公共行政学讲义29页.docx
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公共行政学讲义29页
第一章绪论
第一节公共行政学概说
一、公共行政学的概念、研究对象及目的
（一）公共行政的含义
现代意义上的公共行政，西方学者一般是从以下三个角度加以考察的。
1、政府的组织结构
从小政府的观点看，公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动。
从大政府的观点看，公共行政则是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。
2、从政治与行政的关系角度来加以考察。
以美国学者古德诺为代表。
古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行，这一著名的政治、行政二分法是从这一角度分析的典范。
3、从管理角度来加以考察。
从这一角度出发，公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。
美国行政学者古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，即著名的七功能说。
我们认为，公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。
首先，我们把公共行政看做是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构。
其次，这一活动的客体是社会公共事务。
第三，作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的。
（二）公共行政学的涵义、研究对象及目的
公共行政学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。
公共行政学以政府活动及其科学化为主要研究对象。
二、现代行政现象
1、行政职能扩展
政府的职能在相当长一个历史时期内被限定在维护国家安全和社会秩序以及个人财产不受侵犯方面，因而被称之为守夜人。
进入20世纪以来，守夜人政府已不再适应社会变化的需要，行政权力急剧扩张，大量直接管理和介入国家事务和社会事务，成为最活跃和最强有力的权力。
所谓行政国家，首先是一种国家公共行政职能现象，其次是一种国家公共权力现象，同时也是一种公共事务管理现象，主要指19世纪末20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体的关系中，行政权力和活动扩展，具有制定同议会立法效力相当的行政命令权和制定同法院判决效力相近的行政裁判权，大量直接管理和介入国家事务和社会事务，从而起着最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。
2、不良行政现象增加。
（1）行政组织和公务人员数量的增加
（2）行政决策过程迟缓
（3）政府人员专门化
（4）官僚化倾向滋长
帕金森定律’
彼德原理
以剖析人性的弱点为出发点，揭示了广泛存在于社会组织的痼疾——不称职。
“彼德原理”的经典表述是：
在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。
这是因为，由于层级组织的结构性特性，无论一个人有多少聪明才智，又多么勤奋努力，总会有不能胜任的职位，而晋升是必然的，一直到不能胜任为止，更何况还存在许许多多不良组织病象。
3、行政管理和行政管理理论现代化
（1）重视社会目的
（2）行政管理手段现代化
（3）行政管理理论现代化
三、现代行政精神
1、主动进取
2、追求卓越
3、创新发展
第二节公共行政学的演进
一、早期公共行政研究时期
1、起止时间：
1887年威尔逊发表《行政学之研究》－科学管理管理理论兴起之前
2、四种理论基础
1）西方近代政治学说尤其是国家学说
2）君主制时代德、奥两国德官房学。
3）普鲁士的任官制度和英国的文官制度。
4）西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。
3、两位代表人物
1887年，威尔逊在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》这篇文章，被公认为是行政学发端的标志。
古德诺全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的只要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。
所谓政治，是国家意志的表现，它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。
所谓行政，是国家意志的执行，它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。
二、传统公共行政研究时期
1、起止时间：
泰罗1911年的《科学管理原理》发表——20世纪30年代行为科学兴起之前
