发达国家国有资产管理经验及其启示.pdf

发达国家国有资产管理经验及其启示.pdf

《发达国家国有资产管理经验及其启示.pdf》由会员分享，可在线阅读，更多相关《发达国家国有资产管理经验及其启示.pdf（3页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

一、发达国家国有资产管理状况剖析

（一）美国在美国,不管是民主党还是共和党政府从来都反对把国有化作为控制经济的主要手段,他们认为国有化会动摇资本主义统治的基础。

因此,美国没有像有些国家那样出现过建立国有企业或国有化的高潮。

尽管从总体来说,美国的国有经济不算发达,但在科学技术研究、基础设施和公用事业方面,国家却发挥着重要的作用。

二次大战后美国政府在科学技术研究方面的财政拨款迅速增加,1954年1976年,国家用于科学技术研究的投资占全国科技研究费用的2/3,其中对尖端科学技术研究的投资占80%90%。

正是由于政府的巨额投资,使美国科学技术一直处于世界领先地位,并导致一些新兴产业部门崛起,对产业结构不断升级起到了巨大的推动作用。

（二）英国英国的国有企业可以分为三类:

政府直接管理的国有企业、具有独立法人地位的国有企业、公私合营的国有股份公司。

英国国有企业的分布范围在撒切尔夫人推行“私有化”前十分广泛,除公共事业、基础设施等领域外,还广泛进入制造业等竞争性行业。

国有企业发展高峰时,国有企业产值占到英国国民生产总值的13%左右,固定资产占20%多,职工人数占总劳动力的80%左右。

英国国有资产管理的特点可以归结为以下几点:

（1）英国国有企业大多采取董事会领导下的经理负责制。

由董事会作为连接政府和国有企业的桥梁,使政府的政策意图通过董事会得到贯彻执行,又使企业享有一定的经营自主权。

（2）英国对国有企业的管理可以归结为三个方面:

任免董事会成员、控制企业的财务和制订企业目标。

（3）英国议会是国有资产的最高管理机构。

英国议会通过立法管理和控制国有企业,国有企业的建立、改组、废除以及非国有化等重大问题必须由议会通过专门的法令决定,否则不具有法律效力。

国有资产的具体管理,议会授权给各主管部门,委托他们进行具体管理。

（三）法国法国是西方国有化程度最高的国家。

法国的国有企业按其法律形式分为三类:

从事工商业活动的行政性公共事业机构、工商业性质的公共事业机构和企业、国家掌握部分股票的混合公司。

股份制是法国国有企业最基本的资产组织形式。

法国处理国家和国有企业之间关系的基本原则是:

既保证国家对企业的所有权和领导权,又要保证企业拥有一定的经营权。

法国的国有资产管理的特点如下:

（1）对国有企业实行“三重监督”,由政府各部门、议会和审计院三方面分别实行管理和监督。

政府的管理主要包括:

明确国有企业的资产所有者;明确国有企业的管理部门。

议会主要是起监督作用,通过议会的调查委员会和监督委员会就有关事项进行调查处理。

审计院负责每年对国有企业的账目进行事后稽核,检查企业财务收支是否合乎规定,评估企业的经营绩效。

（2）对国有企业实行分类管理。

法国政府根据企业是否具有竞争性,行业是否存在规模效益以及是否需要大量基础设施投资等三个标准,把国有企业分为垄断性国有企业和竞争性国有企业两种,并采取不同的管理方式。

（3）建立健全国有资产管理法规。

法国从国家与国有企业的关系、国有资产的企业组织形式、企业领导体制,到国有资产的财务、税收、审计、雇工、工资以及计划合同等各个方面,都有明确的法律法规,使政府的管理工作做到法律化、制度化。

（四）意大利当前,意大利的国有企业按照经营方式和隶属关系的不同,可分为四种类型:

国有自治公司,这类国有企业一般处于国家垄断行业,由相应的政府主管部门进行管理;市政企业,这类企业一般是城市公共设施经营公司,大多数属于地方政府所有;国有化企业,企业资本完全属于国家,经营方式与一般企业相似,但不是股份公司,由相应的政府主管部门管理;国家参与制企业,即由国家控股公司以参股、控股方式管理的国有化程度不同的企业。

