公共旅游资源经营模式.docx

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公共旅游资源经营模式

公共旅游资源经营模式

公共旅游资源是指国家所有的主要用于旅游发展的自然和历史文化资源。

在我国，以公共旅游资源为主体要素形成的旅游景区，是旅游吸引物的主要构

成部分，是我国旅游事业发展的基础。

近几年，随着旅游业的迅猛发展，公共旅游资源的经济价值越来越明显，

投资开发公共旅游资源成为社会经济热点。

但是公共旅游资源作为人类生存环

境或文化遗存，还有着巨大的非经济价值，需要进行严格的保护，以使其能够

得到永续的利用。

我国对公共旅游资源长期以来采取的经营模式，由于制度不

完善，并没有使公共旅游资源得到有效的保护。

各地在发展旅游的目标下对公

共旅游资源经营模式进行的改革探索，由于没有考虑资源的重要性、资源本身

的属性或管理制度设计上存在着缺陷，也很难保证公共旅游资源的可持续发展。

因此，根据资源特性，考虑我国的经济发展情况，寻求圬砖的经营模式，建立

有利于公共旅游资源保护和可持续发展的健全的管理体制，便成为十分重要的

课题。

该论文以公共旅游资源为研究对象，在分析了我国目前公共旅游资源儿种

典型经营模式的基础上，借鉴国外公共旅游资源经营的成功经验，以产权理论、

委托代理理论和公共产品理论为先导，构建了我国公共旅游资源经营的两种基

本模式，并提出了相应的保障条件和政策建议。

同时，就构建适合我国国情的

公共旅游资源经营模式，提出了一些总体上的建议。

希冀该文的研究成果能对

我国公共旅游资源的经营实践起到一定的指导和借鉴作用。

关键词：

公共旅游资源经营模式产权行政管理权Abstract

State—ownedtourismresourcejsnaturalorhistoricresourcethatisownedby

thestateandmainlyusedfortourismdevelopment．InChina，tourist’scenicareathat

aremostlyformedfromstate—ownedtourismresourcesareregardedasmajorpartsof

tourismattractionandthefoundationofChina’stourismdevelopment．

Astourismdevelopedrapidlyinthepastfewyears，theeconomicvalueof

state—ownedtourismresourcesshoweduD．Investinginexploringtourismresources

becamefocusofsocialeconomy．However,beingpeople’slivingenvironmentand

culturalheritage，state-owedtourismresourcespossesshu辨non-economicvalue．

Thustheyneedstrictprotectinordertobeusedcontinuously．

Dnetoinstitutionaldefections，themanagementmodeofstate—owned

resourcesourcountryadopteddidnotprotecttheresourceseffectively．Some10cal

governmentstriedtoreformthemanagementmodeofstate．ownedresourcesaiming

atdevelopingtourism．Thesustainabledevelopmentofsate—ownedresourcescannot

beassuredfortheimportance，artributesofresourcesanddefectionsofinstitution

designarenottakenintoconsideration．Accordingtotheresources‘sspecific

propertiesandthelevelofoureconomicdevelopment，itisanessentialquestionfor

studytoseekasuitablemanagementmodeandbuildperfectmanagementsystem

whichhelpsprotectstate—ownedresourcesandtheirsustainabledevelopmentaswell．

Thethesisfocusesmainlyonstate-ownedtourismresourcesandanalysesour

currentlytypicalmanagementmode．Drawinglessonsfromexperienceofsome

developedcountries，itadoptstheoryofpropertyrights，theoryofthe

Principal—Agentandtheoryofpublicgoodsandbuildstwobasicmanagementmodes

ofstate-ownedtourismresources．Italsoputsforwardcorrespondingguarantee

conditionsandsuggestionsonpolicies．Itprovidessomeoverallsuggestionsby

summarizingourspecificsituation．

111eobjectofthisthesisistohelpguideorsuggestthepracticeofmanagement

ofstate—ownedtourismresourcesinourcountry．

Name—KouMin（TourismCollege）

Directedby·MaBo（Professor）

Keywords：

state—ownedtourismresources；managementmodepropertyrights『：

Administrativepower1．1公共旅游资源及其在我国旅游业发展中的地位

1．1．1公共旅游资源相关概念的界定

1．1．1．1资源（Resource）

关于“资源”的概念，目前并没有一·个严格、准确、被所有人所接受的定义，

在我国《辞海》中对“资源”的解释是“资财的来源”，“资财之源，一般指天然

的财源。

”英文中的“资源”是resource，由前缀re和SOUrCe构成，“re”含有“再”、

“又”、“重新”等意思，source表示“源头、来源”，表达了人们了解到“资源”

