全球环境基金的产生和发展以国际气候变化法的资金机制为视角 环境与资源保护法学学位论文.docx
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全球环境基金的产生和发展以国际气候变化法的资金机制为视角环境与资源保护法学学位论文
学校代码：
10246
学号：
082027056
硕士学位论文
（专业学位）
全球环境基金的产生和发展
——以国际气候变化法的资金机制为视角
院系：
法学院
专业：
环境与资源保护法学
姓名：
华瑀欣
指导教师：
张梓太教授
完成日期：
2012年3月30日
指导小组成员
张梓太教授
段匡教授
冯忠秋副教授
目录
摘要4
序6
第一章国际气候变化法的资金机制概述10
第一节国际气候变化法的资金机制的概念和范围10
一、资金机制的语源10
二、国际气候变化法的资金机制的概念10
三、本文研究的国际气候变化法的资金机制的范围11
第二节国际气候变化法的资金机制的特征12
一、国际气候变化法的资金机制与相关制度的比较12
二、资金机制与共同但有区别责任原则的关系13
第二章试运行的全球环境基金16
第一节全球环境基金的相关背景16
一、世界银行与全球环境保护16
二、多边基金与全球环境基金16
第二节全球环境基金的产生17
一、资金机制的选择17
二、全球环境基金的涵义18
第三节试运行的全球环境基金的结构18
一、全球环境基金的治理结构18
二、全球环境基金资金的募集和分配19
三、国际气候变化法与全球环境基金的重组19
第三章重组后的全球环境基金20
第一节全球环境基金重组20
一、全球环境基金试运行期间的缺陷20
二、全球环境基金重组的过程20
三、有关全球环境基金独立性的争议24
第二节全球环境基金的演进24
一、理事会职权扩大25
二、秘书处权限提升25
三、实施机构增加26
四、监督评估独立27
五、运作规则完善28
六、增资谈判常规化30
七、资金分配框架31
八、新基金类型独立32
总结34
附录一全球环境基金历届成员国大会、理事会会议摘录（1994-2011）44
附录二主要翻译一览50
参考文献52
跋55
摘要
气候变化的资金机制是指为了减缓和适应气候变化，预先确定标准和程序，并筹集和分配融资的组织。
本文研究的重点是为国际气候变化法提供资金机制的全球环境基金。
第一章分析了气候变化资金机制的概念和范围，并分析了它与相关制度的差异，它与共同但有区别责任原则的关系。
本文认为，一方面，资金机制与官方发展援助、国家赔偿、灵活机制和技术机制关系密切。
对发展中国家而言，传统的官方发展援助资金有限，需要国际基金作为补充，资金机制虽然不是国家赔偿，但是仍然由发达“责任”国家提供，因而资金机制的存在是客观必要的。
另一方面，《京都议定书》下的灵活机制和资金机制互为补充，不可缺少、不可替代，而且通过技术机制等措施，资金机制才能真正落实，所以资金机制要为其他机制充分服务。
而且，环境保护责任经过完全共同责任、部分共同责任和区别共同责任三个阶段，已经得到国际社会认可，成为发达国家应该提供更多资金的理论基础。
第二章阐述了全球环境基金的产生、选择和试运行期间的结构。
全球环境基金是由世界银行、联合国开发计划署和环境规划署签订三边协议形成的。
该基金是在诸多方案中各方激烈辩论妥协的结果，其治理结构、资金募集和分配仍然操控在发达国家手中。
第三章重点比较了重组前后基金的差异，以及重组至今全球环境基金的演进。
由于试运行期间世界银行制度安排受到广泛质疑，因而在治理结构上进行了改革。
本文从理事会职权扩大、秘书处权限提升、实施机构增加、监督评估独立、运作规则完善、增资常规化、资金分配框架、新基金独立八个方面探讨了该基金的发展。
最后，本文认为这段历史反映了南北两大集团的斗争与妥协，而资金机制将随着绿色气候基金等新议题继续发展。
但是总的来看，资金机制的未来充满变数。
关键词：
国际气候变化法全球环境基金资金机制
中图分类号D996.9
Abstract
Financialmechanismforclimatechangewillbedefinedaspre-determinedstandardsandproceduressetbyaninstitutionthroughwhichfundingismobilizedanddisbursedforthepurposeofclimatechangemitigationandadaptation.NotefocusedontheGlobalEnvironmentFacility（GEF）whichprovidedfinancialmechanismforclimatechange.