这类企业基本上按照市场法则组织经营活动。

其中,国家参与制企业是意大利国有企业的主要形式,也是意大利国有企业的特色。

意大利国有资产的形成和存在方式与众不同,意大利早期是通过政府控股公司接管因经营不善或受经济危机影响陷于困境的私有企业形成国有经济,即国家参与制企业。

国家参与制企业在意大利具有历史悠久、规模巨大、垄断程度高、涉及部门广、对经济和社会影响大等特点。

意大利先后成立了多家政府控股公司以逐级参股的方式实现国家对经济的影响和控制。

到20世纪80年代中期,在全国100个最大工业公司的增加值中,国家参与制企业占50%,这在西方国家中是独一无二的。

【收稿日期】2005-08-02【作者简介】金峰（1971-）,男,江苏扬州人,扬州大学经济学院讲师,硕士,研究方向:

财政、金融。

发达国家国有资产管理经验及其启示金峰（扬州大学经济学院,江苏扬州225009）【摘要】国有经济作为与国家所有权相联系的经济范畴,并非为社会主义制度所独有,西方国家国有资产的经营和管理已有300多年的历史,在这漫长的历程中,不少国家国有资产管理模式呈现出各自的特色。

按照一定的方法总结和梳理各国政府管理和经营国有资产的成功经验,将会对找寻完善中国国有资产管理体制的有效途径提供有益的启示。

【关键词】国有资产管理;国外经验;启示【中图分类号】F123.7【文献标识码】A【文章编号】1004-2768（2006）10-0211-03生产力研究No.10.2006国有企业改革（生产力研究）!

（$%（&%国有企业改革!

#在国家参与制企业的基础上,意大利形成了以中央专门机构综合管理国有资产所有权、各控股公司分散管理国有企业的管理体制。

整个管理体制分为三个层次:

上层是经济计划部际委员会和国家参与部,中层是各级控股公司,下层是从事产品经营的参与制企业。

经济计划部际委员会的主要职能是:

制订控股公司的政策目标、检查计划的执行情况、审查控股公司提出的国家拨款申请、协调政府不同部门的政策等;国家参与部是意大利政府专职管理国家参与制企业的机构,它的职责是通过各大控股公司全面管理国家在各个生产部门和服务部门所拥有的股权,监督和协调国家参与制企业的活动;国家控股公司的职责是负责管理国家拥有的企业股份,督促国家参与制企业执行政府指示,指导、协调企业的投资、经营和生产活动,向企业提供必要的财政支持、信用担保和信息技术、人才等服务,并保护企业的利益。

（五）日本日本的国有企业分为三类:

直营事业、特殊法人事业和第三部门。

直营事业是由中央政府或地方政府投资兴建并直接经营的国有企业;特殊法人事业是指由按国家特别企业法设立的法人经营的国有企业;第三部门是由中央政府、地方政府和私人企业共同投资建立的具有混合经济成分的国有企业。

其中以特殊法人事业为最多。

日本的国有资产管理模式是一种集权式的管理模式。

主要内容包括:

（1）国有资产的管理机构由执行机关、咨询机关和监察机关组成。

执行机关是直接执行国有资产管理事务机关,由各个政府主管部门和大藏省组成。

咨询机关由国有资产中央审议会和地方审议会两级组成,负责回答执行机关的询问、提出建议。

监察机关负责对国有资产在运营、处置、管理等方面的监督。

（2）在进行民营化改革前,日本的国有企业实行的是行政机关直接经营的国营企业组织形式。

政府主管部门决定企业的人事任命,国有企业的工作人员受国家公务员法的约束。

尤其在企业预算的制订、执行、结转以及资金的筹借、使用等方面,均需得到主管大臣的许可。

企业利润部分需全部上缴国库,未经批准企业不得动用,亏损由政府弥补。

日本的国有企业多数根据特别事业法设立,对国有企业依法管理是日本国有资产管理的一个特色。

日本围绕国有资产的管理、运营建立了比较完备的法律体系。

立法规定了国有企业的经营范围、承担的义务和责任,规定了各管理机关的职权及权利行使方式:

