（下称“项目”或“本项目”）。

（二）项目背景

1.国家政策背景

为促进旅游业的健康发展，国务院下发了《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发【2009】41号），文件指出：

要深化旅游业改革开放，优化旅游消费环境，倡导文明健康的旅游方式，加快旅游基础设施建设，推动旅游产品多样化发展，培育新的旅游消费热点，丰富旅游文化内涵，促进区域旅游协调发展。

还特别指出，中西部和边疆民族地区要利用自然、人文旅游资源，培育特色优势产业。

推动旅游产品多样化发展，就是要依托国家级文化、自然遗产地，打造有代表性的精品景区，有序推进国家旅游度假区发展。

2.地方政策背景

为贯彻落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发【2014】31号），加快陕西省旅游业改革发展，陕西省人民政府下发了《陕西省人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》（陕政发【2015】23号）。

文件提出：

要创新开发文化旅游产品，实施项目带动战略，加快30个重大文化项目建设，奠定全省文化旅游发展新格局。

鼓励重点旅游城市、旅游景区和文化旅游企业开发特色专场剧目，丰富高品质旅游演艺品牌，充分发挥西洽会暨丝博会、欧亚经济论坛、黄帝陵公祭典礼等会展节庆品牌效应，大力发展会展旅游。

加大扶持力度，支持传统戏剧排练演出场所、传统手工艺传习场所和传统民俗活动场所。

“十三五”时期是陕西省全面建成小康社会、如期实现第一个百年目标的决战期，是加快推进富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西迈向更高水平的关键期，也是陕西省发展旅游业的关键时期。

《陕西省国名经济与社会发展第十三个五年规划纲要》明确指出，要创新开发乡村旅游产品，加大扶持力度，为陕西省更好地发展旅游业奠定政策基础。

近年来，旅游业作为国民经济发展的支柱产业，委、县政府大力支持发展，坚持把旅游业作为新的经济增长点，立足资源优势，出台支持政策，加大资金投入，推动旅游业与城市建设、农业、第三产业的结合发展，努力实现旅游产业规模与质量的快速增长。

（三）建设规模

建设整体项目静态总投资XXXX万元，其中：

工程费用XXXX万元，其他费用XXX万元，基本预备费XXX万元，流动资金XXX万元。

项目分三期进行建设，一期为片区建设，主要建设内容包括入口区、大门、中心区、柏树林种植、下沉式窑洞（一期）、中轴景观区、四合院综合体验区、史官镇功能配套区、市政配套工程、主干道路工程等；二期为史官古镇改造和汉字学院建设，主要包括史官古镇旧区改造、新区建设和配套工程（管网、管廊）以及汉字学院建设；三期为中华书法汉字碑林和美丽乡村建设；本次以PPP模式运作实施的为项目一期工程。

PPP项目总投资xxxx万元，其中建筑安装工程费为XXX万元，其他费用为XXX万元，预备费为XXX万元，建设期利息为XXX万元。

主要建设内容为入口区建设、大门建设、中心区建设、柏树林种植、下沉式窑洞（一期）建设、中轴景观区建设、四合院综合体验区、史官镇功能配套区建设、市政配套工程、主干道路工程等。

本项目实施过程中涉及到的修缮工作，该工作由国家文物局指定的具有专业资质的单位进行施工，该部分工作不包含在本项目实施范围内，不进入本项目总投资。

（四）项目产出说明

1.实物产出

入口区：

祭祀广场XXXm2、文化酒店XXXm2、停车场XXXm2、道路XXXm2，游客服务中心及文字博物馆XXXm2。

大门：

南大门XXXm2、北门XXXm2、东门XXXm2、西门XXXm2。

中心区：

绿植景观带XXXm2、外大草坪XXXm2、百家姓广场XXXm2。

柏树纪念林：

柏树林、城墙、观星台XXXm2、祭祀大道、内环路XXXm2。

下沉式窑洞（一期）：

XXXm2。

中轴景观区：

综合服务商业XXXm2、文明之光广场XXXm2、主入口大门XXXm2、景观大草坪XXm2、入口景观标志、停车场XXm2、中轴线两侧商业XXXm2、东路、西路XXXm2。

四合院综合体验区：

四合院综合体XXXm2、彭衙北街、造字路、七星路XXXm2。

史官镇功能配套区:

镇政府、邮政局、电信局、医养中心、学校、派出所、司法所、石堡Ⅲ管理站等XXXm2，具体根据实际需要变更调剂，道路XXm2。

市政配套工程：

燃气站XXm2、供热厂、变电站XXm2、污水厂、垃圾站XXm2、给水厂、污水泵站XXXm2、彭衙南街、杨武街、幸福路XXm2以及市政管网工程。

主干道路工程：

文圣北路、文圣东路、文圣西路XXm2。

2.效益产出

本项目以造字为核心，尊崇“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，通过打造国家华夏人文旅游示范基地及其依托区，带动周边区域建设，从而以点带面推动区域产业融合及转型升级，推进全域旅游，实现城乡建设与旅游发展一体化，最终形成一带一路、华夏文化传承及传播基地。

（五）实施机构及出资代表

陕西省渭南市人民政府（以下简称“县政府”）授权文物旅游局（以下简称“县文旅局”）作为本项目实施机构，通过法定程序选择社会资本。

由县政府授权旅游开发有限公司作为本项目政府方出资代表。

（六）项目合作期限

项目建设期为2年，运营期为23年，项目合作期限为25年。

（七）项目前期工作进展

本项目已经完成项目建议书（XXX号）、用地预审（XX号）、规划选址（XX号）、环评（XX号）及可研（XX）批复。

二、必要性和可行性论证

（一）项目建设必要性和可行性分析

1.项目建设的必要性

一是建设生态文明，落实县城规划的需要。

2015年《中共中央、国务院关于推进生态文明建设的若干意见》（中发【2015】12号）明确指出“加快推进生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求，是坚持以人为本、促进社会和谐的必然选择，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的时代抉择”。

《城市规划（2008-2025）》、《城乡一体化建设规划（2009-2025）》明确提出“打造中国苹果加工贸易名城，塑造陕西历史文化旅游名城，建设渭北绿色生态新城”的发展目标，重点围绕“圣人、山水、农家乐：

打造以为主的历史文化游、以两山一湖为主的秀丽山水游，努力把旅游产业成为的主导产业。

二是增强国民文化自信的需要。

本项目以汉字文化为魂，汉子文化是项目的精神血液，是贯穿园区的主线，是统领园区资源开发、项目建设的灵魂，是园区精品化、特色化的基础，也是有机整合旅游资源、迅速推动旅游走向全省、走向全国、走向全世界汉文化圈的强大引擎。

充分挖掘汉字文化内容，融合特色，使之成为旅游迅速发展的核心吸引力和品牌竞争力，也是国家文化软实力建设，增强国民文化自信的重要措施。

三是落实旅游产业发展目标的需要。

《陕西省旅游产业发展总体规划（2013-2025）》将旅游业的发展目标定位为华夏上古文化体验与苹果乡村休闲旅游目的地，本项目作为乃至渭南旅游产业发展的重要节点，是渭南市旅游产业发展近期重点打造的5A级景区，是建设杜康文化国家人文旅游示范基地的核心，是渭南市及全域旅游建设的示范性推广项目，也是实现产业融合发展的引擎性项目，其实施对于实现渭南市及旅游发展目标尤为必要。

2.项目建设的可行性

一是可以推动旅游业的发展。

项目所在地是传统的农业县，县域经济以农业为支撑，旅游业发展尚处于空白状态，旅游资源（尤其是文化资源）较为丰富，但发展不够。

通过对旅游景区的全面开发建设，可以全面提升旅游资源等级。

丰富旅游产品，最终推动当地旅游业发展。

二是可以实现区域经济持续协调发展。

本项目紧紧把握文化脉络，加强对文化资源的保护与开发，同时该项目的开发非常注意生态环境的保护，在确保优良生态环境的前提下谋求旅游业大发展，带动地区经济发展，使地区走上全面协调、可持续的发展轨道，构建新型产业发展道路。

三是可以加强对自然资源和生态环境的保护。

农业资源丰富，农产品特色突出，在的开发中，兼顾了开发建设和生态环境的协调平衡，保护提升生态基础环境，把文化旅游、休闲农业、生态旅游结合起来，提升旅游的生态环境品质，在发展旅游的同时，达到更好的保护自然资源和生态环境的效果。

（二）采用PPP模式运作的必要性和可行性分析

1.采用PPP模式运作的必要性

一是当前财政资金不能满足建设需要。

通过市场运作引入新的资金和机制，不仅有利于通过市场化运作引入新的资金和机制，不仅有利于解决政府在城市基础设施投资、建设、管理中面临的诸多问题，缓解政府在短期内对本项目的投资压力，而且促进了投资主体的多元化，发挥政府和社会资本各自的优势，形成互利合作关系，可以以最有效的方式为公众提供高质量的服务。

