城市总体规划中四区的划定方法研究.pdf

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56gI薯糟l漕越l壁8Q雌lj嚣J；羞l至li铝1翟ll习l田lg【文章编号l10021329l2009）02一0056一06【中图分类号】Tu98411【文献标识码】A【作者简介】彭小雷，男，中国城市规划设计研究院高级城市规划师。

苏洁琼女中国城市规划设计研究院城市规划师。

焦怡雪女博士中国城市规划设计研究院高级城市规划师。

王磊，男中国城市规划设计研究院城市规划师。

徐超平男，中国城市规划设计研究院城市规划师。

【收稿日期l2008-10一16城市总体规划中“四区”的划定方法研究水彭小雷苏洁琼焦怡雪王磊徐超平【摘要】在分析总结国内外有关建设区域和限制建设区域的研究进展城市规划编制案例和城市管理实践的基础上，根据中华人民共和国城乡规划法、城市规划编制办法及城乡规划相关法律法规，提出现阶段各城市“四区”划定和空间管制工作具有长期性、地区差异性和时效性三大特征，确定“四区”划定应重点在城乡规划体系中的城市总体规划编制阶段，最后提出该阶段“四区”划定的原则、方法、限制性要素及分区、成果要求，为城市总体规划编制工作提供技术借鉴。

【关键词】禁止建设区；限制建设区；适宜建设区；已经建设区METHODOFFOURAREADEMARCATIONINURBANMASTERPLANNINGPENGXiaolei；SUJieqiong；JIAOYixue；WANGLei；XUChaopingABSTRACT：

Byanalyzingtheworldwideresearchesabouttheconstructionareaandconstructioncontrolledarea，theurbanplanningcasesandplanningadministrationpractices，thispaperpresentsthatcurrentlythelongterm，regionaldifferenceandiimRedvalidityarecharacteristicsoffour-areademarcationinurbanmasterplanningandspatialadministrationThefourareasincludeconstructionforbiddenarea。

constructionlimitedarea，constructableareaandbuiltupa嗽Itarguesthatthedemarcationshouldbecompletedinmasterplanandprovidesprinciples，method，limitaryelementsandrequiredfinialdocumentsforitKE、n0RDS：

constructionforbiddenarea；consllUCtionlimitedarea；constructablearea；built-uparea1研究背景随着城镇化进程的推进，非农经济对土地的巨大需求使得农地农用自然资源合理利用生态环境保护成为土地利用的重要目标许多国家已建立空间管制制度来引导开发建设行为。

虽然各国政治制度，经济发展水平和自然资源状况等条件不同空间管制的实施范围强度和作用也各具特点但多数国家和地区均经历了从仅管制城市建设用地转向管制区域用地，城市建设区从严格的指标管理转向战略性和鼓励性管理o非城市建设区从保护个体资源转向保护整体性生态环境o实施手段从严格的法律法规控制转向法律法规为主和经济杠杆引导的制度演变历程。