ThefirstChapteranalyzedthepreceptandfieldoffinancialmechanism,followedbyitsdifferencewithrelevantlegalsystem,relatedwithCommonbutDifferentiatedResponsi-bilitiesPrinciple（CDRP）.Thethesisheld,ononehand,thatfinancialmechanismkeptcloserelationshipwithOfficialDevelopmentAid（ODA）,StateCompensation,FlexibleMechanismandTechnologyMechanism.Asfordevelopingcountries,internationalfundsupplementedlimitedODAandstillcamefromdeveloped“responsible”developedcountrieswithoutthenameofStateCompensation,whichprovedtheobjectivenecessityoffinancialmechanmism.Ontheotherhand,whileFlexibleMechanismunderTokyoandfinancialmechanismwereindispensible,inreplacableandhelpedeachother,andthecapitalflowedtotechnologyandotheraspects,itwascriticalforfinancialmechanicaltoserveforothermechanism.Thetheorybasisurgingthosecountriestosupplymorecapital,environmentprotectionresponsibility,whichexperi-encedthreestagesincludingtotal,partlyanddifferentiatedcommonresponsibilityhadbeenwildlyacceptedbyinternationalsociety.
SubsequentChapterintroducedtheoriginofthefacilityandputeffortontherationalandstructurethereof.ItestablishedbythetrilateralagreementofWorldBank（WB）,UNDPandUNEP.Asaresultofcompromiseonheateddebatesformanyplans,itsgovernancestructure,mobilizationanddisburseofthefundstillmasteredbythedevelopedcountries.
TheThirdChapteremphasizedonthedifferencesbeforeandafterthereconstructtion,andGEF’sdevelopmentuntilnow.BecausethestructuredesignedbyWBwaslargelyquestionedduringthepilotphase,arevolutionongovernancestructurehasbeentoken.PaperselectedeighttopicswhichcharacteringtheevolutionofGEF,includingtheenhancedpowerofCouncil,theexpandedrightofSecretariat,thebloomingofexecutingagencies,theindependencyofevaluationoffice,thestreamliningofoperationalprocedure,regularReplenishment,ResourceAllocationFrameworkanditeratingofnewfunds.
NotenoticedthatthehistoryreflectedtheconflictandcompromisebetweentheNorthandSouth,sothefinancialmechanismwillfollowthewaywhereGreenClimateFundproceeded.Generallyspeaking,thefutureforfinancialmechanism,however,iselusive.