2、泰罗的《科学管理原理》对科学管理概括为四条原则：
1）对一个工作的各个组成部分找出科学规律，以代替旧的、只凭经验的做法。
2）对工人进行科学的选择、培训和提高，以代替工人过去自己选择工作和尽自己所能自己锻炼的办法。
3）工人与管理者之间应衷心合作，以保证工作能依照科学原则进行。
4）计划与执行相分离。
泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为“科学管理之父”
3、韦伯的官僚科层组织理论
马克斯•韦伯的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一，被称为“组织理论之父”。
在韦伯的概念中，“官僚”这个词并不含有现在流行的“官僚主义”的意思，而只表明组织结构设计中的某些特点和规范。
韦伯认为，官僚科层组织是适用于一切复杂组织的最有效的组织形式。
韦伯的理想组织形态是以他关于“权力”的观点为基础的，他认为，合法的即被社会所接受的权力有三种：
第一种是传统权力。
第二种是卡理斯玛权威。
第三种是法定权力。
三、修正公共行政研究时期
起止时间：
梅奥1933年的《工业文明的人类问题》——20世纪60年代系统管理学派崛起之前，这一时期是行为科学－人际关系管理理论盛行的时期
1、霍桑实验
霍桑试验的内容：
①工人是复杂的社会系统的“社会人”，而不仅是“经济人”。
②企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。
③新型的领导能力在于通过提高职工的满足度而激励职工的“士气”，从而实现提高生产率的目标。
2、西蒙的行为主义行政观
主张用行为主义的观点和方法研究行政现象，用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。
3、马斯洛和麦克格雷戈
在《人的激励理论》（1943）中，马斯洛提出人类动机的五个层次的需要学说，即生理需要、安全需要、爱的需要、自尊的需要以及自我实现的需要。
一旦低层次的需要得到满足，人们就寻求满足高一层次的需要。
麦克格雷戈在《企业中的人性方面》（1957）中提出著名的X理论与Y理论。
四、整合公共行政研究时期
开始于20世纪60年代前后，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。
系统论认为组织是一种开放的系统，应当重视组织与广泛的社会环境之间的相互关系。
到20世纪60、70年代，系统理论又引发出两大理论。
一是生态理论，以里格斯为代表人物。
认为行政组织存在三种模式，即融合型、棱柱型、衍射型。
二是权变理论。
权变理论认为不存在一种对所有管理者都适用的一般理论，管理都是因时、因人、因条件而发生变化的。
因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。
20世纪90年代，全球进入信息时代，一些世界知名企业中开始出现了以人为本的新型组织结构。
人们几乎同时关注起组织成员的培训和学习，从而形成了适应时代发展的学习型组织理论。
五、重建或革新行政研究时期
西方国家纷纷进行公共行政改革，出现了新公共管理运动。
1、当代西方行政改革的动因
（1）行政体制的国际环境发生了很大的变化。
（2）行政体制的国内环境已经发生了变化，老百姓对政府的期望、要求提高。
（3）政府自身面临的困境迫使它采取改革措施，这是改革内在的主要动因。
当代政府面临了三大危机：
财政危机、管理危机、信任危机。
2、当代西方行政改革的方向
第一、市场化和社会化。
第二、政府内部管理改革，提高工作效率。
3、特征
1）不再以过程，而以输出为取向。
2）以市场取代官僚组织。
3）引入私人部门的管理方法。
4）政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。
5）把公众视为公共管理机构的顾客，向顾客作出承诺，确立服务标准。
6）在公共部门引入更多的竞争性，并使用竞争者作为降低成本和提高标准的关键。
总之一句话，以企业精神改造公共部门。
第三节国家公共行政管理的主客体
一、国家公共行政管理的主体
1、政府
2、政府行政机关
3、行政首长
1）政府首脑。
2）政府首脑以下的高级政务类行政首长。
3）政务首长以下的各级常务首长。
4、政府普通公务员
二、国家公共行政管理的客体
1、经济性组织
2、社会性组织
3、政治性组织
4、教科文组织
5、新闻性组织
6、公民
第二章行政职能
第一节行政职能概述
一、行政职能的含义和特点
行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。
行政职能是国家职能的具体执行和体现。
行政职能具有如下特点：
（1）执行性。
（2）多样性。
（3）动态性。
二、行政职能体系
1、行政职能体系的内容：
（1）政治职能。
（2）经济职能。
（3）文化教育职能。
（4）社会服务职能。
2.行政管理的运行职能
（1）决策职能。
著名管理学家西蒙就特别强调指出，管理就是决策，决策贯穿于管理过程的始终。
（2）组织职能。
