农村集体土地流转制度改革中的政府行为模式分析.docx
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农村集体土地流转制度改革中的政府行为模式分析
农村集体土地流转制度改革中的政府行为模式分析
关键词：
农地流转 社会人 政府行为 行为模式
版权所有，引用请注明出处
【内容摘要】：
经过二十余年的改革开放，我国现阶段已经建立了比较健全的社会主义市场经济体系。
随着这一体系的建立，旧的“中心人”政府行为模式被打破，新的“社会人”政府行为模式并没有相对应建立起来，反而在现实工作中显现出“经济人”政府行为模式的迹象。
近年来，这一问题在农村集体土地征收过程中表现逐渐突出，一些勇于创新的地方政府在中央的支持下，开始探索新的改革之道。
本文藉此以广东省、安徽芜湖两地改革为引子，从农村集体土地流转制度改革的视角，探讨我国政府在社会主义市场经济条件下正确定位自身目标和功能，摆脱因部分“经济人”官员的行为带来的“经济人政府”的假象，确立与之相适应的“社会人”政府行为模式。
这对于解决改革发展中遇到的瓶颈问题，建设“社会主义新农村”,建设“和谐社会”，全面建设“小康社会”等大有裨益。
【关键词】：
农地流转社会人政府行为行为模式
Abstract
Throughmorethan20yearsofreformandopening-uppolicy,Chinahasalreadyestablishedcomparativelycompletivesystemofsocialistmarketeconomycurrently.Alongwiththeestablishmentofthissystem,oldgovernmentbehaviorpatternof“centralman"hasbeenbroken,butthenewgovernmentbehaviorpatternof"socialman"hasnotbeenbuiltup.Instead,governmentbehaviorpatternof"economicman"hasappearedinactualworks.Inrecentyears,thisproblemhasbecomemoreandmoreseriousinexpropriationofruralcollectiveland.Someinnovativelocalgovernmentsunderthesupportofthecentralgovernmentstartexploringnewreformway.ThisarticletakesinnovationsofGuangdongProvinceandWuhuofAnhuiProvinceastwoportals.Fromtheinnovativeangleofruralcollectivelandconversion,wediscussthepropergoalsandfunctionsofourgovernmentundertheconditionofsocialistmarketeconomy.Inordertogetridofthefeintof"economicgovernment"bythereasonofsome“economicman"ofofficials,governmentbehaviorpatternof"socialman"shouldbeestablished.Itwillmakecontributionstothesolutionofthesebottleneckproblemsinthereformdevelopment,totheoverallconstructionofsocialismnewvillage,harmonioussocietyandwell-offsociety.
Keywords:
Rurallandconversion;Socialman;Governmentbehavior;Behaviorpattern
一、引言
经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础。
经过数十年的转轨改革，我国已经达到并超过了市场经济的门槛要求，初步建立起了社会主义市场经济体制，这是一个客观事实。
这也历史性地要求建立与之相适应的政府行为模式，并推动社会主义市场经济的发展。
从某种意义上说，社会主义市场经济脱胎于“计划经济”和“市场经济”，是二者兼容并蓄的产物，从计划经济对市场调节的否定，到社会主义市场经济对片面强调计划调节的否定，是一个对市场调节作用否定之否定的过程，是向市场的回归。