在立法的规范下,日本的相当一部分国有企业形成了由国家直接加以管理的广泛而有系统的组织性。

（六）新加坡新加坡在刚刚获得独立时,经济基础非常薄弱,国内市场狭小,私人资本少,投资能力极其有限,为了迅速发展经济积极参与国际竞争,政府做出的选择是集中全国的财力和人力直接创办了一批国有企业。

只不过新加坡搞国有企业从一开始就没有排斥市场,恰恰相反,其指导思想认为国有企业完全可以被纳入市场经济的体系之中按照市场的规律运行,甚至在某种特殊情况下（比如在市场经济发展初期）,国有企业能够更快地参与国际竞争和促进经济发展。

正是在这种背景和这样的指导思想下,新加坡国有企业取得了迅速的发展并藉此实现了国家振兴,且以较强的竞争力及较好的经营效益成为世界经济中的一个亮点。

二、发达国家国有资产管理的基本经验

（一）设立专门的主管部门行使出资者所有权采用这种做法的国家最典型的是德国和法国。

在德国,财政部代表国家对国有企业行使所有权。

它不仅在批准国有企业成立及资金供给等重大决策上大权在握,更主要的是通过监事会掌握企业发展状况,并通过对监事会和董事会成员的聘任保证国有资产的安全和增值。

而在法国,财政经济和预算部代表国家拥有国有资产,对国有企业管理拥有较大权力,包括制订和实施有关经济立法和宏观经济政策;任免董事长或决定董事长的人选提名;派代表参加董事会,参与公司发展政策的制订;与企业谈判签订计划合同;向国有企业派遣常驻代表和专门调查组;对国有企业的经营活动进行审计检查,实施监督等。

总的来看,专门主管部门行使所有权的主要目标是把握国有企业运作的进程,建立一个高效的董事会,协调政府各部门的政策,避免政府对董事会决策的过多干预,监督国有企业的实际经营状况。

（二）建立国家控股公司代行出资者所有权意大利、新加坡等国家都是以国家控股公司的形式代行出资者所有权。

意大利最为典型,其国家控股公司宛如一座金字塔,位于塔尖的是控股公司总部,中间是二级控股公司或行业性牵头业务公司,底层是众多企业。

新加坡则是通过政府控股公司和法定机构这一中间层割断了国家与企业间的直接联系。

国家控股公司负责管理国家拥有的股份,代行国家所有权,是法人管理机构。

其主要职责:

一是充当隔离层和保护层,使企业免受不必要的政治干预,实现政企分开;二是对所有权进行专业化管理,如提供比政府专业部门更有效的战略指导和实行完善的财务纪律;三是协调政府管理国有企业的有关政策,防止各部门之间政策不一致带来的矛盾;四是督促下属运行公司和企业执行上级的指示和决策,保护其利益不受侵害。

（三）采取多样化的经营方式大多数西方国家管理国有资产时广泛采用股份制,国家以国有企业股东的身份通过持有企业股份行使国有资产所有权,并通过任免董事、董事长以及同企业签订计划合同等方式来掌握企业的发展方向和经营方针。

而美国政府对大部分经营性国有资产的管理采取了租赁制经营和系统承包制的经营方式。

作为美国政府管理和经营混合制国有企业的一种主要方式,系统承包制是一种国家只需与主承包商签订承包合同并监督承包合同的履行而不需插手任何企业业务活动的经营方式。

具体做法是:

由政府作为产品（往往是公共产品）供给计划的招标人,按照择优原则,选择一家或数家投标公司（混合制国有企业）为主承包商。

被选定为主承包商的混合制国有企业既是这些产品的生产者又是与该产品有关的经济系统的管理组织者,有权把自己得到的订货任务转包给其它分包商,各分包商作为下一级系统组织者可将部分任务进一步转包给次级分包商。