将组织内部的各个要素联结成一个有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用，这就是组织职能。
（3）协调职能。
具体表现为：
协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系；协调各项行政管理之间的关系；协调行政组织与其他组织以及人民群众之间的关系。
（4）控制职能。
控制职能在具体表现形式上可分为前馈控制、现场控制和反馈控制。
三、行政职能研究的意义
首先，科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有意义。
其次，科学地认识和确定行政职能是改革行政组织系统的依据和关键。
再次，科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也有重要意义。
第二节西方国家行政职能的演变
一、前资本主义时期的行政职能
特点：
一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱。
二、自由资本主义时期的行政职能
自由资本主义时期的政府采取自由主义的管理方法，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。
三、垄断资本主义时期的行政职能
全面强调国家的作用，特别是要熟练和有效地利用政府的财政职能影响经济的发展。
形成干预主义的政府职能论。
四、当代资本主义国家的行政职能
1.行政职能逐渐扩大
“国家活动不断增加的法则”，又称“瓦格纳法则”。
2.职能体系中的政治职能相对减弱
3.社会公共事务管理职能社会化
4.宏观调控、综合协调职能增强
第三节转轨时期我国行政职能的转变
一、我国行政职能转变的必然性、必要性
1.行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求
2.行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径
3.行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础
二、我国行政职能转变的基本内容
1.职能重心的转变：
从经济建设型政府到公共服务型政府
“经济建设型政府”的片面追求，削弱了政府能力，也导致了政府体制建设上的一些不良后果：
（1）政府权力的异化，公共利益部门化，权力寻租无法避免；
（2）助长了地方保护主义，市场分割，政出多门；（3）导向的官员政绩考核指标，造成许多低效率的投资，政府的社会服务功能受到抑制；（4）市场机制发挥作用的空间被压缩，行政垄断和审批事项增多；（5）政府的社会公信力降低，社会信用体系遭破坏，容易形成畸形的市场经济。
2.职能方式的转变
（1）由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。
（2）由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。
（3）由重视计划、排斥计划转向把计划与市场有机地结合起来。
3.职能关系的转变
（1）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系。
（2）理顺政企关系。
（3）理顺政府与市场的关系。
（4）理顺政府与社会的关系。
（5）理顺政府内部各职能部门之间的关系。
全球化对政府职能的转变提出了新的更高的要求，主要表现在：
首先，政府要弱化某些职能。
其次，政府应强化某些职能。
再次，政府需要增加新的职能。
第三章行政组织
第一节行政组织概说
一、行政组织的涵义
公共行政学所说的行政组织特指国家行政组织，即狭义的政府组织。
中国实行中央——省——地区（州、市）——县（市）——乡（镇）的五级政府管理模式。
二、国家行政组织的特征
1、政治性
2、社会性
3、权威性
4、法治性
5、系统性
6、发展性
三、行政组织的基本要素
1、法规制度健全
2、组织目标明确
3、人事调派恰当
4、权责分配合理
5、财务数量适中
6、运行机制有效
7、行为方式优化
8、价值观念整合
四、行政组织的种类
1、首脑机关
2、职能机关
3、幕僚机关
4、咨询机关
5、派出机关
第二节组织目标
一、目标的功用与层次
1、目标的功用
1）以目标为导向设立机构和分配权责，可以促进组织结构和权责体系合理化。
2）组织目标尤其是具体的工作目标，可以作为考核的客观公平的对照标准。
3）明确和相互配合的目标系统有助于各个行政单位和人员工作定位
4）合理的目标有助于调动组织成员内在的工作欲望，激发组织成员的工作热情和合作意识。
2、目标的层次
1）总目标，也称整体目标。
2）分目标，也称机关目标或部门目标，一般是指政府之下各个行政机关的工作目标。
3）个人目标，通常指行政公务人员个人的工作目标。
二、行政组织目标的特征
1、目标明确。
三重涵义：
第一，表述上要清楚。
第二，时间概念上要准确。
第三，空间概念上要严格。
2、目标一致。
即组织目标上下贯通，共同服从于总目标，并在彼此作用、相互关联的过程中产生综合效应。
