武汉市两规合一研究两规编制体系Word下载.docx

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城乡建设用地增减挂钩规划是为实现土地节约集约利用目标，在严格控制城乡建设用地总规模的前提

下，对总体规划确定的城乡建设用地布局进行的优化，如在总体规划下达的农村建设用地整理目标之外整理复垦出额外的农村建设用地，可启用城乡规划确定的发展备用地，需在实施两个规划时对规划布局进行局部修改和调整。

因此，从各级土地利用总体规划编制的内容来看，两规编制内容衔接的重点是总规层次的城镇、乡村规划和土地利用总体规划。

详规（建设规划）层次的城乡规划是在两类总规衔接的基础上对城乡建设用地的具体地块进行安排。

（二）两规编制内容衔接的结合点——建设用地的规模、空间分布和边界。

从两规的编制内容和管理范围来看，两规衔接的最终落脚点主要是城、镇、乡、村规划区范围内建设用地的规模、布局。

1、两规相同编制的对象及其规划深度

两规共同的编制对象是对建设用地的安排。

土规编制的主要目的是保护土地资源，协调发展和保护资的关系，统筹安排区域内农用地、建设用地和未利用地等全部土地的利用；

城乡城乡规划编制的主要目的在于规范城乡建设行为，保障城乡各项建设有序开展。

两类规划都涉及对城乡建设用地的统筹安排。

两规对建设用地的规划控制深度具有递进关系。

根据根据国土资源部颁布的土地利用总体规划编制规程，土规的土地规划用途分类最小类为城镇用地、农村居民点用地、采矿用地、……。

而根据城乡规划对建设用地的不仅要确定城、镇、乡村规划范围内建设用地的总规模，还要对城乡建设用地进行细分，统筹安排居住、公共设施、工业、仓储、交通、市政公用设施等各类建设用地的规模、布局及控制要求。

从规划内容上看，城乡规划对建设用地的控制比土规要深化和细化。

两类规划的相同点是需要确定建设用地的总规模和总体空间分布。

2、“两规”行政管理部门的管辖范围

从两规行政主管部门的管理范围来看，其交集是对建设用地的管理：

城乡规划主管部门的管辖范围是建设用地。

根据《城乡规划法》第二条、第四十二条的要求，在规划区内进行建设活动必须遵守城乡规划法，城乡规划主管部门不得在建设用地范围外作出规划许可，意味着城乡规划主管部门的管理范围是规划区内的建设用地。

土地管理部门的管辖范围是行政区内全部土地。

根据土地管理法的要求，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将用地分为农用地、建设用地和未利用地，使用土地的单位和个人必须严格按照土地总规确定的用途使用土地。

重点是做好耕地特别是基本农田的保护以及控制农用地向建设用地的转换。

（三）“两规”在用于规划管理中应衔接的规划层次——县、乡级土规和控制性详细规划、乡、村规划。

1、城乡建设管理的规划依据—控规和乡、村规划

国有建设用地的审批依据控规。

根据城乡规划法第三十七、三十八条规定，规划行政主管部门对于提供国有土地使用权进行建设的依据控制性详细规划。

集体建设用地的审批依据是乡、村规划。

根据城乡规划法第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，依据乡、村规划，核发乡村建设规划许可证。

2、土地管理的规划依据一县、乡级土地利用总体规划

土地利用总体规划分为全国、省、市、县、乡等5个级别，根据规划的作用，分为政策性（全国）、结构性（省、市）和实施性（县、乡）等3个层次。

国土资源管理部门进行管理的规划依据是县、乡级土规。

县级土规主要用于用途管制，乡级土规用于建设项目用地管理。

综上所述，从两规在作为管理依据的作用来看，只有当市域内某个建设项目的布局同时满足县或乡级土规以及控规、乡村规划时，才具有全面合法的规划依据，才能提高建设项目审批的效率。

