集体建设用地进入市场现实与法律窘境.docx

集体建设用地进入市场现实与法律窘境.docx

《集体建设用地进入市场现实与法律窘境.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《集体建设用地进入市场现实与法律窘境.docx（23页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

集体建设用地进入市场现实与法律窘境

集体建设用地进入市场：

现实与法律窘境

关键词：

集体建设用地；集体建设用地的流转；土地级差收益；《物权法（草案）》

　　内容提要：

现行立法对集体建设用地进入市场采取了严格限制的态度。

伴随工业化和城市化的进程，农村土地的价值不断提升，集体建设用地隐性市场普遍存在，许多地址也在进行集体建设用地进入市场的探讨。

可是，地址政策和法规无法全然爱惜农村集体建设用地所有者和利用者的权利，集体建设用地市场急待标准运行。

农村集体建设用地市场必需在政策和法律上寻求全然冲破，必需从全然上改变土地制度的二元性，实现农人集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”；尽快修改《土地治理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款，制定标准集体建设用地进入市场的条文；充分保障农人取得集体建设用地流转的土地级差收益的权利；改造农村集体所有制，确保农人成为土地流转收益的要紧取得者。

　　在现行的制度框架下，我国的土地分为农地和建设用地，建设用地又分为国有建设用地和集体建设用地。

农地能够通过征收和办理农地转用审批手续变成国有建设用地，但它要变成集体建设用地，除要办理农地转用审批手续外，还被严格限定在农人自用或以土地合股或入股与他人办企业、进行农村公共设施建设和自建宅基地的范围，而且集体建设用地流转处于法律严格限制的范围。

事实上，集体建设用地占建设用地相当大的规模已成事实，据统计，全国集体建设用地总量1700万公顷，相当于全数城市建设用地700万公顷的倍。

集体建设用地的流转早已自发存在，乃至在数量、规模及地域覆盖面上有不断扩大之势。

面对这一矛盾，在政策层面，国土资源部早在1999年开始，就陆续在江苏省、广东省、浙江省、河南省等地进行试点。

本文将回忆集体建设用地在法律上的演变，并结合全国几个集体建设用地的试点，探讨集体建设用地进入市场的必然性、形式和面临的问题。

　　一、集体建设用地的法律空间

（一）集体建设用地管制之变迁

　　改革开放之前，集体建设用地实行集体所有、集体统一经营；集体建设用地的流转局限于所有权人之间且完全依托行政权利进行划拨和平调。

[①]尽管这一时期集体建设用地大体上由社队自行治理，但在打算经济的严格管制下，并无土地市场的生存空间，更无集体建设用地进入市场之可言。

　　20世纪70年代末至80年代，农人在集体所有的土地上制造了两项奇迹。

一是通过土地的集体所有集体经营转变成集体所有农户承包经营，制造了农业生产增加和农人收入大幅增加的奇迹。

另一是农人利用集体的土地开办乡镇企业，制造了农村工业占据全国工业半壁河山的奇迹。

遗憾的是，支撑这两项奇迹背后的土地制度安排却面临完全不同的命运。

　　当农村集体土地作为农历时，经由20世纪70年代末以来的以包产到户为核心的农地制度变革和相关的法律政策演变，现行法律对土地利用者的权利已有很高程度的保障，且权利的取向也愈来愈明确和清楚，具体体此刻2004年公布的《农村土地承包法》和新近向全民征求意见的《物权法（草案）》[②]中。

　　20世纪80年代中期以后，面对土地承包到户后产生的大量剩余劳动力的严峻形势，在城乡分割的户籍制度壁垒下，农人在集体所有的土地上办起了企业。

乡镇企业的兴起改变了传统的国家工业化模式，让几亿中国农人以自己的土地、劳动力参与到工业化的进程，因此也取得中央政策的许可与支持。

应当承认，那个时期乡镇企业的高速进展，也得益于那时在建设用地治理上相对宽松的环境。

　　当乡镇企业于20世纪80年代初在沿海及大城市郊区发轫时，我国直到1986年才有第一部《土地治理法》（以下简称1986年《土地治理法》）。

这部法律经历过1988年的第一次修正，但直到1998年通过新的《土地治理法》（以下简称1998年《土地治理法》）之前，对集体建设用地仍是采取了与国有建设用地相对平等的态度。