中国正处在快速城镇化时期，到2020年将新增2225亿左右城镇人口建设部，2006），城镇人口的快速增长将引发对建设用地的巨大需求。

但中国也是一个资源相对不足、生态环境脆弱的国家城镇周边的优质农田生态敏感地区不应该也不可能完全转化为建设用地。

在此背景下通过城乡规划来划分建设用地和非建设用地，保护农田和自然资源保障公共安全弓t导开发建设是一个迫切的重要的研究课题。

2002年建设部颁布实施的（城市规划强制性内容暂行规定明确将。

省域内必须控制开发的区域”和”市域内必须控制开发的区域”作为省域城镇体系规划和城市总体规划的强制性内容。

建设部于2006年4月1日起实施（城市规划编制办法）要求中心城区。

划定禁止建设区限制建设区适宜建设区和已经建设区”（以下简称。

四建设部2007年度软科学研究项目（2007一R28），中国城市规划设计研究院2006年度科研资金资助项目。

万方数据区”）。

2008年实施的要求城市总体规划和镇总体规划中要明确。

禁止，限制和适宜建设的地域范围”。

目前，”四区”划定已成为城市总体规划编制的重要工作内。

近年来各地编制城市规划在。

四区”划定方面进行了大量有益的探索，如提出了。

禁止建设区限制建设区和适宜建设区”的概念在城市总体规划编制中开创了建设限制分区实践的先河：

深圳市于2005年11月颁布深圳市基本生态控制线管理规定），对非建设区进行全面严格规划管理制度；北京市编制了在详细规划层面进一步细化空间管制地区和管制要求。

但由于现行法律法规的规定较为原则，在规划编制中存在诸多争论特别在“四区”的定义管制要求划定的空间层次划定的标准等方面。

为保证城乡规划编制的科学合理性有序引导城乡建设，本文在上述研究基础上o探索和建立城市总体规划编制中。

四区”划定的技术方法。

2适用范围和划定原则21规划层次和适用范围依据和相关条文要求在法定城乡规划体系中省域城镇体系规划必须明确禁止建设区。

城市规划中的总体规划阶段应是”四区“划定的重点阶段详细规划分区规划近期建设规划阶段应落实“四区“。

镇总体规划中“四区”划定可参照城市总体规划执行。

有条件编制的乡规划和村庄规划宜落实4四区“。

其中，。

城市”指按国家行政建制设立的市，县人民政府所在地镇的总体规划编制中。

四区”划定可参照执行。

22基本认识221工作的长期性首先，“四区”本质上是对土地开发权的管制涉及到多方面利益博弈，实际操作中是长期艰难的。

以具有立法权和较高城市管理水平的深圳市为例，从”全市应保留1100km2左右非建设用地“的概念提出到。

清退现状一级水源保护区内违法建设”的操作试点花了近5年时间而管理目标却是逐步收缩折射出在实际操作中的艰巨。

其次国内。

四区。

工作开展时间短，管理经验较为薄弱是国内较早提出土地分区发展的规划，至今不过10多年时间。

目前国内能在较大比例尺（如北京限建区规划以1：

500比例尺制图得到近30万个斑块）甚至地理坐标上（如深圳市基本生态控制线）清晰界定”四区”的城市为数不多而能正式进入规划管理操作的城市更少222地域的差异性我国各城市的资源禀赋、辖区面积、中心城市辐射带动能力城乡联系程度，基础资料完备程度等千差万别在已有案例中，市域面积从1952km2（深圳）2475km2淮南）到15285km2（玉溪）：

城乡建设用地占市域面积比例从不到5（包头）到38（深圳）：

城市管理水平从精细（深圳市每3个月进行一次遥感监测用地变化）到粗放（玉溪市的自然保护区无法确定界线等。

城市的差异决定了四区”划定空间深度的可能性和必要性不同。

225界线的时效性。

四区”是城市建设管理的前提和依据，但。

四区“界线不是永久不变的作为城市总体规划编制内容之一其时限应与城市总体规划的规划期限一致在实际管理中要处理好长期性与时效性的关系如目前已划定的基本农田保护区多是到2010年或2020年但部分省市的城市总体规划是以2030年为规划目标年；某些限制性要素是由城市规划划定的，应随规划修编而调整如城镇绿化隔离地区23划定原则依法划定：

4四区”涉及到多方面利益博弈，具体地域范围的划定应慎重特别是禁止建设区管制严格范围应依据相关法律法规划定。

科学编制：

限制建设区和适宜建设区关系到城镇建设用地选择，宜通过空间增长边界研究来确定具体范围，必须强调规划编制的科学性和合理性。

因地制宜：

在确定。

四区”划定的基本要求时鼓励有条件的城市因地制宜地调整”四区“划定的深度和广度。

3“四区”定义和管制要求根据现行法律法规要求。

四区”重点管制城镇建设行为，其具有一定规模对生态环境历史文化，公共安全的影响程度大，应在城乡规划指导下进行而单个建设行为应依据法律法规规划或者环境影响评价等来决定是否建设o在上述认识的基础上笔者对。

四区”作出57起I艘鲁l缸1砖喜I潜I斟等I誊目I藉冈l赤l嵋薹|I：

雄I审l弗船l凿I期万方数据58g1彗柑l潜*l壁嚣lQ謦lj薹幢l|Il妻|如下定义31禁止建设区禁止建设区是范围依法确定区内严格禁止城镇建设及与限建要素无关的建设行为的地区按照国家规定需要有关部门批准或者核准的以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，确实无法避开禁止建设区的必须经法定程序批准，必须服从国家相关法律法规的规定与要求。

禁止建设区有3方面内涵：

一是范围依法划定；二是区内严格禁止与限建要素无关的建设行为如自然保护区缓冲区内禁止与科学研究观测无关的建设行为；三是特殊的建设行为需要经过法定程序批准并服从法律法规的规定与要求其中特殊的建设行为包括交通市政军事设施等，但不应包括村庄住宅建设，禁止建设区内的农村居民点应择期搬迁32限制建设区限制建设区是范围依法或由城乡规划确定区内原则上禁止城镇建设的地区按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目在控制规模强度下经审查和论证后方可进行限制建设区也有3方面内涵：