二、武汉“两规”编制现状分析

（一）武汉市两规编制概况

1、土地利用总体规划编制概况

市级土地总规编制完成。

武汉分别于1996年和2006年编制了两轮《武汉市土地利用总体规划》。

2006版全市土地利用总体规划已基本编制完成，并报国务院审批。

县级土地总规大纲已编制完成。

六个远城区中江夏区土规已批复，其它5个远城区的区级土规大纲已批，正在编制区级土规。

七个中心城区中，正在编制洪山区主城以外部分的区级土规大纲：

其他6个中心城区的区级土规已在市级土规中确定。

乡级土地总规正在进行试点编制。

目前正在编制金口街土规，其它街、镇、乡、场的乡级土规即将开展。

2、城乡规划编制概况

确定了城乡规划编制体系。

新一轮城市总体规划编制完成以来，我市确定了（“161”的城乡规划编制体系。

主要包括1个主干规划（总体规划—分区规划—控制性详细规划）、6个专项规划（历史文化名城、地下空间、城市设计、旧城更新、综合交通、其它专项规划等）、1个规划技术标准和科研项目库。

相比城乡规划法中所提的总规和详规两个层次，武汉市增加了一个分区规划的规划层次，该规划层次在市域内的分区域（如区、街道、镇等）具有城乡规划法中的“总规”的作用。

城市总体规划编制完成。

城市总体规划（包括市域城镇体系规划）已获建设部部长常委会通过，正在国务院审查。

都市发展区实现分区规划全覆盖。

目前已完成了6个新城组群分区规划和主城分区规划的全覆盖。

6个新城组群分区规划平均每个规划面积约400平方公里，原则上都市发展区内的街、镇不再单独编制总体规划。

区城镇体系规划全覆盖。

目前已单独编了黄陂、新洲、东西湖、蔡甸、江夏等区城镇体系规划和汉南城乡一体化规划，洪山区城乡一体化规划在本轮总规之前编制。

镇（街、乡、场）总规编制有待完善。

都市发展区内部的镇已在组群分区规划中编制完成了镇区规划。

如吴家山、纸坊、蔡甸、纱帽等城关镇以及天河、三里、大集等一般建制镇等；

都市区外的街、镇、乡、场总体规划，绝大多数为新一轮城市总体规划之前编制。

如前川街总规、新沟镇区总规、左岭镇总规、湘口镇总规、武湖农场总规等。

据统计，到2006年底，远城区（含洪山区）74个街、乡、镇、场中的51个已编制了镇区总体规划。

主城区实现控规导则全覆盖、新城组群正在开展控规导则的编制。

村庄规划正在开展。

为推进武汉市社会主义新农村建设，我市制定了《武汉市新农村建设空间规划技术》、《武汉市村庄建设规划设计技术导则要求》、《武汉市镇域村庄布局规划编制要点》的技术规范，并开展了各区的新农村建设分区规划。