这一回归过程总的说是一个螺旋式的上升过程，但任何发展都是有曲折的。
我国的农村集体土地流转制度本身对应于这种变化，也正在发生一个否定之否定的过程。
建国初期，农村土地归农民私人所有，根据农民的意愿，可以自由流转；对农业进行社会主义改造后，农村土地完全收归人民公社所有，农民无权转让农地；改革开放后，家庭联产承包责任制逐步确立和完善，农民逐渐获得了农村集体土地的使用权，通过家庭承包的土地承包经营权可以合法流转。
近年来，在安徽芜湖、广东等地，当地政府尝试让农村集体土地“直接入市”，农村集体土地可以根据市场定价，转为建设用地，所有权仍归集体所有。
我们可以发现，这同样是一个否定之否定的过程，农地流转也在向市场回归。
政府行为模式同样随着经济基础的变化而变化。
20世纪90年代初期，建设社会主义市场经济被提了出来，这要求打破计划经济中“中心人”的政府行为模式，建立新的适合时代要求的政府行为模式。
但由于社会主义市场经济是一种前所未有的经济制度，在摸索过程中，尽管吸收了西方国家大量的经验，但没有及时消化，同时，“计划经济”的一些不足也因为种种原因得以保留。
改革过程发生了曲折，乃至因为某些政府官员的“经济人”行为，在某些部门事实上形成了“经济人政府”的政府行为模式，损害了政府的形象。
近年来，政府也开始注意这一问题，一些勇于创新的地方政府在中央的支持下，开始进行有益的探索，并取得了不俗的经验和成果。
本文以广东省、安徽芜湖两地改革为引子，从农村集体土地流转制度改革的视角，围绕三条“历史的回归”的线索，探讨我国政府在社会主义市场经济条件下正确定位自身目标和功能，摆脱因部分“经济人”官员的行为带来的“经济人政府”的假象，确立与之相适应的“社会人”政府行为模式。
那么我们首先就主要围绕着“农村集体土地流转向市场回归”这条线索，大概了解下我国改革开放以来农村集体土地变革的历史背景，以及政府行为模式在这一回归过程中的演变过程。
二、现行农村集体土地流转制度的确立和存在的缺陷
（一）现行农村集体土地流转制度的确立
1978年后，我国逐渐确立了家庭联产承包责任制。
实行集体所有、家庭经营的“统分结合的双层经营体制”，即土地的所有权归集体所有，但使用权归农民所有的“两权分离”模式[1]。
很自然地，使用权从属于所有权，当所有权转移时，使用权同时发生转移。
这使得在集体土地被国家征用后，如何安置原来使用该片土地的农民成为一大问题，所谓“有果必有因”，那么农村集体土地流转中存在的一系列问题皆源于此。
1982年5月14日，为了保证国家建设所需的土地，同时又能稳妥安置被征地群众的生产和生活，国务院颁布了《国家建设征用土地条例》[2]。
根据条例相关规定，我们可以看出：
第一、集体土地只有被国家征用为国有土地后才能转为建设用地；第二，征地补偿标准、方案由被征地单位和用地单位直接谈判商定，政府在征地过程中，只是进行组织，扮演“中间人”的角色；第三，国家规定了弹性比较大的征地补偿标准，但设定了上限，被征地单位和用地单位只能在标准范围内议价。
在实际征地工作中，农村集体土地所有者在当时的时代背景下，部分地开始采用市场方式[3]，在“最高20倍”的政策范围内与征地单位进行议价，一些地方被征地单位被反映索价过高，还有的地方长期扯皮、达不成协议，拖延了建设工期。
除此之外，集体土地流转的总量不受国家宏观调控约束，可能会造成大量耕地“农转非”，影响粮食生产和国家安全；部分地方农地流转的决定权掌握在少数乡（镇）、村干部手中，同样存在行政圈地、行政定价的非市场行为，造成土地入市量过大、定价过低的弊病等。
这些问题的存在，迫使政府开始矫正超前的“市场机制”作用的发挥，重新纳入计划经济的正轨。
1984年12月，当时的农牧渔业部、国家计委、城乡建设环境保护部联合发出《关于征收土地费实行包干使用暂行办法的通知》，该通知第四条规定：
由县、市人民政府的土地管理机关与用地单位签订征地协议，明确双方的权利、义务，同时，按规定向用地单位统一收取征地费，包干使用。
用地单位不得与被征地单位擅自商议征地。
对中央和地方的建设项目，必须一视同仁，按当地同一个标准收取征地费。
第六条规定：
县、市人民政府要责成土地管理机关做好征地、折迁和安置工作。
组织力量，对拟征用的土地进行勘查、登记，具体承办搬迁、安置等项工作，保证建设用地。
这就改变了之前征用单位直接与被征地单位商议征地的办法，政府不限于做一个无实质作用的“中间人”，而是以“中介”的身份参与进来[4]，这一特征的形成标志着现行农村集体土地流转制度的产生，“先征后让”的模式得以确立。
（二）现行征地补偿制度的“剪刀差”[5]