它在国有建设用地和集体建设用地的处置上，依照《宪法》的精神，将土地国有制和土地集体所有制并立，如“国有土地和集体所有的土地的利用权能够依法转让”；将“国有建设用地”和“乡村建设用地”别离用两节来做出治理规定。

　　尽管1986年《土地治理法》中有“国家为了公共利益的需要，能够依法对集体所有的土地实行征用”，和“国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠”的规定，埋下了由于未对公共利益作明确限定、国家进行任何建设用地都可征地、且被征地单位都必需服从的种子，可是，农村集体建设用地的利用仍是比较容易的。

具体表现为：

乡（镇）村建设用地的批准权要紧在县及县以下。

农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等，只要符合乡（镇）村建设计划，就可进行。

若是利用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地进行建设，只需乡级人民政府批准，只是在利用耕地时才需报县级人民政府批准；农人建住宅，也只原那么性地提出不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

关于乡（镇）村企业建设用地，也是由县级人民政府土地治理部门批准，县级以上政府只是规定了一个不同企业规模的用地标准罢了。

乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地，那么是经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地治理部门提出申请。

应该说，在那时大力提倡进展乡镇工业的大政策环境下，乡村建设用地审批权要紧在县乡两级，对农村集体建设用地的利用、尤其是乡镇企业进展用地的治理仍是有利于农人利用集体土地进展经济的。

（二）现行制度之解析

　　相较于1986年《土地治理法》，1998年《土地治理法》对集体建设用地那么施加了明显的限制，大大缩小了农村集体建设用地的利用空间。

尽管1998年《土地治理法》仍然维持了《宪法》对“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区土地属于农人集体所有”的二元格局，但对两种性质土地的治理的表述那么改变了1986年《土地治理法》将其并立的做法，如1986年《土地治理法》中的“国有土地和集体所有的土地的利用权能够依法转让”，在1998年《土地治理法》中已变成了“土地利用权能够依法转让”；1986年《土地治理法》中将“国有建设用地”和“乡村建设用地”分节处置，在1998年《土地治理法》中那么归并成了“建设用地”一节。

除此之外，1998年《土地治理法》在关于集体建设用地治理的具体细节上也作了严格的限制。

在关于“建设用地”部份的第1条，就明确提出“任何单位和个人进行建设，需要利用土地的，必需依法申请利用国有土地”，这就把“任何单位和个人”利用集体建设用地从事非农建设的路给堵住了；固然，它还为农人留下了一个尾巴，那确实是，“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准利用本集体经济组织农人集体所有的土地的，或乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准利用农人集体所有的土地的除外”。

（第43条）

　　从1998年《土地治理法》来看，保留给农人集体将农地转为集体建设用地的范围包括：

①农村集体经济组织利用乡（镇）土地利用整体计划确信的建设用地兴办企业或与其他单位、个人以土地利用权入股、联营等形式一起举行企业；②村民住宅建设；③乡（镇）村公共设施和公益事业建设。

确实是在这些许可的范围内，还有两条约束着农人对集体土地的利用，一个是用途管制制度，另一个是上收农地转为建设用地的审批权。

以上两条是1998年《土地治理法》与1986年《土地治理法》相较最为不同的地址。

用途管制和审批权上收，是针对农地转为所有建设用地的，也确实是说，所有建设占用土地，只要涉及农用地转为建设用地的，就应当办理农用地转用审批手续，固然包括转为集体建设用地。

因此，与1986年《土地治理法》相较，在1998年《土地治理法》生效后，农村集体经济组织利用乡（镇）土地利用整体计划确信的建设用地兴办企业或与其他单位、个人以土地利用权入股、联营等形式一起举行企业的，乡（镇）村兴办公共设施、公益事业建设利用土地的，农村村民建住宅时，除要取得有关批准外，确实是增加了占用农地时的审批。

而占用大体农田和占用一样农田35公顷的审批就要上报国务院，在地址重点工程和产业优先进展项目的建设用地都要通过严格审批才能取得的现实下，农人利用集体土地从事建设在政府的考虑中无疑处于不利的地位。