目前主要编制了汉南区镇域村庄布局规划、东西湖区村庄布局规划。

（二）“两规”编制衔接存在的问题

由于武汉市两个规划行政主管部门长期合并设置，新一轮两个市级总规同时开始编制，因此武汉市的两规在编制上总体保持了较好的衔接关系：

如在城市定位、发展目标、发展方向、经济社会发展目标、城镇规模、总体空间布局等方面基本一致。

但是，由于两规分数不同的国家管理部门，行业规范和要求不尽一致，因此从进一步提高两规衔接效率的角度来看，武汉市在两规编制中仍存在一定问题：

1、“两规”编制体系的对应关系尚未明确建立

目前武汉市两规分别已根据国家规范要求建立起了明确和清晰的体系。

但从两规衔接的角度来看，武汉市两规编制体系的对应还存在以下问题：

（1）两规编制体系的分类方法有差异

土规的编制体系分类严格按照行政区的上下级别来区分，分为市、县（区）、乡（街、镇、场）三级，同时规划内容同步深化；

城规的编制体系分类是主要按照规划的阶段（或层次）来区分，分为总规、分规、控详规，同时规划区的空间规模逐步缩小。

两者的体系分类既有相同也存在一定差异，相互之间的对应关系还不够明确。

（2）城乡规划与土规衔接的项目类型不够明确

由于城乡建设十分复杂，往往一个规划难以及时和有针对性解决城乡建设中面临的诸多难题，因此所需编制的城乡规划类型较多。

从武汉前期已编和在编的规划项目来看，城市总体规划以下的规划有组群分区规划、区城镇体系规划、区城乡一体化规划、主城分区规划、区城关镇总规、镇总体规划、新农村建设分区规划、镇域村庄体系规划、控规导则、控规细则、村庄建设规划等，每种规划都有侧重的解决了城市建设中面临的一些热点、难点问题，但也带来规划项目过多给城乡规划与土地规划衔接增加了难度。

2、“两规”编制技术基础未有效对接

（1）两规的用地分类标准不一样，导致建设用地的指标难以直接对应。

两个规划对于建设用地的内涵和界定存在重叠和差异，如同样名称的建设用地，在两个规划分类中的概念和适用范围并不一致，为规划编制带来了较大困扰。

根据《土地管理法》和国土资源部《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见（试行）》（2009）的规定，土地规划采用三级分类体系。

而城乡规划中关于建设用地分类在《城市用地分类及规划建设用地标准》、《镇规划标准》和《风景名胜区规划规范》中有规定，分别对城市建设用地、镇区建设用地、风景区建设用地进行了分类。

从现有分类来看，土地规划的用地分类与建设用地分类相互穿插、重叠，名称容易混淆。

例如，城市规划中的城市用地规模包括了城中村用地、机场港口铁路等交通设施用地、其它8类城市用地，而在土规中上述用地分别对应农村居民点、交通水利用地、城市用地等。

这些为现状建设用地的调查分析、规划建设用地规模的统计和计算带来了较大难度。

（2）两规在编制中使用的现状基础资料不一样。

土规使用的是每年的土地利用变更调查资料，城规使用的是城规口的调查资料。

往往两个现状资料在对同一类用地的认定不一样，造成规划编制的现状基础不一样。

是造成两个规划中用地布局不一致的重要原因。

规划编制使用的底图比例不一样。

城乡规划使用的是从1:

10万到1:

2000的地形图。

土规使用底图比例为1:

1万。

（3）两规对城乡建设用地规模的确定方法不一样

城规在确定城乡建设用地规模时是根据现状人均建设用地指标和城市用地分类及规划标准、镇规划标准、村庄规划标准等来确定规划的建设用地标准。

而土规在确定城乡建设用地规模时，除了结合城规的几个标准外，还要考虑上位土规分配的指标和现状人均耕地面积等因素来综合确定。

（4）两规编制的思路有差异

两规在建设用地空间布局方面的思路的差异是造成两规空间布局不衔接的重要因素。

城乡规划力求形成合理的空间布局结构。

现代城市规划经过了近百年的发展，在规划编制方面形成了一批学术理论，如田园城市、新城、功能分区、有机疏散、中心地、多核心、轴向拓展、点轴拓展等理论，力图实现城市长远发展目标，从优化城市空间结构的角度出发进行规划布局。

对城乡建设的空间布局既提供了依据，也进行了制约。

如，城乡规划编制中依据有关理论往往希望构建一个合理的城镇体系结构、生态框架、城镇空间结构等，这样一些空间结构对城镇建设用地乃至生态用地的布局产生会很大影响。

土地规划编制强调指标刚性控制和现实需求。

土规的主要目是为了保护耕地、保护生态资源，其规划的理论依据较少，使其在建设用地的空间布局方面较少背负“规划理想性”的“包袱”，而更多考虑现实问题。

如，土地规划在布局城镇建设用地时，不一定会考虑远景形成合理城镇规模体系的要求，而把建设用地指标更多投放到近期发展需求大的城镇上来。

在基本农田布局时，不一定会把基本农田按照城乡规划确定的生态框架进行布局。

3、“两规”在编制内容上存在差异

（1）两规的规划内容有差异

城乡规划编制的内容十分宽泛，包括城市发展战略、城市性质、发展目标、空间管制、城镇体系、自然和历史文化遗产保护、城镇用地规划布局、综合交通、市政基础设施规划、综合防灾等内容。