3、目标组合。
是指政府内部各级行政组织目标的层次性、差异性和整合性。
三、目标管理
1、目标管理的概念
目标管理是一种化组织需要为个人奋斗目标的管理哲学，也是一种组织实施计划和控制的管理方法，它强调管理人员应该由他所要达到的目标而不是他的上级来指挥和控制，即目标管理和自我控制。
目标管理的系统思想最早见于美国学者德鲁克1954年的《管理实践》一文。
2、目标管理的内容
目标管理的基本手段是个人激励，直接目的是工作成效，其内容主要包括3个方面：
1）上级和下级共同讨论并商定下级的与组织目标相一致的、可以达成的目标。
2）上级和下级根据已确定的目标实行定期反馈并共同进行工作成果评价。
3）上级和下级在共同分析评价的基础上校正目标并商定下一轮的目标。
3、目标管理的实施
一般来说，成功地实施目标管理应当至少具备四个条件：
1）整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度。
2）各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平以及订立目标的技能，并彼此进行交流，以使目标恰到好处，有机配合。
3）实行以精神激励为主、物质奖励为辅的激励制度，以此作为提高积极性、实现自我控制的催化剂。
4）目标管理从组织的高层管理部门开始，以利于树立榜样和信心。
第三节组织结构
一、组织结构的模式
1、直线集权制
是一种较早、较简单的金字塔等级结构，以行政首长完全行使行政权力作为组织动力，以指挥－服从关系为特征。
2、直线参谋制
是一种在直线集权制基础上建立与行政首长相对应的参谋系统的组织结构。
其中参谋系统直接为行政首长服务。
3、直线职能制
其特点，是在统一的指挥系统之外，另设一套按专业化分工原则建立的职能机构。
它们一方面对行政首长提出工作建议，另一方面受首长委托实施专业行政管理，形成所谓部门管理体制。
4、直线综合制
是直线参谋制和直线职能制的混合体。
其特点，是在直线集权制的基础上，同时设立直接向行政首长负责的参谋机构和职能机构。
前者主要起思想库和智囊作用，后者则主要实施部门行政管理。
直线综合制是现代政府的主要结构形式。
5、直线分权制
比较流行的是项目型结构和矩阵型结构等。
二、管理幅度与管理层次
1、管理幅度：
又称控制幅度，是指一名主管人员所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。
2、管理层次：
也称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。
3、两者关系
在组织条件不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比例关系。
三、行政组织体制
行政组织体制的核心问题是行政权力的分配。
1、首长制与委员制
首长制：
是指行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。
委员制：
指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。
2、分级制与分职制
分级制：
指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。
分职制：
指横向划分部门的组织体制。
是将组织一定层级上的职能，按照一定的标准分配给平行的、不相统属的机关去完成。
3、分权制与集权制
集权制指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。
分权制指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。
第四节我国国家行政组织的基本组织原则
一、为民便民的原则
二、完整统一的原则
三、权责一致的原则
四、精干效能原则
五、依法行政的原则
六、适应发展的原则
第五节我国国家行政组织的改革
一、概况
我国国家行政组织的政革经历过三个阶段。
80年代中期以前是第一阶段的改革，处在计划经济，以及计划经济刚刚开始起步转向市场经济的背景下，可以说基本上没有成功。
80年代中期以后特别到90年代初，明确提出市场经济后，随着经济体制改革的深化，市场经济越来越明显，给后来的机构改革，提供了新的背景。
改革进入第二阶段。
中共十三大提出“转变政府职能作为机构改革的关键”这一新思路，也成为改革的指导思想。
目前的主要问题，还是政府职能转变不够有力。
十六大以后，拉开新一轮改革的序幕。
十七大报告指出，行政管理体制改革是深化改革的重要环节。
要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
二、1998年机构改革
1、1998年机构改革的具体目标：
1）高效、协调的政府。
2）行为规范、廉洁的政府。
3）专业化的公务员队伍和有中国特色的行政管理体制。
2、1998年机构改革的特点（以国务院为例）：
1）机构精简幅度大。
2）行政人员精简比率高。
3）工业经济专业管理部门裁并幅度大。
4）设立和加强了公共服务机构。
5）建立了稽查特派员制度。