如此层层转包或分包而形成的按系统工程原则组织、以某一产品或建设项目为中心的分工协作系统,是系统承包制的核心内容。

采用系统承包制的经营管理方式,国家既能贯彻宏观经济政策,保证公共产品的供给,又可以保障混合制国有企业的经营自主权,调动其生产经营积极性。

实践证明,系统承包制这一操作简便、容易控制及监督成本较低的债权经营方式在国家管理国有企业的实践中是行之有效的。

（四）建立适合国情的国有资产监管方式法国政府为了加强对国有企业的管理和监督,向企业派驻稽查特派员的做法在当时可谓独树一帜。

稽查员拥有调查、参加管理部门会议并发表意见和调阅企业文件的权力,在诸如原材料采购、工资和价格管理等方面也享有较大的发言权。

新加坡政府设立的由国有大企业董事长组成、由高级公务员兼任董事长的专事监督和挑选CEO的董事委员,将目光更多地集中到那些亏损或经营不善的企业身上。

在新加坡,除了政府作为所有者可以随时对国有企业进行检查之外,所谓社会公共监督!

#也是非常有效的。

任何机构或个人,只须交纳很少费用,都可以在注册局调阅任何一家企业的资料,在这一点上,政府对国有企业的监督与社会对私有企业的监督是一样的。

韩国对国有企业的监督,在更大意义上是通过经营评价委员会每年的评估来实现的。

根据评价结果,可向企业提出纠正事项,也可要求罢免有关人员。

德国是董事会和监事会双重体制,董事会负责企业的日常经营与管理,但对企业重大问题所作的决策需得到监事会的批准。

政府对企业的监督和控制主要是通过监事会来实现的。

监事会的基本职权是监督和咨询,即监督企业是否依法经营、是否按规定目标经营以及是否有效经营。

瑞典政府更是另辟蹊径。

在20世纪80年代初,瑞典做出规定,议员有权出席国有控股企业股东大会并发表意见,这一旨在完善对国有资产经营进行监督的做法,不无借鉴意义。

三、发达国家经验对我国国有资产管理的启示

（一）调整国有经济发挥作用的产业和规模国有经济在西方大多数国家的国民经济中尽管扮演着为私人经济服务的角色,但通过国有经济的带动和调控整个国民经济的发展和运行,也普遍是国有经济担负的重任。

因此从这个意义上说,国有经济在国民经济处于一种领导地位。

不论是在传统的国民经济主导部门中,还是在新兴的主导产业高科技产业中,都需要有国有经济的强力支持。

因为这些产业在建立之初都具有投资规模大、建设周期长、投资风险高的特点,私人资本无力或不愿进入,需要国有经济开辟路径。

因此,我国对国有经济的管理应该顺应世界经济结构的变化,调整国有经济发挥作用的领域和规模,重新确定国有经济的领导地位。

（二）对国有经济分类管理国有资产巨大以及存在形态、分布领域、使用性质等差异极大,且管理目标又明显不同。

必须采取分类管理的方法。

中国国有资产管理这么多年来都是采用“一锅煮”的管理办法,并没有针对不同类型国有资产的性质进行甄别对待和差异化管理。

这就在制度的基本层面上为国有资产管理的低效率现象提供了容留的空间。

作为国有资产产权主体的国家,其行为目标具有多重性,国家的这些目标必然体现在国有资产的运行上。

但是由于这些目标之间并不具有统一性,相互之间可能存在冲突,如盈利目标和就业目标的冲突。

因此较好的方法就是对国有资产分类,使之分别承担不同的目标。

国民经济中不同行业或部门的不同性质为国有资产的分类管理提供了客观基础。

社会公共产品的提供主要依赖于各类国家机构的运行,支撑国家机构运行的国有资产当然不能以盈利为目标,只能仅以提高社会福利水平为目标;基础设施和公用事业在国民经济中居于基础地位,具有较强的正外部性和自然垄断性,在这些部门中国有资产的目标是在获取规模收益的同时,为社会提供高效优质的产品和服务,并以后者为重点。