能够重复利用的性质。

从字面上理解，东西方对“资源”的理解大体是一致的。

即对人类有用的、能给人类带来财富的客观存在。

“资源”一词在实际使用中还有广义、狭义之分，广义的资源指人类生存、

发展和享受所需要的一切物质的和非物质的要素；狭义的资源仅指自然资源。

除

此之外，许多研究者从各自专业和研究角度出发，对“资源”概念也有各自的解

释。

总而言之，资源是一个具有广泛意义的词，它的概念并非一成不变的，而

是～1个动态发展的概念，随着社会的发展，人们还会对“资源”不断地赋予新的

内涵，因此，本文这样理解“资源”的概念：

资源是在一定条件下能被人们开发

利用的各种客观事物的总称。

凡是资源对人类生产生活都具有实用价值，而且是

生产生活中最基本的物质基础。

“有用性”和“基础性”是资源的共性。

1．1．1．2旅游资源（TouriSmResource）

旅游资源是随着旅游活动的发展而出现的专业术语。

旅游资源的定义，学术

界的看法也不尽相同，具体使用上有广义和狭义之分。

广义的旅游资源是指凡

能够吸引旅游者产生旅游动机、并可能被利用来开展旅游活动的各种自然、人

文客体及其它因素【1】。

广义旅游资源强调了旅游资源对游客的吸引力向性，而

这一点也正是旅游资源的实用价值和基础性所在。

本文所用的旅游资源的含

义，是在强调旅游资源吸引力属性的基础上，限定为主要用于发展旅游业的自

然和历史文化资源，属于狭义旅游资源的范畴。

1．1．1．3公共旅游资源（State-ownedTourismResource）

对旅游资源的分类标准很多，比如按成因、属性、功能、时间等，根据研究

目的的不同，还可能有更多的分类方法。

旅游资源从所有权的角度分类还可以分为个人所有的旅游资源、企业或集体所有的旅游资源和国家所有的旅游资源等。

本文所称的公共旅游资源，就是从所有权角度进行分类的，是指国家所有的主要

用于发展旅游业的自然和历史文化资源。

我国是社会主义国家，也是一个地域辽

阔、历史悠久的文明古国，因此，我国也是一个公共旅游资源十分丰富的国家。

根据我国的具体情况和特点，公共旅游资源的载体主要有各级风景名胜区、国家

森林公园、国家地质公园和地质遗迹保护地、文物资源、文物保护单位和一些自

然保护区等。

公共旅游资源是对国家所有的旅游资源的抽象代称，现实中公共旅

游资源（State．ownedTourismResources）表现为一个个具体的国家拥有所有权的

1、存在形式的多样性

从上文列举的公共旅游资源的载体可以看出，我国的公共景区，存在形式多

种多样，既有纯自然的保护区、森林公园，也有综合性（既包括自然景观，又包

括许多人文景观）的风景名胜区，还有纯人文景观的文保单位、博物馆、遗址地

等。

这种存在形式的多样性，既增加了对其进行有效管理的难度，同时也为探索

不同的经营管理模式提供了可能。

2、资源价值的多重性

公共旅游资源既是自然文化资源，又是当前我国经济发展的重要经济资源。

作为自然文化资源，它具有巨大的非经济价值（非直接使用价值、选择价值、存

在价值等）；随着我国经济的发展，旅游正成为我国公民的重要消费需求，由旅

游而引发的公共旅游资源的经济价值也非常明显。

公共旅游资源作为一种特殊的

资源，其价值构成的多重性为准确评估其价值增加了难度。

非经济价值的存在也

增加了经济性使用公共旅游资源的风险。

3、开发利用的外部性

简单地说就是开发利用公共旅游资源具有外溢效应。

公共旅游资源的外部性

有正负之分。

正的外部性包括：

合理的开发利用使景区资源得到保护、环境得到

改善，景区的开发带动地方服务业的兴起和经济的发展。

负的外部性有过度利用

景区资源，使资源遭到破坏，自然景区的生态破坏和环境污染等。

外部性的产生

与资源本身的属性有关，尤其是自然类的公共旅游资源，本身就是环境资源的一

部分，具有公共物品（PublicGoods）的属性，所以看似一个景区资源破坏，其

实质是整个地区甚至国家的环境破坏，具有典型的外部性。

4、行政管理的属地化