二是提升人居环境，提高旅游运营管理效率和经验。

在市场竞争机制下引入社会资本，可以实现资源的优化配置，充分发挥社会资本的专业分工优势，利用其先进技术和管理经验，提高旅游资源的使用效率和经济效益。

2.项目运用PPP模式运作的可行性

公用事业改革和管理的政策环境比较成熟。

国家两会期间重点关注，且财政部正在全面推广和规范基础设施和公用事业PPP模式。

基础设施建设和公共服务提供可按照一定的方式和程序交由社会力量承担，同时政府支出责任需列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。

这为公用事业的改革和未来的监管提供了较为成熟的政策环境。

众多社会资本在旅游行业有PPP项目的运作经验。

国内的旅游市场逐渐发展成熟，旅游行业的投资人市场已经培育发展起来。

旅游一直是社会资本高度关注的领域，国内也形成了一批具有旅游投资、建设、运营经验的投资人，积累了丰富的经验，其经验可以继续在PPP项目中借鉴。

政府部门对于本项目给予了强力支持。

本项目可以加强文物保护建设，同时全面提升城乡建设水平，促进当地就业和旅游业市场发展，提高经济发展水平。

政府部门对于本项目的建设提供了有力的政策支持和资金支持。

三、项目运作方式

（一）项目的运作原则

为了确保本项目的成功运作和目标的实现，在运作过程中须贯彻以下原则：

（1）严格执行国家法律、法规、规章和政策规定；

（2）项目实施过程坚持“公平、公正、公开”；

（3）保护国家、职工、债权人和其他各方合法权益；

（4）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；

（5）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；

（6）保护社会资本合法权益，保证合作经营持续性和稳定性；

（7）兼顾经济性和公益性平衡，维护公共利益；

（8）理顺政企关系，完善合作经营制度的原则。

（二）运作模式

本项目采用建设、运营、移交（BOT）模式运作，由县政府授权旅游开发有限公司和社会资本共同出资成立项目公司（“SPV”既“特殊目的公司”），由项目公司负责本项目的投融资、设计、建设、运营和移交。

项目公司通过使用者付费+可行性缺口补助收回投资并获得合理收益。

运营期满后，项目公司将本项目无偿移交给县文旅局或其它县政府指定机构。

本项目运作结构图如下：

项目结构图的说明：

旅游开发有限公司经县政府授权出资10%，社会资本出资90%，双方共同签署合资经营合同，成立项目公司。

县文旅局经县政府授权作为本项目的实施机构，与项目公司签署PPP项目合同，授权项目公司负责本项目的投融资、设计、建设、运营和移交，在运营期间，通过使用者付费和政府可行性缺口补助收回建设运营成本并获取合理回报。

县文旅局对项目公司的运营情况进行考核，绩效考核的结果与可行性缺口补助挂钩。

项目合作期满后，项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交县文旅局或其它政府指定机构。

社会资本投标时，需列示运营期内每年的使用者付费（预测值），当实际使用者付费收入超过社会资本投报的当年使用者付费时，县文旅局和项目公司按照60%：

40%的比例对超出部分使用者付费收入进行分成。

（三）项目运作流程

1.物有所值论证与财政承受论证

为促进PPP项目的规范有序推进，根据财政部《PPP物有所值评价指引（试行）》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）相关规定，开展物有所值定性评价和定量评价。