3、政府瘦身效果如何？
三、2003年国务院机构改革
2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次会议经表决，通过了关于国务院机构改革方案的决定。
按照这个方案，将设立国务院国有资产监督管理委员会，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，设立中国银行业监督管理委员会，组建商务部，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。
经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置28个。
这是改革开放以来国务院第五次机构改革，主要是对有关职能进行整合。
四、2008年国务院机构改革方案
本次国务院机构改革的主要任务：
围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。
所谓“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，集中到一个部门进行管理。
第四章人事行政
第一节人事行政概说
一、人事行政的涵义
所谓人事行政，是指政府为达成其职能、推行其工作，通过一定的人事机关及相应的制度、法规、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。
对概念的理解：
1、人事行政是指政府对其所任用的工作人员的管理活动，人事行政的范围仅限于政府系统内部。
2、人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所做的规划、决策、组织、指挥、协调、控制等管理活动。
3、人事行政的总体目标是力求政府中“人”与“事”的协调，是为了使政府中的人力资源得到充分利用，达到人尽其才，才尽其用。
4、人事行政的核心是行政人才的管理问题，它包括“取才、用才、育才和留才”四个环节，体现在人事行政的实际运作中，即包含了更新、激励－保健、行为调控三个机制。
二、现代人事行政的主要趋向及特征
（一）人事行政的演变过程
1、恩赐官职制
这一阶段的特征：
专制统治者拥有对所有官吏生杀予夺的大权，一切官员都是依靠专制统治者的恩赐而取得官职的，人事行政中盛行宗法主义和世袭制，血缘关系是任官的主要标准之一。
2、个人赡徇制度
即由选举产生的掌权者根据个人的好恶与个人之间的关系来任用官员。
3、政党分赃制及其弊端
典型的政党分赃制是在美国出现的。
“午夜任命”
1829年安德鲁•杰克逊上台后，大肆宣扬三种理论：
官职轮换说，平民政治说，赃物属于胜利者说。
政党分赃制愈演愈烈，导致一系列问题的产生。
首先，政党分赃制的核心是以政党应当担负政治责任为由，大肆使用本党派人士担任公职。
其次，每次随选举而共进退，致使大批官吏发生大换班。
第三，尽管政党分赃制度的任职标准是建立在党派意识的基础之上，仍免不了任用一些亲信，且不能够注意被任用人员的能力。
这样，那些具有真才实学的管理人才往往由于党派不同而不能服务于社会，因而行政效率低下。
第四，文官阶层中贪污腐化现象严重。
最后，政党分赃制干扰了政府职能的正常实现。
4、功绩制
特点：
政府职位向社会开放，绝大多数官员均需经过公开竞争考试才能得以择优录用，人事行政中崇尚人才主义，贯彻功绩原则。
（二）现代人事行政的趋向
1、人事行政中出现政务官与业务官在结构和功能上的分化，对这两种官员开始实行分类管理。
2、由以恩赐官职制和分赃制为核心的人事行政向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政演化。
3、从人治式人事行政向法治式人事行政演变。
4、人事行政的范围日益扩大，出现了许多旧的人事行政所没有的业务内容。
5、在从非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理。
6、人事行政由以往只重视通才，发展为通才与专才的并重。
（三）现代人事行政的特征
公平性、公开性、超然性、适应性
第二节现代人事行政制度：
国家公务员制度
一、西方国家公务员制度的特征
1、实行职业常任。
2、公共权力依附于公务职位。
3、贯彻用人唯贤原则。
4、实行功绩考核制。
5、对公务员进行统一管理。
6、注重专业技术人才。
7、讲究职业道德。
二、我国公务员制度的建立
1、酝酿和探索阶段（1980—1983年）
2、《国家机关工作人员条例》的起草和修改阶段（1984—1986）
3、明确提出建立国家公务员制度并进行试点阶段（1986年下半年1992年）
4、正式确立和改革完善阶段（1992—2004年）
4、法制化阶段（2005－至今）
《中华人民共和国公务员法》于2005年4月27日正式颁布，自2006年1月1日起施行。
三、我国公务员制度的特色
1、我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工
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