公共旅游资源从所有权上是国家所有，但对绝大多数公共景区来说，拥有主

导管理权力的是景区所在地的地方政府。

从中央到地方的各级相关职能部门仅拥

有技术业务指导权。

属地化管理有利于协调公共景区和周边社区环境的关系，但

同时也使当地政府按自己意图使用公共旅游资源成为可能。

5、管理部门多头化

我国的公共旅游资源按资源属性功能的不同在中央和地方都实行分部门管

理。

风景名胜区、历史文化名城归建设部门管理，森林公园归林业部门管理，文

物、博物馆、文化遗址地归文物及文化部门管理，河流由水利部门管理等。

在许

多的综合景区，资源种类齐全，就形成多部门共管的局面，还要加上卫生、公安、

工商、税务、地方行政等部门。

虽然管理部门众多，但没有一个部门和机构拥有

完整的管理权限。

6、利益主体的多元化、多层次化

公共旅游资源的相关利益主体呈现多元化和多层次化，利益关系极为复杂。

各利

益主体代表的利益要求不同，满足利益的方式与途径也不相同，在实际运行中，

多元化的利益主体、多样化的利益要求、多方式的利益实现途径围绕公共旅游资

源构成了一个错综复杂的利益网络。

目前公共旅游资源的利益主体有：

国家、社

会公众、地方政府、景区管理机构、资源主管部门、市场主管部门、景区投资者、

旅游者、当地居民、景区员工等。

7、不同地区发展状况的差别性

地区差异是我国经济发展的明显特征，这一点也是我国公共景区发展的典型

特征。

东部地区经济发达，公共景区的发展迅速，景区资源也得到一定程度的有

效保护和利用，成为我国旅游业发展的重要基础。

而西部地区得天独厚的旅游禀

赋条件和落后的社会经济条件并存，在我国目前公共旅游资源属地管理为主要形

式的情况下，资金短缺是西部公共旅游资源保护和景区发展的主要障碍，这种状

况也成为我国旅游业进一步发展的不利因素。

1．1．2公共旅游资源在我国旅游业发展中的地位

旅游是旅游者通过旅游业的组织和服务而实现对旅游资源参观游览或享用

的过程。

旅游资源是旅游活动的对象或客体，使旅游业赖以存在和发展的最基本

条件。

据不完全统计，我国的各种类型的旅游景区已达14000余处，其中风景名

胜区、文物、森林公园、地质公园等资源的所有权归国家所有【1]o

到目前为止，我国已公布了四批151处国家重点风景名胜区，其中列入世界

遗产的有12处，另Pt-力n上省级和县市级的共计677处。

总面积达10．7平方公里，

约为国土面积的1％。

据建设部统计，二十世纪九十年代的前五年，全国景区每

年接待国内外游人3亿多人次，回笼货币200多亿元。

1997年有统计数据的家国家重点风景名胜区就接待游客1．86亿人次，经营收入43．5亿元。

[212001年，

仅119处国家级风景区有人就达到近10亿人次，而直接经营收入则达到了lOO

多亿元。

风景名胜区作为旅游业发展的主要载体，为社会经济和旅游业发展做出

了重要贡献。

森林公园是以森林风景资源为主要吸引物的公共资源类景区。

到2000年底

全国各类森林公园总数达到1078处，国家森林公园344处，总面积983．9万公

顷，“九五”期间全国森林公园接待的森林旅游人数达到2．78亿人次，以门票为

主的直接旅游收入达到45亿元。

森林公园是绿色旅游、生态旅游的主要载体，

已成为我国一类重要的公共旅游景区。

此外，我国还有众多的重点文物保护单位、公共瞎物馆、自然保护区等，构

成体系全面、种类复杂的公共旅游资源体系。

公共旅游资源景区是我国景区景点

体系的主体，占到了总量的绝大多数。

从收入和从业人员方面看，实际上已成为

我国旅游业自灌要组成部分。

景区景．渤茛游产业发展的先导，在“食住行游购娱”活动中属于核心地位。

公共旅游资源又构成了我国景区景点的主体，因此公共旅游资源实质上已成为我

国旅游业发展的“动力源”和“火车头”。

数以万计旅游景区（点）构筑了遍布全国的旅游吸引物网络，对我国旅游业

起着举足轻重的作用。

作为公共旅游资源主要体现形式和载体的公共景区，已成

为我国旅斌重要的生产力要素，是旅游者游览参观的主要场所。

像