一是范围依法或由城乡规划确定如城镇组团隔离地带和区域绿地划为限制建设区而其范围是根据城乡规划确定的i二是区内原则上禁止城镇建设，城镇建设应在适宜建设区内进行；三是必要的建设行为在控制规模强度下经审查和论证后方可进行，如交通市政军事设施和农村住宅等应经过一定程序方可进行如必须有建设部门的选址意见书和乡村建设规划许可证土地部门的国有土地使用证等33适宜建设区适宜建设区是范围应在城乡规划确定的空间增长边界或规划建设用地内城镇建设应依照城，_-、在保持建设用地总二步划定禁建区）不变的情况下、第三步确定规划城可依程序调整具体市建设用地或空间增、用地边界长边界划定适建区步划定限建区第四步划定限建区l第一步划定已建区l圈1城市总体规划编制中”四区”划定的工作程序Fig1ProcedureoffourRrcademarcationinurbanmasterplanning乡规划进行的地区建设用地总量必须严格执行土地利用规划要求贯彻保护耕地的国策。

适宜建设区的内涵包括：

应是可以进行城镇建设地区，应位于城市、镇乡及村庄规划确定的空间增长边界或者规划建设用地范围内。

在保持建设用地总量不变的情况下可设立一定程序来调整具体的建设用地边界或者采用空间增长边界与土地利用规划协调，增加规划弹性。

34已经建设区已经建设区是已有的城镇建设用地地区4划定方法在城市总体规划中。

四区。

划定应与用地布局方案同时划定，互为前提。

因为。

四区”中，禁止建设区应是客观前提但限制建设区、适宜建设区都与用地布局方案密切相关。

如限制建设区内的城镇组团隔离绿地是由用地布局结构决定，适宜建设区是根据空间增长边界或规划建设用地决定城市总体规划编制中四区”划定工作宜按下列程序进行（图1）：

（1）收集分析相关基础资料；

（2）根据现状城镇建设用地图识别并划定已经建设区：

3）根据相关法律法规划定禁止建设区；（4）根据相关法律法规用地评价等划定部分限制建设区i（5）研究空间增长边界确定城市建设用地并据此划定适宜建设区和限制建设区在保持建设用地总量不变的情况下可设立一定程序调整建设用地边界5限制性要素及分区51相关法律法规要求整理我国现有法律体系限制城镇建设地域的法律法规有18项法律和8项法规规章对于大部分城镇建设限制地域，现有法律法规已有明确范围界定要求和相应管制措施。

但在实际操作过程中：

第一，限于技术实力和管理水平，各城市基本不可能有现成的所有的界线来供城市总体规划直接使用，需要规划人员与相关行政主管部门综合确定；第二各行政主管部门多从本专业角度提出限制建设行为的范围和措施从城市发展角度来看可能出现范围矛盾管制措施过严或过粗等；第三，现有法律法规留给各城市较万方数据大的行政裁量权具体建设行为各城市甚至同一城市同类事件管制程度不一亟待协调因此城市规划最根本的是发挥综合协调作用，在充分与各行政主管部门协商的基础上搭建统一平台依据城市总体规划布局方案整合现有范围和措施形成统一空间管制体系并力争上升到地方行政法规或者规章，从而推进四区“划定和空间管制发挥实际管理作用。

52限制性要素及分区城市总体规划编制中。

四区”划定的限制性要素可以表1为基础，结合地方相关法律法规来划定。

6成果要求在目前已有的规划成果中。

四区”划定的空间层次争议很大，关键是用地全覆盖且用图纸表达的。

四区4应在哪一空间层次划定7有在市域划定的，如淮南；有在规划区划定的，如北京深圳合肥、中山温岭连云港苏州安阳；有在中心城区划定的如包头、襄樊。

依据，市域城镇体系规划应当确定生态环境，土地和水资源能源，自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施，中心城区规划应当划定四区”根据（中华人民共和国城乡规划法和相关学者的解读（石楠2008）表2）建设用地是城乡规划行政许可的授权范围规划区是法律特别授权区，立法机关向城乡规划主管部门授权允许其在该地域范围内行使城乡规划管理的行政权，允许其对于内部的建设活动是否符合是否符合城乡规划进行管辖。