KeyWords：
InternationalClimateChangeLaw;GlobalEnvironmentFacility;FinancialMechanism
ChineseLibraryClassification：
D996.9
序
近百年来，工业文明崛起，资源过度开发，环境日益恶化。
从1954年《国际防止海上油污公约》开始，国际环境保护法登上历史舞台。
近30年来，随着大气污染和全球气候变暖等问题受到世人普遍关注，在保护臭氧层、防止气候变化领域达成了部分共识。
《联合国气候变化框架公约》（UnitedNationFrameworkConventiononClimateChange,UNFCCC，本文以下简称《公约》）及《京都议定书》（KyotoProtocol，KP，本文以下简称《议定书》）是这一共识的产物，而资金机制（FinancialMechanism）是其重要的机制。
目前，国际环境领域主要的资金机制是全球环境基金（GlobalEnvironmentfacility,以下简称GEF）。
中国是获得GEF资助最多的国家，也是少数几个对GEF捐款的发展中国家之一。
因此，研究全球环境基金的产生和发展具有重要的理论和现实意义。
一
本文参考的文献包括大会整理记录、学术论文和新闻报道。
首先，随着联合国透明度的提高，GEF和UNFCCC的历次大会文件保留相当完整。
阅读大会整理记录非常重要。
笔者尽力选择文件的中文文献，但是采用英文文献仍在所难免。
中文是联合国六种工作语文之一，但一些重要文献只有英文文献，或者中文译本前后翻译不一，这时采用英文文献或许更利于研究。
具体操作上，一般标明文件号以便读者检索核对。
但凡能找到中文本的，一般不附英文文件名；没有中文本的，由作者译成中文，仍注明英文原件名称。
虽然有些文件名称非常拖沓，但为求明确，只好如此。
限于篇幅，文献遴选的深度和广度也有所限制。
所选文献主要涉及资金机制的组织机构和运作规则，对于具体计量模型和技术细则不作展开。
围绕资金机制两大集团之间、集团内部经常有不同观点，这体现在各国提交的报告以及辩论中。
如果就此展开，难免繁琐，而会议决议是各方利益平衡的最终体现，所以将此作为立论的根据应该可以减少误解。
重要名词翻译对照附于文后供读者参考。
其次，各国学者围绕资金机制已有不少学术成果，但是笔者由于语言限制，只能了解中文和英文的研究情况，而且限于研究条件，所采用的素材还很有限。
中国对气候变化的研究集中在大气、海洋、生态等自然科学领域，法学领域则较多关注《议定书》下三大灵活机制：
联合履约机制（JointImplementation）、清洁发展机制（CleanDevelopmentMechanism,CDM）和排放交易制度（EmissionTrade）。
这种研究状况的形成是有历史原因的，从目前情况看，资金机制的前景并不乐观，而三大机制结合市场作用可能是国际社会应对气候变化问题的更佳选择。
因此，目前涉及资金机制的著作相对较少，包括《全球环境基金与中国可持续发展》、《多边环境协定的资金机制》、《2012年后联合国气候变化框架公约履约资金机制初步研究》和《气候变化与环境法：
理论与实践》四部。
《全球环境基金与中国可持续发展》是“对中国与全球环境基金多年合作的全面总结”，旨在“对各层面读者了解全球环境问题和国际合作的规则有所帮助，对提高我国利用全球环境基金的水平、增强国际合作能力产生积极作用”。
该书观点权威、案例具体、介绍全面，但是重点在中国全球环境金的申请和落实，对于全球环境金本身的结构演进涉足较少。
《多边环境协定的资金机制》系统论述了八个多边环境协定的资金机制的运作实体、功能，并以共同但有区别的原则为线索侧重讲解了各资金机制的总体政策、资格标准和资金充足性。
本文部分背景资料请读者参看该书，本文标明具体页码，不另作赘述。
由于气候变化法发展迅速，还有大量资料需要补充。
例如书中只提到资金机制的第三次审查，GEF的第四次增资，但是目前第四次审查、第五次增资均已完成，其间有了新进展。