咱们能够从1998年《土地治理法》中提出的对“兴办企业的建设用地必需严格操纵”，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“农人集体所有的土地的利用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”的规定中，感到政府对农村集体建设用地供给的从紧偏向。

　　因此，20世纪80年代和90年代初，农人利用集体建设用地进展经济、和土地农转非相对较便利的环境，到了1998年《土地治理法》实施后发生了全然改变。

1998年《土地治理法》框定了建设用地利用的大体魄局，那确实是，非农建设用地要紧靠国有土地来知足。

由于该法对公共利益没有任何规定，国有土地事实上通过征收农人集体土地来知足。

尽管保留了农人集体建设用地能够开办乡镇企业、能够从事乡镇公共设施和公益事业建设、能够建农人住宅的权利，可是，由于对“农人集体所有的土地的利用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”和农人宅基地只许诺一户一宅的规定，加上建设用地的指标治理和农转非时的审批中的弱势地位，就决定了集体建设用地规模和比例不断缩小的现实局面。

由此不难明白得，1998年《土地治理法》实施以来，尽管保留着农人利用自己的土地进行非农建设的空间，但由于1998年《土地治理法》的各类限制，那个空间已愈来愈缩小，农人利用土地办企业更宝贵到批准，农人盖房的指标也越控越严，以致显现土地农转非进程中的国有化趋势。

　　同时，法律的例外规定为集体建设用地隐形入市提供了变通的途径。

1998年《土地治理法》第63条规定：

“农人集体所有的土地的利用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；可是，符合土地利用整体计划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地利用权依法发生转移的除外。

”由此可见，我国法律在原那么上禁止集体建设用地直接进入一级市场的同时，例外地许诺集体建设用地在特定的情形下（企业破产、兼并等情形）进入二级市场。

　　二、浙江湖州：

标准存量集体建设用地的流转

　　存量集体建设用地的治理问题是集体建设用地制度改变以后土地治理部门所要面对的要紧问题之一。

20世纪90年代末，随着乡镇企业的改制，这一问题变得尤其突出。

此前，乡镇企业资产属于集体财产，企业建设用地尽管没有计价并反映为企业资产，但由于二者权利主体均为村集体，原有制度之实施并无大碍。

可是，一旦乡镇企业改制，企业的资产再也不属于村集体所有，企业所占用的集体土地的处置即成问题。

对此，许多地址采取的方式是由企业与土地治理部门补办手续，直接将集体建设用地转为国有效地，在程序上先由企业补交相关税费和土地出让金，然后办理国有土地证。

　　浙江省湖州市是浙江省和国土资源部存量集体建设用地的流转的试点地域之一。

试点工作以解决乡镇企业土地资产处置为起点，其间要紧采取了以下做法：

　　1．乡镇企业改制的前提条件之一是企业拥有合法的土地利用权，不具有此条件的，须依法补办用地手续，并取得土地利用证书。

　　2．乡镇企业改制进行资产评估时应包括土地资产的内容。

　　3．乡镇企业改制方式不同，办理用地手续的规那么也不同。

（1）企业整体转让或部份不动产转让时土地利用权随之转让的，由受让者依法办理土地征收、出让手续，补交土地出让金和造地专项基金等国家税费；

（2）集体土地所有者作为出租人将土地利用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给改制企业的，集体所有权性质不变，土地治理部门向出租方颁发《集体土地租赁许可证》，承租企业向出租方支付租金。

（3）乡（镇）、村以土地利用权作价入股的，集体土地性质不变，乡（镇）、村每一年收取盈利。

（4）以划拨方式取得国有土地利用权的乡（镇）、村集体企业改制时，由乡（镇）资产经营公司或村经济合作社补办出让手续、补交出让金后，能够转让、出租给改制企业，补交的出让金要返回籍镇80%.