近些年来,国家开始在铁路、电信及电力等自然垄断行业引进竞争机制,放弃国有资产一统天下的做法,其出发点就是为社会提供高效优质的产品和服务,而不仅仅是使这些部门的国有资产自负盈亏;在国民经济的关键和主导产业中,国有资产要担负起产业领导的责任,不能单纯追求盈利;除上述行业和部门之外,在其他竞争性行业中,国有资产只有盈利这一项目标。

当然,在特殊情况下,也不排除执行国家的其他目标。

对国有资产分类管理,明确不同的追求目标,有助于增强管理的针对性,也有助于协调不同的政策目标,从而从整体上提高国有资产的利用效率。

（三）建立健全国有资产管理法律体系依法管理国有资产,不仅提高了管理的权威性,保持了管理的连续性,也明确划分了管理主体之间和管理主体与国有资产运行主体间的权利义务关系,确定了各自的职责边界和权利范围,使国有资产的运行具有稳定性。

依法进行国有企业改革则提高了改革的透明度和可预期性,不仅能够有利于改革的顺利进行,也有助于稳定社会环境。

相比之下,我国的国有资产管理立法较为滞后,立法的系统性不强,层次也不高,缺乏应有的连续性和权威性。

尽管国有企业改革已成为当前的工作重点,国有资产管理关系到国有资产的安全,但在立法上并没有作为重点。

因此,要加强国有资产管理的立法工作,提高立法层次,树立法律权威。

（四）建立跨行业的资产经营公司通过建立跨行业的资产经营公司,培育资产管理的竞争新局面,可有效解决下列问题:

（1）按行业划分的资产经营公司,很难有客观的标准来衡量国有资产管理的效果。

行业不同,就有不同的资产回报率,这就很难考评经营管理者的工作能力和努力程度;而跨行业的资产经营公司往往管理着各个行业的企业,经营的好坏就与某个行业关系不大,国有资产出资人对整体的经营效果就可以有很明晰的观察。

（2）有利于改变某些行业的垄断格局,形成竞争的局面。

某些行业的高资产回报率,可能来自于历史上所形成的垄断格局,而不是资产管理者的努力。

（3）有利于资产组合管理的形成。

建立跨行业的资产管理经营公司,可以有效地进行组合管理,将资产管理的风险有效分散,实现国有资产整体上的保值增值。

（4）有利于进行国有经济布局的战略调整。

国有资本的有进有退,是经济体制改革的重要内容。

但按行业划分的资产管理经营公司,即使在某些属于应该国有资本退出的领域,经营公司的管理层也会屈从于部门利益,而不予以积极的配合。

跨行业的资产经营公司的考核目标是整个资产的增值情况,而不是某个行业的增值情况,所以管理层积极工作的动机,从而实现国有资本的有进有退,继续调整国有经济的布局和结构。

（五）努力搞好大型国有企业世界上最成功的国有资产管理体制都是监管的国有企业相对较少的体制,较小的“控制跨度”便利了国有企业的良好治理。

政府只专注于中国的大型国有企业是明智的,也是与中央“抓大放小”的决策是一致的。

政府在行使其在大型国有企业的所有权时,国家股东应专注于资本回报的最大化。

对资本利用效率的最好测度是经济增加值,注重资本回报最大化将有利于国有企业的全面商业化,为了支持这种注重经济增加值的做法,应要求所有大型国有企业改进其会计实务,以便国有资产管理机构对每一个大型国有企业的经济增加值进行计算并相应地对他们的绩效进行评估。

【参考文献】1吴敬琏.国有经济的战略性改组M.北京:

中国发展出版社,19982陈小悦.国有资产管理体制改革研究M.北京:

中国财经出版社,2004.3宁向东.国有资产管理与公司治理M.北京:

企业管理出版社,20034芮明杰.国有企业战略性改组M.上海:

上海财经大学出版社,2002（责任编辑:

X校对:

Q）!

#