土地规划编制的重点相对单一，主要是行政区内土地利用结构、指标控制、土地利用分区、土地整理等内容。

（2）两规的规划范围不一致，导致两规的规划内容难以全面对接

土规的规划范围是完整的行政区，其优点在于现状资料易于获取、分析以及规划指标的实施，不足是对城镇功能的考虑不够完善。

城规的规划范围一般跨越行政区。

强调城镇功能的统筹，其优点是有利于从城镇功能发展的整体角度对建设用地进行统筹安排，不足是现状资料的获取有较大难度。

从各自体系来看，两规对规划范围的考虑都有其合理之处，但从两规衔接的角度来看，规划范围的不一致容易导致规划视角不相同、规划覆盖面不一致，往往会导致某一地区有城规无土规或有土规无城规，给两规的同步衔接增加了难度。

（3）两规的规划对象不完全一致

土规的规划对象是行政区划内的全部用地。

每个级别的土地总规均用一张图覆盖了全部土地的用途分区。

其中建设用地部分除了城镇建设用地外，还包括农村居民点用地、交通水利设施用地、独立建设用地、独立工矿用地、其他建设用地等，并根据规划级别的不同，确定不同建设用地的扩展边界。

城乡规划对建设用地覆盖要求和土规不一样。

《城市规划编制办法》和《城市规划编制办法实施细则》，对市（县）域范围内，中心城区（城关镇）之外的独立建设用地、独立工矿用地、其他建设用地等并未明确要求进行划定，而这一类用地在新的城

乡规划法里面属于城市规划主管部门的行政管辖范围。

（4）两规对建设用地指标的强制性要求不一样

土规中“城乡”建设用地指标为强制性，城规中“城镇”建设用地指标为强制性。

土规中行政区的城乡建设用地总规模、人均城镇工矿用地指标属于约束性指标，在规划实施和下位规划编制时不得突破。

行政区的建设用地总规模、城镇工矿用地规模等属于预期性指标，如果城镇人口发生变化，在人均城镇王矿用地指标不变的前提下，城镇工矿用地规模是可以适当变化的。

另外，增减挂钩规划也可以导致土规中城镇工矿用地规模的变化。

市级土规中的主城区的建设用地规模、县级土规中城关镇镇区的建设用地规模、乡级土规中镇和中心村的规模属强制性内容；

城规中，城镇总体规划的“规划区内建设用地规模”（《城乡规划法》、县域城镇体系规划中“各镇区建设用地规模”等强制性内容。

两规关于建设用地的强制性要求不一样，有可能导致两规衔接上的困难。

如：

县域城镇体系规划中“各镇区用地规模”是强条，而县级土规中只规定城关镇镇区的规模是强条，一般镇的规模只是预期性指标。

在编乡镇两规时，乡镇城规必须严格依照上位规划要求，而乡级土规却可以对上位规划中确定的一般镇镇区规模进行适当调整，由此有可能导致乡级两规的不一致。

（5）两规对建设用地空间边界的控制要求不一样

城规强调规模和各类建设用地的具体布局，土规的重点是建设用地的总量和边界。

城规的重点是确定建设用地空间结构和各类用地空间布局；

’土规强调建设用地的界线控制，要求确定建设用地扩展边界。

其中，市级土规中的主城区的建设用地扩展边界、县级上规中城关镇镇区的建设用地扩展边界、乡级土规中镇和中心村扩展边界等属强制性内容，不得突破和修改。

城、镇、村建设用地规模边界是指导性内容，可以适当修改；

城规中强调建设用地规模指标以及各类建设用地尤其是各类涉及公众利益用地的布局，对建设用地的边界控制无明确要求，《城市规划编制办法》中提出要划定中心城区“增长边界”，但增长边界的内涵和确定原则还不明确。