　　在处置转制乡镇企业土地资产的基础上，湖州市又将这一探讨延伸到存量集体建设用地的流转。

1999年，在该市善琏镇进行试点。

善琏镇个体私营经济发达，形成湖笔、纺织、机械三大产业，用地需求剧增。

由于利用国有土地本钱太高，而原有乡镇企业许多处于关、停状态，存在大量闲置建设用地，市国土局决定在该镇进行试点，保留集体土地所有权不变，许诺集体土地在符合如下原那么时进行流转：

（1）已经依法取得镇、村集体非农建设用地利用权（即办理过相关利用手续）；

（2）符合土地利用整体计划、村镇建设计划和相关流转条件（一样村镇计划区内的流转，原那么上征为国有；计划区外的，实行集体土地内部流转）；（3）流转形式包括转让（含作价入股或出资）、出租、抵押；（4）土地收益分派，谁所有谁收益，土地治理部门按土地流转收益金额收取5%的手续费。

　　随后，湖州市又在此基础上形成了集体建设用地流转方法。

该方法将流转适用的范围限定为工业园区和城市重大基础设施建设用地，不适用于建城区和计划区范围的建设用地，也严禁利用集体建设用地从事商贸和房地产开发。

用地者通过一次性转让和作价入股取得集体建设用地利用权。

集体建设用地流转所得收益全数纳入乡镇专户，乡镇提取15%用于乡镇基础设施，剩余由土地所有者分到各户。

　　应该说，湖州市集体建设用地进入市场的试点为本地小规模个体私营企业的进展提供了便利，农人集体也从中获益。

到2004年，已办相关许可项目604个，总面积公顷，农人集体取得收益亿元。

同时，咱们也注意到，该市在集体建设用地上的试点相当谨慎，集体建设用地的流转受到了严格限制，如只许诺在计划区外进行集体建设用地的流转，集体建设用地不能用于商业性开发，而且该市集体建设用地流转试点局限于存量建设用地的流转，仍然在1998年《土地治理法》的框架下进行，其体会得失尚不具有普遍意义。

　　三、安徽芜湖：

为国土资源部改革做政策和法律储蓄

　　1999年11月24日，国土资源部批准芜湖市为全国农人集体所有建设用地利用权流转试点。

在各地进行的农村集体建设用地进入市场的尝试中，安徽省芜湖市是第一个通过国土资源部批准、并在其直接领导下进行的。

由此可见，芜湖市方案最能代表国土资源部在集体建设用地流转上的用意，而国土资源部的偏向在专门大程度上会左右集体建设用地的政策走向。

正如芜湖市的《试点方案》在其试点宗旨中所明确表述的：

“通过农村集体所有建设用地流转的试点，探讨在社会主义市场经济和贯彻新《土地治理法》确立的各项制度的条件下，农人集体所有建设用地流转的条件和形式，治理方式和程序，和土地收益分派制度等，从而成立起农人集体所有建设用地流转的运行机制和治理模式。

”

　　在试点前，农村集体土地自发流转在芜湖市就已普遍存在。

[③]那时，市政府正规画利用中央进展小城镇的政策和安徽省政府以芜湖市为重点融入长江三角洲的政策，通过“让农人加速向小城镇集中、土地向规模经营者集中、工业向小区集中”，来推动该市的工业化和城市化进程。

在被国土资源部确信为试点地域后，芜湖市委、市政府高度重视，成立了芜湖市农人集体所有建设用地利用权流转试点工作领导小组，近三个月时刻就形成了《试点方案》，并取得国土资源部的认可，正式付诸实施。

　　芜湖市方案的要紧内容可归纳如下：

　　一、乡（镇）村办企业、公共设施、公益事业、个体工商户、私营或联户办企业和农村村民建住宅等可利用集体建设用地。

农人集体所有建设用地的取得能够不改变集体所有权性质，只需符合土地利用整体计划、城镇（集镇）建设计划和土地利用年度打算。

　　二、集体建设用地由乡镇人民政府统一开发，采纳招标、拍卖等市场方式提供土地利用权。

　　3、集镇依照土地利用整体计划、城镇体系计划及国民经济和社会进展计划编制建设计划，并依照这一计划向县政府申报下一年度土地利用年度打算建议，并报市人民政府土地行政主管部门。

试点乡镇土地利用年度打算由市人民政府实行打算单列。

　　4、集镇建设利用农村集体经济组织所有土地，在涉及占用农用地时，须按规定办理农用地转用手续。

　　五、农人集体建设用地经批准能够采纳转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等多种形式进行流转；在流转时，要征得土地所有者同意，并由土地所有者与利用者签定书面协议。