例如，对于项目资格中增进全球环境效益的方法，该书立论于第三次审查观点之上，如今也有与时俱进的必要。
以上两书内容有部分重叠，甚至有史实性的矛盾，容易引起误解，所以对于这段历史确有重新整理的必要。
此外，本书作者谷德近还著有相关论文4篇，本文对其中3篇文献参考较少。
《气候变化资金机制研究》认为中国应当借鉴全球环境基金的管理制度，建立决策、执行和监督评估分离的管理体制及运作规则，改善国内气候变化资金机制的制度。
其实质在于分散财政部的职权，依法行政，追求环境实效。
限于篇幅，本文不涉及国内相关改革议题。
《2012年后联合国气候变化框架公约履约资金机制初步研究》是环境保护对外合作中心集体研究的成果。
本书完成于2009年哥本哈根大会前夕，旨在设计2012年后的整合集中的资金机制。
全书中英对译,书中附有中国相应法律法规总结。
环境保护部环境保护对外合作中心是环境保护部直属事业单位，归口管理环境保护领域利用国际金融组织资金和履约后续行动资金以及其它国际经济合作工作，承担环境保护对外合作交流具体事务性和服务性工作。
因此该书的观点具有政策倾向性，具有一定参考价值。
但是本书重在提议，对资金基金的原理、发展和运用的具体分析不多。
结合后二书来看，对于新出现的气候变化特殊基金、最不发达国家基金和适应基金还有进一步展开的必要。
《气候变化与环境法：
理论与实践》是复旦大学环境资源与能源法研究中心与上海市捷华律师事务所合著的作品，笔者有幸撰写第七章《资金机制》。
由于该书需要兼顾理论与实践，主要读者可能已经对资金机制有所了解，所以该章对资金机制的结构和运行中的争议点未深入讨论，只是增加了近年来的上述三个新基金以及其他主要多边基金的介绍。
本论文则试图回到理论分析层面，从法律角度剖析资金机制的基本内容。
GEF在各成员国设立政治联络员和业务联络员，均由政府官员担任。
中国联络员负责中国全球环境基金工作秘书处的工作。
该秘书处是2000年由财政部和环保总局（今环境保护部）联合设立，旨在协助财政部研究GEF和相关公约的战略和政策，提出我国的应对政策的非盈利组织。
该秘书处自2001年以来每季度出版1期《全球环境基金通讯》（其英文版为GEFNewsLetter）介绍中国与全球环境基金的合作近况、项目进展和大会决议，由于提供2008年之前的电子版，具有一定影响力。
按理来说，中国长期参与世界银行（WorldBank，WB，以下简称世行）和GEF的历次谈判，对项目的审批、验收应该也有大量的实践经验。
但实际上，即使中国政府官方掌握了大量资源，有关GEF的中文资料本没有充分进入公共领域，所以本文还是有意义的。
再次，关于气候变化资金机制与全球环境基金交叉领域的中文文献很少，退一步，讨论资金机制或全球环境基金的期刊论文、毕业论文和会议论文也不多。
主要相关论文有11篇。
限于篇幅，本文不展开分析。
总的来看，目前论文介绍性质的篇幅较多，对于历史考察的内容还少。
有些带有较强的现实性，但是理论层面的分析阙如。
最后，由于万维网和Westlaw的相关外文资料比较丰富，所以作者参考了一些英文的文献，具体篇目可见文后，需要重点提及的是以下几篇“当事人”的论文：
贾森曾在内罗毕的联合国环境规划署的臭氧层秘书处实习，因此他所作的《蒙特利尔议定书的多边基金：
保护全球环境的资金机制的雏形》（1992）有助于了解国际环境保护领域资金机制的起源，并揭示了多边基金和试运行的GEF分化的原因。
斯蒂芬是世行负责GEF建立、重组和第一次增资的法律事务专员，因此他所作的《全球环境基金：
国际法和组织的新发展》（1995）为介绍GEF的试运行和重组初期的情况提供了第一手资料。
这两篇文章的视角正好互为补充。
阿兰是全球环境基金气候变化和臭氧组行动小组的组长，因此他所作的《全球环境基金与寻求培育可持续发展的资金战略》（2000）有助于考察《公约》与GEF前十年的合作情况。
索菲从1994年到2006年是世行作为GEF受托人的法律顾问，因此他所作的《为拯救世界创造集体融资活动的行动指南：
全球环境基金的经验》（2009）全面提供了GEF重组后的主要制度变化，尤其侧重与前四次增资会议相关的法律问题。