政府直接介入征地过程，实行“先征后让”，无论是在当时还是当今，都无疑可以说是提高了征地本身的效率，但却产生了更大的社会不公平，并扼杀了即将形成的根据市场需求定价的模式，反而降低了社会发展的总效率。
政府介入后，被征用单位——农村集体土地所有者和使用者没有任何谈判优势，政府可以以“公共利益”的理由强行征用土地。
如1982年5月14日国务院颁布的《国家建设征用土地条例》第四条规定：
国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。
1998年8月全国人大常委会通过的《中华人民共和国土地管理法》第一章第二条第四款也规定：
国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。
直到2004年8月《土地管理法》修订时，该条款才改为：
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
而在进行征地补偿的时候，主要是依据现行《土地管理法》（2004年修订版）[6]第四十七条规定：
征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。
征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。
需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。
每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。
但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。
但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
结合宪法修正案（2004年）[7]、《土地管理法》第四十三条第二款等有关条款，我们可以发现：
1、征收成为“农转非”的唯一途经。
征收与之前的征用不同，根据官方的解释，征用是在紧急情况下，国家强制性使用农民集体土地，并给予适当补偿。
征用不改变土地所有权，使用结束后应及时恢复原使用条件并退还。
征收农民集体土地，应当严格用于不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业，以及关系国家安全和国民经济命脉的重大经济发展项目[8]。
根据此解释，我们可以从反面得出，征用只是改变了农民对集体土地的使用权，而征收则从根本上改变了集体对土地的所有权。
被征收土地的农民形成一个新的群体——“失地农民”。
这一说法虽不严谨，似乎说“失去土地所有权的农民”，而非“失去土地使用权的农民”，但却更真实反映了被征地农民的处境，这不可不说是一个悖论，一个中国特色的悖论。
2、依“原用途”补偿带来的隐性损失
被征地农民每亩耕地的补偿费用仍按农用地标准计，远低于农地转为国有后的按照供求情况形成的市场价格，这使“失地农民”承担了巨大的隐性损失。
农民丧失土地以后，不得不进入城市务工，而城乡户籍制度“二元对立”的存在，使“失地农民”生活的风险大大增加，消费成本（劳动力再生产成本）显著提高，土地的社会保障作用不再存在，成为“下不如农民，上更不如城市居民”的赤贫阶层。
因此，应该按照农业耕地的“影子价格”来给农民补偿损失[9]。
实际上，土地作为一种资本，是存在潜在收益的，犹如存入银行的定期存款一样可以带来复利。
而现行的征地补偿方式事实上将农地视为一种是静态的财产，而非资产。
我认为应该以该农地被征前三年的平均产值为基础，参考三年内当地农村居民人均农业收入的年均同比增长速度，计算30年内的本息收入之和。
A1（1-qn）
公式为：
Sn=（q≠1，n=0.1.2…30）
1-q
这可以看作是求一个等比数列之和的过程。
其中Sn代表征地总费用，A1代表该农地被征前三年的平均产值，q代表倍数，n代表年数。
例如，某地一农户家的每亩耕地被征前三年的平均年产值为1500元，同期当地农村居民人均农业收入的平均增长速度为5%（则q为1.05），通过公式计算，若以最高标准30年计，则该农户每个需安置农业人口每亩耕地的征地费用应为99657元，是原标准45000元的2.2倍多。
如果采用这样的补偿计算方法，被征地农民尽管“失去”了“土地”，但没有失去可以预期的收入保障，土地仍然可以作为农民的社会保障的重要收入来源。
3、“失地农民”的现实损失
现行的征地补偿标准比较低，且往往补偿资金不到位，“雁过拔毛”，“失地农民”实际经济损失很重。