　　六、农人集体所有建设用地利用权流转分第一次流转和再次流转。

如发生第一次流转，土地所有者和流转两边须持土地所有权和土地利用权证、同意流转协议、土地流转合同、地上建筑物证明等文件，向本地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请，经批准后，方可领取农人集体所有建设用地利用权流转许可证，办理土地记录。

如发生再次流转，流转两边须持土地利用权证、前次流转合同、本次流转合同、地上建筑物证明等文件，向市、县人民政府土地主管部门申请办理土地变更记录或租赁、抵押记录手续。

　　7、农人集体所有建设用地的土地收益，要在土地所有权人与市、县、镇人民政府之间分派。

农人集体所有建设用地利用权发生流转时，土地利用者须向市、县人民政府缴纳必然比例的土地流转收益。

第一次流转时，应当依照有关规定和流转合同的约定，如期向市、县人民政府缴纳土地流转收益。

再次流转的，那么要参照国有土地增值税征收标准缴纳土地增值收益。

　　八、许诺分属不同农村集体经济组织的农用地和建设用地进行置换，增进建设用地向小城镇集中和土地整理。

　　在确立上述大体原那么后，芜湖市又制定了《农人集体所有建设用地利用权流转实施细那么》，对农人集体所有建设用地流转进行了细化和延伸：

　　一、集镇建设依法利用农人集体所有的土地，按农用地的土地利用权基准地价，对农用地的承包经营者和建设用地的土地利用者进行补偿。

　　二、农人集体所有建设用地第一次流转的程序依次为：

第一，土地所有者与流转方签定同意流转协议；第二，流转两边签定流转合同；第三，土地所有者和流转两边向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请，并填写《流转申请表》；第四，市、县土地行政主管部门对申请进行审核，填写《流转呈批表》报市、县人民政府批准，颁发《流转许可证》；第五，流转两边按合同约定支付转让费等有关费用，及办理土地记录。

如发生再次流转，流转两边直接向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地变更记录或租赁、抵押记录手续。

　　3、农人集体所有建设用地利用权流转的土地可用于：

居住用地（70年）；商业、旅行、娱乐用地（40年）；工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或其他用地（50年）。

　　4、农人集体所有建设用地利用权流转时，土地利用者向市、县人民政府缴纳的土地流转收益，其标准别离有：

3元/平方米、2元/平方米和1元/平方米。

农人集体所有建设用地再次流转产生的增值收益，在减除前次流转所支付的金额、开发土地的本钱费用、新建房及配套设施的本钱费用后按必然比例进行分派。

土地流转收益和土地增值收益，在土地所有者、镇、县（区）、市之间按2：

5：

2：

1进行分派。

　　依照咱们对芜湖县清水镇、繁昌县三山镇、南陵县三里镇、鸠江区大桥镇和马塘区鲁港镇进行的实地调研，农人集体所有建设用地利用权流转的步骤和方式如下：

　　第一，试点乡镇编制土地利用和集镇计划，是集镇土地开发的第一步。

各镇对1996年的土地利用整体计划和村镇建设计划进行了修编。

以南陵县三里镇为例，2002年4月，镇政府修改了1996~2020年的土地利用整体计划，将城镇用地从公顷增加到2020年的250公顷。

引人注目的是，这次修改调减了大体农田爱惜区面积，增加了一样农田面积，大体农田从公顷改成公顷，一样农田从公顷改成公顷。

从计划图上看，该镇计划区范围内的农地全数划成了建设用地和一样农地。

　　第二，土地的流转实际是村集体组织从农人手中收回承包地，再流转给镇政府。

土地流转的具体步骤为：

第一步，由村负责从农户取得土地。

以三里镇孔村与农人王小旦签定的“收回土地承包经营权协议”为例，“为加速三里镇小城镇建设，甲方需利用乙方的承包土地，因此，需要收回乙方的土地承包经营权，经两边协商达到如下协议：

一、甲方收回乙方的土地承包经营权为亩，年限为土地承包合同书的剩余年限23年。

二、甲方付给乙方每亩土地补偿费7000元（其中含劳力安置费、青苗补偿费），计11200元。

三、乙方自签定本协议后，即舍弃土地承包经营权，并由甲方流转用于三里集镇建设。

”第二步，由村将收回的农人承包地流转给镇政府。

以三里镇孔村、西岭村村委会流转给三里镇土地开发公司的一块地的合同为例：

“乙方从甲方流转16431平方米（亩），用于建公路站，文化美食城，农人住宅小区。

转让期23年。

”