因此规划区是规划管理部门重要的管理地域。

要在规划区颁发选址意见书建设用地许可证建设工程许可证和乡村规划建设许可证，在规划区提出规划设计条件许可临时建筑审批地下空间完成竣工验收。

但在现行的编制办法中对规表1四区划定中的限制性要素及分区要素限制性资料所类型要素禁止建设区限制建设区在部门河湖河流江河，湖泊运水滨保护地带滨河带水库水利湿地河渠道、水库等水域周边地带J风景特级保护区一级保护名胜区区二级保护区三级保护区建设森林公园内的珍贵景森林公园其他地区林地包森林物重要景点和核心景括防护林用材林，经济林林业生态区薪炭林特种用途林）环境类限自然核心区缓冲区实验区环保制性保护区要素耕地基本农田一般农田国土绿色城镇绿化隔离地区，区域绿地规划廊道园林海洋自然保护区、海滨海洋海洋风景名胜区重要渔业海滨保护地带环保保护水域及其他需要特别保护的区域渔业矿产矿产资源密集地区国土资源文保单位保护范围文保单位控制地带文物资源文物文物利用地下文物埋藏区历史文化保护区规划类限制性地质地质遗迹级保护区地质遗迹二三级保护区国土要素遗迹地质公园国土饮用水水源一级保护区饮用水水源二级保护区，饮用环境水资源水水源准保护区水利水工程保护范围中心城外地区地下水超采区水利地质灾害危险区地质灾害易发区国土地质工程建设不适宜区工程建设适宜性差区勘查环境大于25度的陡坡地水土流失雷点治理区水利地震活动断裂带地震垃圾焚烧场防护区垃圾填埋场防护区环卫环境卫粪便处理厂防护区环卫生工程堆肥处理厂防护区环卫设施防环卫护危险品仓库安全防护区危险废物处理设施防护区安监城市污水处理厂防护区市政公共公路及公路建筑控制区交通安全铁路设施用地铁路设施保护区铁路类限变电设施用地输电线制性基础设电力设施保护区电力旋防护路走廊和电缆通道要素广播电视设施保护区禁广播电视设施保护区控制建设广电止建设区区移动机场净空保护区民航洪涝行洪通道防洪规划保重要蓄滞洪区，一般蓄滞洪留区防洪工程设施保水利调蓄区蓄滞洪保留区洪泛区护范围机场噪音控制区噪音污公路环境噪声防护区环保染防治铁路环境噪声防护区轻轨环境噪声防护区军事军事禁区军事管理区军事设麓保护区军事设施59藩f最哥f毋l一寡l潜l辨壁l罅号I摇瑁I*阈J云亭l嵋墨l垫lHM斗l捌旃I窜I弈l酷l书万方数据60gJ萋柑l潜艟l壁器lQ瞎1：

嚣f三誊至舌I蚕广I卫81霉1ll表2Tab2中华人民共和国城乡规划法关于规划区与行政区域关系界定SpecificationsofplanningafeaandadministrativeareainUrbanRuralPlanningLaw规划区概念的适用范围涉及的空间区域法律条款领域行为规划区行政区域法律制定和实施规划第二条第一款管辖建设活动城镇体系规划第二条第三款规划编制城市规划镇规划乡规第二条第三款划村庄规划选址意见书第三十六条第三十八条提出规划条件第四十条规划行政规划建设用地许可证第三十七条权力第三十八条规划实施规划建设工程许可证第四十条乡村规划建设许可证第四十一条临时建筑（许可）第四十四条地下空间（规划审批）第三十三条竣工验收规划条件核查）第四十五条表格来源：

石楠，论城9规划管理行政权力的责任空间范畴写在城9规划法颁布实施之际。

城市规划，2008年第2期，P11。

划区没有明确的规划编制要求和内容，缺乏技术管理支撑。

故笔者认为，应以规划区为核心图纸和J文件明确划定和表达“四区”范围。

据此，城市总体规划编制中。

四区“划定工作的基本要求是：

应在规划区图纸和文件明确划定和表达。

四区”范围，特殊的城市可在市域或中心城区图纸和文件明确划定和表达”四区”范围般城市应在市域文件确定。

四区”或者提出限制性要素的管制要求图纸可示意性的表达禁止建设区或者重要的限制性要素。

具备以下条件之的城市宜在市域图纸和文件明确划定和表达。

四区”范围：

（1）城市发展与市域城镇关联度高需合理布局各城镇；

（2）城市与乡村建设密集需统筹安排市域用地一般城市应在规划区文件和图纸明确划定和表达。

四区“范围。

中心城区较小且规划区过大的城市，宜在规划区文件确定”四区。

，在中心城区图纸明确划定和表达。

四区”范围。

7结语讨论城市总体规划编制中。

四区”划定的技术路线，必须认识到”四区“划定和空间管制是一项长期艰巨的工作，现阶段“四区”尚处于规划编制探索阶段实际规划管理开始起步而且各城市差异很大。

四区”划定的深度和广度千差万别。

基于此，本文得出以下结论：

（1）在法定城乡规划体系中，。

四区”划定应以城市规划的总体规划阶段为主其中城市”指按国家行政建制设立的市县人民政府所在地镇的总体规划编制中。

四区“划定可参照执行

（2）城市总体规划编制中的”四区”划定和空间管制应遵循“依法划定，科学编制因地制宜”的原则。

（3）四区“划定方法应先根据用地现状和法律法规划定已经建设区和禁止建设区，然后通过研究空间增长边界确定城市建设用地划定适宜建设区和限制建设区在保持建设用地总量不变的情况下，可设立一定程序调整建设用地边界。