1．2公共旅游资源经营模式问题的提出

1．2．1我国公共旅游资源经营模式的现实变革

公共旅游资源经营模式的变革开始于20世纪90年代中期。

旅游业的发展对

资源的开发和管理提出了严峻的挑战，许多地方政府考虑到发展旅游对地方经济

发展的促进作用，资源的开发保护的投入需求和当地经济实力间的差距，政府对

景区管理能力的有限性等方面的因素，以委托经营、租赁经营、组建股份公司上

市等方式悄悄地开始了公共旅游资源经营模式的变革。

从目前所能得到的资料来看，1996年发生的几件事情应该看作是公共旅游

资源经营模式开始变革的标志：

山西介休市政府协议转让绵山省级风景名胜区经

营权、黄山旅游发展股份有限公司、张家界旅游开发股份有限公司成立并分别在

上交所和深交所上市。

此后，在全国许多地方也发生了类似的变革。

迄今为止，

先后成立多家景区股份公司并在股票市场挂牌上市，许多国家级、省级风景名胜

区、森林公园、文保单位的经营权发生了转移，其问虽然因为国家有关部门的干

涉暂时停止了景区经营公司上市的操作，但以“所有权和经营权分离”为核心的_公共旅游资源经营模式的变革并没有因此而停止脚步，反而渐成星火燎原之势。

1．2．2有关公共旅游资源经营模式变革的学术争论

公共旅游资源经营模式的变革实践，引起了有关各界的激烈争论。

1998年

夏天，桂林旅游股份有限公司上市研讨会引发了有关公共旅游资源经营模式变革

的第一轮学术争论。

争论的核心是风景名胜区经营企业能否上市以及景区门票能

否纳入上市公司的收入之中，并形成支持和反对的两派。

以中国社会科学院环境

与发展研究中心的专家为代表，强烈反对风景名胜区上市经营，认为景区上市是

对国家利益的严重损害，并以中国社会科学院环境与发展研究中心课题组（1999）

的名义，发表长文《国家风景名胜区资源上市的国家利益权衡》，系统陈述自己

的观点。

在此前后张晓（1998）、王国乡（1998）、徐嵩龄（2000）表达了类似的

观点。

魏小安（1999）、张凌云（2000）、王兴斌（1999）等人发表文章对景区企

业上市经营表示理解和支持，其中魏小安对景区企业上市经营涉及到的几乎所有

问题都进行了分析和讨论，认为景区企业上市有利于景区的长远发展。

赵燕菁

（2001），认为景区企业上市实质是采用非行政的企业化市场化方式经营风景名

胜区，企业上市与否只有程度上差异，而没有本质上的区别，对于景区企业上市

不应一味反对，应区别对待。

第一轮争论的结果，是国家有关部门暂停了一些景

区企业上市的操作。

但许多企业并没有放弃上市的努力，试图通过剥离争论比较

激烈的门票收入，另辟蹊径，争取早日上市。

2001年2月，四川省旅游局宣布四川省将出让包括九寨沟在内的十大旅游

景区的开发经营权。

一石激起千重浪，引起各方面的反应，引发了关于公共旅游

资源经营模式变革的第二轮学术争论，争论的核心是公共旅游资源能否实行所有

权和经营权的“两权分离”。

参与争论的主体不仅包括不同领域的研究人员，而

府和当地居民，以及景区经营权的受让者。

支持和反对的声音不时以各种形式见

诸于媒体。

纵观两轮争论，从争论主体来看，争论已经超越了纯粹的学术之争，尤其是

受让者、地方政府的参与，已经夹杂了许多利益因素。

因此，争论本身忽视了许

多真正应该关注的问题：

景区经营企业上市、景区经营权同所有权分离，已不是

单纯的理论问题，而是一个实践问题，已有大量景区及地方政府将其付诸实践。

实践先行，但相关法律法规政策都没有涉及“上市经营”和“经营权”的问题，

理论研究上的滞后，法律上的“真空”导致实践操作中的失范和失控，使公共旅

游资源面l临巨大的潜在风险。

因此，系统研究公共旅游资源的经营模式，从理论

上探讨公共旅游资源的相关问题，对国家制定公共旅游资源的相关政策、改革现

有公共旅游资源的管理体制都是非常必要的。

第1章绪论

目前，各界对公共旅游资源经营模式变革问题非常关注。

以两轮争论为契机

形成了对我国公共旅游资源开发与保护、管理体制、经营模式等领域研究的热潮，