　　第三，各试点乡镇成立镇政府建设投资公司，对集镇建设用地成片办理土地利用或征用手续，开发形成建设用地后，采取协议、招标、拍卖等方式转让或出租农人集体所有建设用地利用权。

　　第四，缴纳土地流转收益。

这几个镇规定，属于土地利用权转让的，一次性缴纳转让年限内的土地流转收益；以土地利用权作价入股或出租的，可一次性或逐年缴纳土地流转收益。

　　第五，流转收益和增值收益在土地所有者、镇、区、市人民政府之间按2：

5：

2：

1进行分派。

2002年，明确市级不参加分成，将县、乡、集体经济组织分成比例调整为1：

4：

5.

　　从国土资源部直接介入的这一试点来看，咱们能够了解到一些踊跃的因素：

集体建设用地能够在不改变土地所有权属关系的前提下，以出租、出让、抵押等方式进行流转，农人集体能够分享土地流转的收益，这与现行《土地治理法》有全然性冲破；在制度建设上规定了集体建设用地流转的程序和规那么，还对集体建设用地第一次和再次流转及其收益分派进行了规定，这表现了主管部门在集体建设用地进入市场方面的尽力。

这一试点也表现了主管部门在形成建设用地统一市场方面的尽力，那确实是农村集体建设用地进入市场严格以《土地治理法》为依据、依照土地进入国有建设用地市场的方式进行，表现为先编制土地利用计划和集镇计划，给农人的补偿与征地补偿相当，土地的出租、转让、拍卖由镇政府进行。

因此，芜湖市方案尽管在农地变成建设用地进程中，保留了农人集体土地所有权属关系，可是，在土地出让期满之前，农人土地所有权在收益上的实现与国家征用并无什么不同，仍然采取向农人一次性支付补偿款的方式。

对农人的最大安慰是，在土地合约期满以后，农人仍然保留着集体的土地所有权，可是，农人如何分享工业化和城市化进程中土地价值的升值，将是芜湖市方案面临的最大挑战。

　　四、广东：

从基层创新到地址立法

（一）集体建设用地流转的基层创新——以南海市为中心

　　与芜湖市相较，广东省的集体建设用地流转具有明显的自下而上特点。

它第一在南海市（现改成佛山市的一个区）、中山市、东莞市等地，由农人集体自发进行。

南海是这场制度创新的发源地。

1992年前后，为了应付农村工业化对建设用地的需求，那时的南海县政府的做法是，以行政村和村民小组为单位，对集体土地进行“三区”计划，分为农田爱惜区、经济进展区和商住区，由集体经济组织出面以土地招商引资。

这种模式，幸免了国家征地垄断农地非农化的格局，为农人利用自己的土地推动工业化留下了较大的空间。

[④]

　　南海做法在那时没有碰到太大的政策阻力，因为它与那时的法律并非相违抗，1988年4月第六届全国人民代表大会将《宪法》第10条第4款“任何组织或个人不得侵占、生意、出租或以其他形式非法转让土地”修改成“任何组织或个人不得侵占、生意或以其他形式非法转让土地，土地的利用权能够依照法律的规定转让”。

而且依照1988年修订的《土地治理法》，农村居民住宅建设、乡（镇）村企业建设、乡（镇）村公共设施和公益事业建设等，只要依照乡（镇）村建设计划进行即可，且县级人民政府就有权批准。

对南海地址政府来讲，他们唯一要应付的是集体经济组织内每一个农人的财产权利。

南海做出了如下制度安排：

用集体土地股分制替代原先的农户分户承包制。

具体方法是，将集体财产及土地折成股分，以社区户口作为配股对象，并依照不同成员的情形设置大体股、承包权股和劳动奉献股等多种股分，以计算不同的配股档次，按股权比例分红，农人手上的承包权证被置换成了股权证。

　　实行土地股分制后，农人不仅没有损失农地分户经营下的财产权益，而且随着土地的非农化经营，这份权益的价值还在不断增大。

因为在新制度安排下，农地承包制时分派土地的大体原那么得以保