在城规的实际编制中，也很少划定“增长边界”。

（6）两规对建设用地管制分区的控制要求不一样

两个规划的分类概念不一样。

城规要求划分为禁建区、限建区、适建区和已建区。

土规是要求划分为禁建区、限建区、有条件建设区和允许建设区等四类。

其中，适建、已建、有条件建设、允许建设、限建等几个概念之间的关系有待梳理。

从目前我市已编区级两规来看，土规的允许建设区与有条件建设区之和比城规的已建区与适建区之和要大（意味着在禁建区相同的前提下，两规的限建区同名不同范围）。

两规对建设用地管制分区的强制性要求还不明确。

城规中，城乡规划法和城市规划编制办法中并未明确规定禁限建分区列为强制性内容，但各地区实际在规划编制中一般把禁限建分区列为强制性内容；

土规中，从各级土规技术规程的表述来看，禁止建设区边界和有条件建设区的边界是作为强制性控制。

注：

1、市域两规指是市级土地利用总体规划和城市总体规划（包括市域城镇体系规划）。

依据市级上地利用总体规划规程和城市规划编制办法；

2、区域两规指是县级土地利用总体规划和区城关镇总体规划（包括区村镇体系规划）。

依据县级上地利用总体规划规程、城市规划编制办法、镇规划标准、县域镇村体系规划编制暂行办法；

3、乡域两规指的是乡级土地利用总体规划和乡（镇）村镇总体规划（包括镇区建设规划），依据乡级土地利用总体规划规程、镇规划标准、村镇规划编制办法（试行）。

（7）镇、乡规划的编制方法还不够明确国家几个标准和规划编制办法中，关于镇规划（尤其是县城关镇之外的一般建制镇）描述不尽一致。

一是镇规划的编制办法不明确。

根据2007年颁布的《镇规划标准》，镇规划分为镇域镇村体系规划和镇区、村庄规划。

根据2000年颁布的《村镇规划编制办法（试行）》，镇域规划分为村镇总体规划和村镇建设规划。

从规划体系来看，镇域镇村体系规划和村镇总体规划应该是对应关系，但在两个文件的表述不完全一致，如《镇规划标准》中要求“落实镇区规划人口规模、划定镇区用地规划发展的控制范围”，而《村镇规划编制办法（试行）》并无此要求。

二是镇规划的用地分类不明确。

《城市用地分类与规划建设用地标准》也适用于建制镇，其用地分类和2007年颁布《镇规划标准》中的分类不尽一致。

三是国家规范层面中对村庄集镇规划的用地分类不明确。

《镇规划标准》颁布后，原《村镇规划标准》作废，但涉及村庄和集镇的用地分类，镇规划标准中并确没有规定。

我市制定的《武汉市村庄建设规划设计技术导则（报审稿）》对村庄集镇用地分类进行了规定，如未来国家层面颁布村庄集镇的用地分类标准，则面临地方标准和国家标准的衔接问题。