虽然自1998年始，土地补偿费和安置补助费的总和最高达到了土地被征收前三年平均年产值的三十倍，地上附着物和青苗补偿费根据各地实际情况由省一级政府规定。
各地在制定实施条例或实施细则、办法时，规定更加详细[10]。
以河南省为例，根据有关数据资料，在农产品价格自2004年大幅上涨、2005年微幅下调的的情况下[11]，河南省农民家庭经营中来自第一产业（农业）的纯收入人均达到1610.82元，而河南省耕地面积全省耕地面积为792.6万公顷，折合11889万亩（1公顷=15亩），2004年底，河南省农业人口6908万人，农民人均耕地面积1.72亩。
假设农业纯收入全部来自耕地，那么平均每亩地年产值为936.5元[12]。
若以此为三年平均亩产值，按照河南省的征地办法，每个需要安置的农业人口土地补偿费最低可以拿到5619元（以六倍计），安置补助费最低可以拿到3746元（以四倍计），总计9365元，若再算上青苗补偿费和地上附着物补偿费，预计可以超过1万元；若按最高三十倍计，土地补偿费和安置补助费有28095元，若再算上青苗补偿费和地上附着物补偿费，预计可以达到或超过30000元。
但在实际上，鲜有拿到如此高数额的补偿标准的，实际补偿工作中多是按照被征地面积计算，而非严格按照规定，对每个“需要安置的农业人口”都进行补偿，如果考虑实际工作中出现的部分地方政府及官员截留克扣征地补偿费用的情况，实际到达农民手中的补偿费用更低[13]。
如果说，1984年的中国还主要是出于计划经济时期，政府当时对于改革开放初期新生的“市场机制”还不大适应，还停留在“计划经济”时期政府包办一切的阶段，有其历史局限性，但是政府这种简单的“行政干预”，直接介入征地补偿工作，客观上产生了一种“吃完农民吃企业”的现实局面。
可到了20世纪90年代，我国已经提出了建立社会主义市场经济国家的要求，可政府在农地流转特别是征地补偿问题上仍然因循守旧，保留陈旧的“双轨制”、“同地不同权、同地不同价”的局面，并通过“剪刀差”侵占被征地单位利益，尤其是“失地农民”的利益，这必然会造成社会的不稳定[14]。
可见，政府在由计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，并未顺利完成由计划经济时期的“中心人”政府行为模式向“社会人”政府行为模式的平稳过渡，反而偏向了“经济人”政府行为模式。
三、政府行为模式在农地制度改革中的嬗变
（一）政府行为模式概述
有人认为，政府行为是政府在协调和处理社会系统中的各种关系以使社会朝着既定的目标向前发展的过程中所表现出来的一切行动。
政府行为是一个动态概念，随着社会经济环境的变化而改变。
在不同经济体制条件下，政府的行为是不同的[15]。
也有人认为，政府行为是国家的行政行为。
行政行为是行为主体对社会公共事务实行管理的行为，这种行为是依照一定的法律而实施，并且具有相应的法律后果[16]。
我认为，在分析政府行为时，政府应该指“大政府”，是所有依法行使国家权力的立法、行政、司法机关的总和。
政府行为是国家立法、行政、司法机关依法实施的具有法律效力的对社会公共事务的管理行为。
政府行为是一个动态、连续的过程，立法机关首先通过立法，规范政府行为，赋予行政机关实施管理行为的法律依据，司法机关又依法监督行政机关的具体管理行为，立法机关根据行政机关、司法机关实际工作共反映的问题再对相关法律进行修正，最终实现一种螺旋式的上升完善过程。
政府行为模式是政府在这个过程中逐渐形成的一种稳定的、程序化的模式。
那么下文中，本文将主要围绕“经济体制改革”这条主线，并以农村集体流转制度变革为辅线，分析我国这一历史过程中政府行为模式的嬗变。
前文提到，我国农村集体土地制度改革自建国至今经历了一个从否定到否定之否定的螺旋上升过程，而改革开放以来，作为农村集体土地制度的重要一部分，土地（使用权）流转制度的改革正处于否定之否定的上升阶段，这一阶段中政府的行为模式发生了嬗变，即“中心人”的行为模式开始衰落，但在向新的“社会人”的行为模式转变过程中，“经济人”政府行为模式在现实中显现出来。
“经济人”加速了“中心人”的衰落，但也扭曲了这一“衰落”的轨迹，政府行为模式并未按照预期朝着“社会人”的方向发展。
（二）“中心人”和“经济人”的此消彼长
1、“中心人”政府行为模式的衰落
“中心人”[17]假定指：
政府是社会经济活动的“万能中心”。
它主要存在传统社会主义的政治体制和经济体制中，在这种体制中，政府是包办一切的组织，也是永远正确的组织，因此，政府及其成员在整个社会活动中，处于“中心”地位。
“社会主义者坚信自己有能力把整个社会都管起来”，在整个社会经济生活中，政府既当裁判员，又当教练员，还当运动员。