统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。

对“通过”物有所值论证的项目，进行财政承受能力论证。

2.实施方案制定及报批

为保证工作的有效进行，编制可操作的实施方案，包括确定、研究重点问题并提出解决方案，同时进行财务测算分析。

实施方案在县文旅局形成一致意见后，向上级政府进行汇报、审批、批准后的实施方案应作为确定社会资本的指导文件。

3.采购准备与公告发布

根据批准的实施方案确定采购代理机构合理安排采购，确定采购范围和建设实施模式，并将需求在采购文件中予以落实。

编制招标文件、发布招标公告、接受单位报名、报名单位审查、招标正式开始，报名单位决策是否参加投标，购买招标文件后准备相应的投标文件。

4.开标与评标

组织开标，开标前应拟订评标细则，根据评标细则评审投标人的投标文件，选择最佳投资人。

评标过程中应综合考虑投标人的技术、资质、财务实力，以及其投标报价等因素，采用综合评标法打分，按照得分结果对中标候选人排名。

5.采购结果确认谈判及签约

县文旅局与中标候选人进行采购结果确认谈判。

采购结果确认谈判一般分若干轮次（一般情况为2－3轮）进行直至最终确定中标人。

6.组建项目公司

由旅游开发有限公司和中标人共同成立项目公司，由县文旅局和项目公司正式签署《PPP项目合同》，由项目公司进行本项目的投融资、设计、建设、运营和移交。

7.项目开工建设与交工验收

项目公司负责项目建设及项目管理，保证工期和质量。

监理单位由县文旅局聘请，由专业的监理单位对工程建设进行第三方监理。

审计局或其委托的中介机构进行全过程跟踪审计。

项目建成后由县文旅局或县政府指定单位组织进行工程交工验收，建立完善的质量检测机构，设立工地实验室，成立测量队，按专业配齐专职人员，建立严格的质量保证制度、管理程序，本项目验收合格后交付使用。

8.项目运营和移交

项目验收后，项目公司对本项目进行运营服务，收回投资并获得合理收益。

合同到期后，项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交县文旅局或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。

项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

四、交易结构

（一）投融资结构

1.资本金及项目融资

本项目工程总投资估算为人民币XXX万元。

根据《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）和《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）规定，本项目公司资本金暂定为项目投资总额的20%，其余部分通过银行等金融机构进行长期债务融资。

即本项目需资本金人民币XX万元，银行贷款人民币XX万元。

2.项目公司股权结构

社会资本应与旅游开发有限公司成立项目公司实施本项目。

项目资本金由旅游开发有限公司和社会资本按其在项目公司中的股权比例，以现金方式共同出资完成。

社会资本持有项目公司90%股权；旅游开发有限公司出资持有项目公司10%股权。

即项目公司资本金需政府方出资人民币XX万元，社会资本出资人民币XX万元。

（二）项目回报机制

项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的收益来源。

一般包括使用者付费、政府付费、使用者付费+政府可行性缺口补助三种方式。

本项目为准经营性项目，其经营性收入不足以覆盖其建设投资，故确定项目回报机制为使用者付费+可行性缺口补助模式。

项目公司在项目验收合格后，需提供项目运营服务。

政府将按照《PPP项目合同》约定分期向项目公司支付可行性缺口补助。

项目公司通过获得使用者付费和政府方支付的可行性缺口补助收回其建设投资、运营费用并获得合理回报。

（三）相关配套安排

1.行政审批手续

县文旅局负责确定项目建设内容、规模、目标等内容，协助项目公司完成项目未完成的前期审批和取得融资及建设所必须的证明文件等工作。

2.前期准备工作

县文旅局负责项目用地的规划、选址、土地征用、拆迁安置、拆迁补偿等项目准备工作。

3.为项目建设提供必要支持

县文旅局为本项目建设施工提供必要条件与其他支持，包括水、电、气和道路等配套设施等；对本项目给予一定的配套支持，包括但不限于完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接等。

4.为项目建设提供融资配合

县文旅局对项目公司的融资给予必要及合理的配合和协助。

五、风险分配基本框架

（一）风险分配基本原则

《PPP项目合同》的目的就是要在政府方和项目公司之间合理分配风险，明确当事人之间的权利和义务关系，以确保PPP项目顺利实施和实现物有所值。

根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在设计《PPP项目合同》条款时，要遵循上述合同目的，并坚持风险分配的下列原则：

1.承担风险的一方应该对该风险具有控制力；

2.承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）；

3.承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益和动机；

4.由该方承担风险最有效率；

5.如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

（二）风险分配具体安排

本项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、市场风险预测能力、项目公司风险管理能力等要素，在政府和项目公司间合理分配项目风险。

原则上，项目建设、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律法规和政治等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。