4、“两规”编制和调整方式不同，加大了两规成果及时协调的难度

一是两规的编制次序难以衔接。

土规由市级、县级、乡级自上而下依次编制；

城规面临的对象错综复杂，往往采取自上而下和自下而上相结合、或是先局部再整体的编制方式开展。

两规在规划编制次序上的不同，给同级别两规的衔接增加了难度。

二是土规整体编制和城规分项编制之间易造成衔接问题。

由于城乡规划涉及面广、研究的内容十分繁杂，在一个规划项目

中难以解决规划范围内面临的所有问题，因此为有针对性解决重点问题，往往编制项目时把城镇规划、乡村规划或用地规划、专项规划分开编制。

规划项目数量的增加也会增加两规衔接的难度。

二是两规调整方式不同。

土规在实际应用过程中，如根据需要对建设用地规模边界进行调整，由于土规只涉及规模指标的平衡，因此只需在乡级土规中增、减同样面积的用地即可。

而城规的调整还涉及调整地块的属性，如果调整涉及强制性内容还需要先修改上位规划才行。

另外，土规在实施过程中，建设用地指标不够时可通过增减挂钩规划增加行政区的建设用地指标，并对乡级土规进行调整’，报相关部门备案即可；

城规面对土规增减挂钩规划中增加的建设用地，尚缺乏明确政策。

如不相应编制城规，则此类用地不能合法使用；

编制城规，则又违反上位城规确定的布局和指标。

三、武汉市两规编制衔接的总体思路

（一）两规编制衔接的指导思想和原则

贯彻落实科学发展观，按照城乡统筹协调发展和提高规划管理效能的要求，突出两规各自专业优势，理顺武汉市城乡规划和土地规划的作用和任务，明确两规编制衔接的内容，为构建协调一致的两规编制体系奠定基础。

1、相互借鉴，互为依据

利用两规在技术标准、编制规范、规划理念、法律依据等方面的优势，相互借鉴，完善各自编制方法。

2、明确要点，理顺关系

合理界定两规的编制内容和侧重点，明确提出两规编制过程中，基于两规衔接的目标，需要重点研究和确定的内容。

3、循环对接，同编同调

结合两规的职能分工，理顺两规编制的流程，提出需要对接的关键环节，指导规划有序编制。

4、延续现实，优化完善

基于两规编制衔接措施的可操作性，在武汉市现状已编和在编规划的基础上：

合理提出两规衔接的完善方案。

（二）武汉“两规”编制体系衔接主要措施

1、建立两规编制的对应关系，进一步充实编制体系

（1）深化两规编制体系的对应关系

一是城市总体规划对应市级土地利用总体规划。

二是分区层面的城乡规划与县（区）级、乡（镇）级土地利用总体规划有效衔接。

理想的两规衔接，应该具有同一范围、同样的规划内容。

从目前我国两规的体系来看，县（区）级土地利用总体规划和县城关镇总规（含县域镇村体系规划）、乡（镇）级土地利用总体规划和（乡）镇总体规划（含镇（乡）域镇村体系规划）进行对接最为理想。

但实际上武汉分区层面的城乡规划项目较多，不同的规划分别针对不同的问题进行了重点解决，但彼此之间又有一定重叠和差异。

因此，需要对现状各类城乡规划项目进行梳理，明确其作用。

从武汉实际编制的城乡规划来看，县（区）级土地利用总体规划应该根据各区城乡规划编制情况和新城组群分区规划、区城镇体系规划、区新农村布局规划、区城乡一体化规划、区城关镇总体规划等相互衔接（视各区规划编制具体情况而定）。

其中，都市区内的城关镇、一般镇的镇区用地布局应依据新城组群分区规划。

都市区外的城关镇、一般镇的用地布局依据区城镇体系规划或区城关镇总体规划。

行政区内的农村居民点布局应依据区新农村布局规划或区城乡一体化规划；

乡（镇）级土地利用总体规划应该根据各乡（镇）城乡规划编制情况和新城组群分区规划、镇总体规划（旬，括镇村体系规划）相互衔接（视各镇乡规划编制具体情况而定）。

其中，都市区内的镇区布局依据新城组群分区规划。

都市区内的镇的农村居民点布局依据镇域村庄布局规划（需补充编制）。

都市区外的镇土地总规和镇总体规划衔接。

三是控规导则、控规细则与乡（镇）级土地利用总体规划。

由于两规各自的规划管理依据是控规和乡镇级土规，因此上述两类规划应进行衔接。

控规在落实乡级上规的建设用地边界的基础上，对建设用