（4）。

四区”划定成果的基本要求是：

应在规划区图纸和文件中明确划定和表达”四区”范围，特殊的城市可在市域或中心城区图纸和文件明确划定和表达”四区”范围。

（本课题研究得到了官大雨教授、张菁教授、何冠杰女士和中国城市规划设计研究院科技委专家的指导和支持，在此一并致谢!

）注释（Notes）如美周20世纪初以区划法管制城市建设用地。

1960年代始以增长管理制度控制城市规模和保护自然资源。

台湾地区于1959年以都市计划法蝙定城市土地使用，1974年以区域计划法煽定非都市土地使用，1997年以国土综合发展计划法统一管制所有土地。

对城市建设区管理国际上最普遍的制度是区划法。

随着城市建设资金由政府为主向开发商为主的转变、会民权利意识增强和全球化下发展竞争需求。

区划法导致的不同土地用途利益差别巨大、分区管制措施僵化和变更程序冗长、阶层分隔等问题El渐突出，各国区划法开始朝着增加灵活性、允许使用土地的各方谈判方向发展。

如美国采用奖励分区、示范分区，规划单元开发等总量控制措施；台湾地区以弹陆的总量控制发展许可制度来应变等对非建设地区管理早期的例子是通过划定边界来阻止大城市无序蔓延，保护重要的自然资源和生态敏感区，如英国在大伦敦规划中设立的环形缘带以及根据村法设立的万方数据乡村公固。

但随着跨行政界限的环境污染日益突出，生态问题技术日益复杂、以及居民对休闲游憩的要求等。

社会各界逐渐认识到：

一是要整体性的保护自然资源，农业用地，庄建立具有栖息地、农地、森林、文化遗产保护以及提供休闲资源功能的综合保护网络（BenfieIdandTerrJs，200I）；二是保护开放空间与引导开发需要从整个区域协调进行，相应政策法规的实施可以帮助将开发引向适合开发的地方而保护生态敏感的环境。

一觳而言，在划定为非建设区的地区，盛须强调法律法规同步设置。

而在建设区域。

要重视经济杠杆的引导，如利用公共资本投资来引导适当地区的开发，额外收费的使用转让开发权等。

本文研究基础来自两部分，一是中国城市规划设计研究院广州市城市规划勘测设计研究院，深圳市城市规划设计研究院近年来通过纲要审查的部分规划威果，共I7个城市包括直辖市北京、天津，副省级市深圳，广州，成都长春，地级市襄樊、包头，苏州、安阳，淮南、濮阳、郴州，海or，合肥、中山，县级市温岭；二是深圳基本生态控制线、北京限建区规划以及结合总规对相关规划主管卑门的访谈。

深圳市基本生态控制线管理规定（2005年）第十条、第十二条提出，基本生态控制线内除重大道路交通设施市政公用设施、旅游设施和公园外禁止建设：

已建合法建筑物、构筑物不得擅自改建和扩建，原农村居民点应依据有关规划制定搬迁方案，退步实施；确需在原址改造的，应制定改追专啊规划。

而深圳市人民政府关于执行深圳市基本生态控制线管理规定的实施意见（2007年）提出，严格控制基本生态控制线范围内新开发建设项目；分类处理线内巳建成的各类合法建筑物，构筑物；依法查处线内各类违法建筑。

2007年开始选择现状一级水源保护区违法建设清退试点。

从对待基本生态控制线内存量建筑的要求转变，可看出实际操作管理的谨慎和艰难。

单个建设行为对生态环境历史文化、公共安全影响不同，无法提出统一的管制方式，如在水源一级保护区需要建设供水设施，但不可建设住宅。

从管理而言，现行法律并没有要求城市市域范围内的所有建设行为都有城乡规划指导，如村座规划仪是有条件的村庄方编制，量多面广的农村住宅建设许多并没有规划作依据。

因此，单个建设行为应依据依据相关法律法规规划或者环境影响评价等来