表1风险承担方案

风险类型

风险描述

风险承担方

风险分配措施

建设风险

交工延误风险

政府造成延误由政府承担，项目公司造成延误由项目公司承担，不可抗力由双方共同承担。

政府造成的延误，政府向项目公司支付违约金；项目公司造成的延误，项目公司向政府支付违约金；不可抗力造成的延误，工期相应顺延，同时通过保险减少项目公司和政府的损失。

建设成本超支风险

由政府造成的建设成本超支由政府承担；由项目公司造成的建设成本超支由项目公司承担。

由政府造成的建设成本超支，政府应给与项目公司合理的补偿。

项目公司应加强工程建设管理。

建设质量风险

项目公司承担

项目公司加强工程建设及质量管理。

由于地下地质结构不明而引起的设计风险

项目公司和政府已委托的第三方共同承担

工程设计应充分结合地质勘查工作成果，进行指导设计及施工。

融资风险

风险融资到位

项目公司承担

制定切实可行有效的融资借款方案。

国家基准利率变动风险

项目公司与政府共同承担

根据当期国家级转利率变动，调整相应付费。

项目运营风险和成本超支风险

实际运营成本高于项目公司预期成本

由政府造成的运营成本超支由政府承担；由项目公司造成的运营成本超支由项目公司承担。

由政府造成的运营成本超支，政府应给与项目公司合理的补偿。

项目公司应加强项目的运营管理。

旅游人数不足，运营收入不足的风险

项目公司承担。

项目公司应提高项目的运营管理水平。

因项目公司的管理问题造成项目运营成本超支

项目公司承担

项目公司应通过加强管理提高效率以降低这类风险。

通货膨胀

由于通货膨胀，项目实际收入减少

项目公司与政府共同承担

建立价格调整机制或成本补助机制。

法律变更与经营环境

由于政策变化的需要，对项目技术标准要求提高，会导致项目公司必须投入改造费用或增加运营成本

项目公司与政府共同承担

一次投入或运行费用增加在一定范围内由项目公司承担，超出一定范围后政府承担。

对项目公司税收等方面的法律变更，导致项目公司实际收入减少

项目公司与政府共同承担

在一定范围内的变更由项目公司承担，超过后由政府方承担。

政府对项目实施没收、充公等

政府方承担

政府对于项目公司进行合理补偿。

不可抗力

发生自然灾害等不可抗力事件，致使项目不能或暂时不能正常运转

项目公司与政府共同承担

项目公司应为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。

（三）风险应对措施

主要风险的具体应对措施如下：

1.项目审批风险

本项目的后续审批事项主要由项目公司负责办理。

项目实施机构应积极协助项目公司协调其与相关政府部门的关系，以便推进项目建设环节各项行政审批手续的申报和审批工作。

政府部门在受理审批过程中办理效率低下或协调不力造成手续办理延误或无法取得，则该等审批风险由政府方承担；如因项目公司不满足取得审批条件，则该等审批风险由项目公司自行承担。

2.工程变更风险

本项目施工建设中由政府方提出的工程变更，由政府方承担工程变更风险，并就该变更调整相应可行性缺口补助；由社会资本方提出的工程变更，项目公司应加强施工建设过程中工程变更管理，并自行承担相关的风险。

3.完工风险

因工程施工的原因造成的延误由项目公司承担，根据《PPP项目合同》约定，项目公司需向实施机构缴纳建设履约保函，以保障项目及时完工。

同时实施机构可依据《PPP项目合同》的相关规定，在项目公司出现施工延误等情况后收取相应的违约金。

故项目公司应在工程施工建设过程中严格把握施工进度，加强施工组织管理，及时处理施工过程中可能出现的问题，保障工程按期完工。

4.工程质量风险

因工程质量原因导致的项目建设质量不满足要求，未通过验收等质量风险由项目公司自行承担。

项目公司在工程建设过程中应严格把握施工质量，保证施工按照设计和标准执行，保障工程质量。

5.运营服务质量风险

因项目公司提供的运营服务无法满足或未达到合同规定的相关要求，不能满足项目建设目标的需要，导致项目公司的达不到预期标准等风险由项目公司自行承担。

依据《PPP项目合同》约定，对项目公司运营服务进行绩效考核，绩效考核结果与可行性缺口补助支付挂钩，情节严重可进行违约处理。

同时在采购过程中，实施机构应选择具备丰富的运营经验和较高的管理水平的社会资本，以保障项目良好运营。

六、项目采购

PPP项目选择合适的合作伙伴，即社会资本，对于项目的成功非常关键。

本部分给出了项目采购的具体方式、程序安排和项目采购程序中的关键事项。

（一）采购人

人民政府授权县文旅局作为本项目的实施机构，也是本项目的采购人。

（二）采购方式

根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）以及《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）等有关规定，PPP项目采购方式包括公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。

项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

结合本项目实际情况，采用公开招标的方式选择社会资本。

（三）社会资本的资格条件

1.主体要求

社会资本可以是依法注册的独立法人实体，也可以是由不同法人实体组成的联合体。

2.资质要求

具备市政公用工程施工总承包一级及以上资质、房屋建筑工程施工总承包一级及以上资质和工程设计市政行业甲级资质或工程设计综合甲级资质。

3.投资与施工业绩要求

截止本项目发布资格预审公告之日前五年内，申请人应至少具有1个XXX亿元以上的投资或施工类项目业绩，证明文件以中标通知书或已签署的合同为准。

4.财务要求

（1）近三年（2014年、2015年、