许多学者也就有关问题进行了有益的探讨，但总的来讲还是缺乏系统的研究。

有

的论述很偏颇，有的论述并没有从我国的实际情况出发。

因此，本论文试图以公共旅游资源经营模式为研究核心，从对现有国内外公

共旅游资源经营模式的分析入手，对我国公共旅游资源经营模式的特征、问题、

创新模式的绩效等问题进行深入系统的分析研究，借鉴产权理论、委托代理理论

和公共产品理论，构建适合我国国情和公共旅游资源事业可持续发展要求的经营

模式，以期为我国共公旅游资源经营模式的进一步变革提例箩受指导。

1．3本文的研究框架

1．31本文的指导思想

我国公共旅游资源经营模式的变革，主要是地方政府从产权改革入手，触动

了原有以行政管理为主导的公共旅游资源管理体制，改革的动力主要是发展地方

经济、扩大资源保护资金来源、发展旅游业等经济原因。

变革虽然对公共旅游资

源事业的可持续发展构成了影响，但是各地从现实出发的这些做法，却也有着有

一定程度的合理性。

因此，本文的研究，立足于国情，核心指导思想是公共旅游

资源事业的可持续发展，从产权、行政管理权的安排和组织机构设置出发，研究

公共旅游资源的经营模式。

从产权角度研究公共旅游资源是公共旅游资源研究的新领域，在此本文要重

点阐述贯穿全文的产权、公共旅游资源产权和公共旅游资源产权经营模式的概

念：

1、产权

产权的定义存在不少分歧，但一个被罗马法和普通法、马克斯和恩格斯及现

行的法律和经济研究基本统一的产权定义为：

产权不是人与物之问的关系，而是

由物的存在及关于物的使用所引起的人们之问相互认可的行为关系。

产权安排确

认了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守与其它人之间的关系，或

承担不遵守这种关系的成本【11。

根据对物的行为的不同，衍生出不同的产权权能内容，因此，完整的产权是

一组权利束而不是一种权利，其中，最重要的有四种：

（1）狭义的所有权，即终

极性的归属权；

（2）使用权，在约定的范围内或法定的范围内以符合财产物的特

性的方式使用财产物的权利；（3）收益权，即直接从财产的使用或用益权人那里

获取收益的权利；（4）处分权，通过出租或出售、赠与等把与财产有关的权利让

Ⅲ卢现祥：

西方新制度经济学，中国发展出版社，2003年版，153页。

6

第1章绪论

渡给他人的权利。

另外，这些权能聂荣可以分割组合形成不同的产权结构。

对应

单一的或多元的产权主体。

产权的不同安排，形成了不同的存在形态，从历史上看，产权的存在形态主

要有：

共同产权、社区产权、集体产权、政府产权、国有产权。

产权作为人与人

之间认可行为规范，无论哪一种产权形式，都刁i同程度的表现出一些共同的属性：

（1）产权的有界性；

（2）产权的排他性；（3）产权的可支配性；（4）产权的可

分割性；（5）产权的可让渡性。

产权作为重要的社会制度，有非常重要的功能，

产权的功能主要有：

激励功能、约束功能、外部性内部化、资源配置功能、减少

不确定性。

2、公共旅游资源产权

公共旅游资源产权，指的是以公共旅游资源为客体的产权。

正如上文所述，

产权是一组权利束，公共旅游资源的产权也是一组权利，包括公共旅游资源的终

极归属权、公共旅游资源的使用权、公共旅游资源的收益权和处分权。

公共旅游

资源产权是一个集合概念，它既涉及到了公共旅游资源的归属问题，也涉及到了

公共旅游资源开发利用中其主体享有的各种各样的资源权利，其中主要是指公共

旅游资源在使用过程中各权利主体之间的权力、责任和利益关系。

3、公共旅游资源经营模式

所谓公共旅游资源经营模式，是在坚持可持续发展的前提下，根据旅游资源

本身的特性，对公共旅游资源经营过程中产权、行政管理权的安排和组织机构设

置形式的概括。

公共旅游资源经营模式的内涵可以从下面几个方面理解：

①核心是产权安排

产权安排是指公共旅游资源各项权能的不同分割和组合形式。

②基础是组织机构设置

组织机构设置是根据产权安排，各权利主体成立的组织实体及其相互制约和

制衡