首先，“中心人”假设是在传统社会主义计划经济模式中确立的，否定市场经济，否定市场在资源配置中发挥的作用。
第二，政府作为社会经济活动的中心，包办了所有的经济行为。
集“教练员”、“运动员”和“裁判员”三种角色于一身。
第三，“中心人”政府根深蒂固地认为“政府永远正确”，认为：
政府是全体人民利益的代表，政府利益就是人民的利益，政府目标就是全社会的目标，政府行为必然与社会公共利益相一致，而且决定了政府能够站在个人和各种利益集团之上，掌握全社会的需求，预知未来的变化；政府官员都具有高尚、公正、无私的为人民服务的精神，他们的行为目标都是人民群众总体利益的最大化，而且官阶越高，真理越多。
因此，个人会犯错误，企业会走上邪路，但作为民族精华荟萃和集体智慧的结晶，政府是不会犯错误的。
“中心人”的假设被我国建国以来的实践证明是不恰当的，首先，市场经济只是一种经济模式，没有社会主义和资本主义的实质性分别，更重要的是，价值规律等经济规律在相当长的时间内仍将发生作用，不应回避；其次，政府包办所有经济活动，对社会经济过程事无巨细地进行全面干预，全面计划，纸上谈兵，不能准确反映市场需求，满足人民生活的需要；最后，也是最核心的问题在于，政府并非永远正确。
在社会主义国家，不可否认，（中央）政府是全体人民利益的代表，但是政府并非万能，在现代一个“信息爆炸”的社会，以来现有的技术条件，不能对全社会的需求做出精确统计，甚至基本正确的统计。
2、“经济人”政府行为模式“鸠占鹊巢”
20世纪90年代初期，政治体制改革遇到瓶颈，只能先深化经济体制改革，为日后改革做准备，经济体制开始全面转轨，不再避讳市场经济，提出建设有中国特色的社会主义经济，这自然要求改变以往的“中心人”政府行为模式。
但要建立何种行为模式这一政治体制变革领域，还没有统一意见，旧的架构被推倒，而新的秩序却未完全建立，甚至还延续旧的规范，例如立法滞后，继续强调加强执政党和政府的思想政治教育等。
地方政府只得依赖国家政策或者政府部门文件来开展新时期的工作，人民只得希冀政府官员能够道德自律，在市场经济条件下做一个“道德人”[18]。
而在上世纪后期，随着西方“新自由主义”、公共选择理论等经济学、行政学理论等在国内的传播，“经济人”假设摧枯拉朽般地冲进了公众、企业乃至政府官员的头脑中，最终影响了政府行为模式的转变。
“经济人”[19]的假设在18世纪古典经济学时期就已产生，认为人生来是自私逐利的，追求个人利益的最大化是人所有行为的根本出发点，“不过在既定的合适法律和制度结构下，会无意中造成有利于全‘社会’利益的结果”。
但是20世纪80年代，美国经济学家詹姆斯·M·布坎南等人将这一假设引入了对参与政治或公共选择的人们身上，也即引申到了对政府行为的分析上。
根据他的看法，国家不是神造的，而是人造的，他并没有正确无误的天赋；政府是民选的，但却是由人组成的，政府的行为规则也是由人制定的，这些规则本身不一定都是完美无缺的。
政治家和官僚都是有着个人利益的常人，他们既不代表社会利益，也不是出社会公众利益外别无他求的。
他们是“经济人”而不是“道德人”，他们的行为“同经济学家研究的其他人的行为没有任何不同”，他们都以自身利益的最大化为目标。
显而易见，“经济人”假设有悖我国执政党和政府的宗旨——党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。
党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上[20]。
但在现实工作中，尤其在征地工作中，相当多的政府官员却以实践证明“经济人”假设的现实存在。
而政府尤其是地方政府乐于征收耕地、出让土地，除了官员追求自身利益的原因外，制度上的不足也是一个重要原因，正所谓“坏的制度使好人变坏”。
例如，1984年——仍处于计划经济时期——原农牧渔业部、国家计委、城乡建设环境保护部联合发出的《关于征收土地费实行包干使用暂行办法的通知》，禁止用地单位和被征地单位在“平等、自愿、有偿”的原则下自主商议征地补偿费用，而是直接介入征地补偿标准确定的过程，“代替”用地单位与被征地单位谈判，在农村土地收归国有后，再与用地单位进行第二次“谈判”，或拍卖或招标等。
在这个过程中，政府不辞辛苦，本来一槌子的买卖被分拆为两次，有损效率；政府通过立法，人为制造一个“剪刀差”，损害“失地农民”利益，更有损公平。
这样，自1984年开始，征地工作逐渐形成“效率和公平兼不可得”的社会利益最小化困境。
还如现行的中央地方分税制，自1994年确立开始，到2002年底，中央和省市、县乡的财
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