正如这四位作者名字的涵义，这些文章一同反映了在艰难气候变化问题面前，GEF是世界政要为了和平而付出的智慧结晶。
但是这些文章或多或少体现了发达国家诉求，例如提及全球环境治理（GlobalEnvironmentGoverning）比提到国际社会合作（InternationalSocietyCooperation）的次数要多得多。
二
从以上文献情况来看，对于GEF而言有两个问题需要解决。
一是必须从历史的角度理顺GEF各项制度的发展变化。
二是需要从逻辑的角度对GEF的各项制度的成因进行分析。
因此，本文拟以史论结合的方式回顾GEF的变迁，但是史、论的侧重在各章有所不同。
第一章着重探讨资金机制的成因，所以以论为主。
第一节分析资金机制的语源、概念，并明确本文的研究范围。
第二节名为特征，即为该制度与相关制度的联系和区别。
正是由于官方发展援助捉襟见肘、跨境污染索赔困难，而且共同但有区别责任原则得到国际社会认可，国际环境领域才亟待资金机制的援手。
当然，资金机制落实在具体项目中，有助于能力建设、信息交流，但主要还是技术转移。
随着资金机制谈判陷入困境，京都三机制的作用日益显著。
第二章主要回顾试运行阶段的GEF，以史为主。
第一节回顾世行在全球环境保护中的作用，回答为什么资金机制由该行牵头的问题。
GEF融资可以说是IDA第九轮融资的翻版。
第二节进而探讨GEF的制度选择。
回答在众多提议中，为什么选择世行主导的基金模式，以及该基金的命名问题。
第三节介绍试运行的GEF的治理模式特点及其与《公约》的关系。
第三章探讨重组时以及重组以后的全球环境基金，仍以论述为主。
正是《公约》的要求迫使1994年GEF重组。
重组后的GEF以理事会为主导，在至今为止43届理事会浩如烟海的决议中，GEF的各项制度不断变化、发展。
文中注重时间发展顺序，但更注重各项制度内部的逻辑发展顺序。
为了便于读者参考，第一节为了突出试运行和重组后的GEF在治理体制上的区别，所以按重组完成之时，即1994年3月为断面。
第二节则分类考察各项制度的主要变化。
这些内容都围绕南北集团的交锋和妥协展开。
例如，理事会职权、秘书处权限以及执行机构的增长，都削弱了以美国为首的世行对资金机制的控制力。
运作程序的明确和简化、新基金的诞生都有助于降低发展中国家获得资助的成本。
项目监督独立、资金分配框架也反映了发达国家的诉求。
最后，初步的结论和展望在文末给出。
三
本文是作者对全球环境基金作为《公约》资金机制的一些初步研究,作者尽力搜集有关资料，并结合自己的体会，以南北斗争为线索，介绍和评论GEF的主要制度设计的背景、产生和发展。
限于篇幅，一些重要相关领域本文尚未展开，包括协同融资问题、其他公约与GEF的关系问题、资金机制与京都三机制的联动效应等等。
作者在撰写本文时收集了一些中国GEF项目的具体资料；也注意到中国的法规（主要是财政部各环保专项资金）与GEF渊源深厚，如果还有时间，这些领域还值得深入研究。
为了便于读者检索相关资料，给出文后两个附录。
附录一按照时间顺序简要回顾历次理事会会议概况，作为正文中按逻辑顺序阐述的补充。
附录二给出文中涉及的英汉翻译，以减小可能因翻译错误而造成的不利影响。
本文参考资料中英文材料转写成我国格式的标准为《复旦大学研究生院文后参考文献要求》和《国家文后参考文献著录规则》（GB/T7741-2005），但是检索尾注可以更便利地查找原文。
第1章
国际气候变化法的资金机制概述
第1节国际气候变化法的资金机制的概念和范围
1、资金机制的语源
资金机制，英文原为financialmechanism。
Financial作形容词，为“财政的、金融的”之意。
其名词finance即“财政、金融、财政学”之意。
但财政学涉及的是政府的收支活动，其关键问题是实际资源的利用问题，这一义项在国家形成之前的人类社会是没有的。
Finance原为动词，其词源为古法语finer，意为“通过支付终结、解决”（toend,settlebypayment），后转为名词，意为“债务的终结、解决”（ending,settlementofadebt），由此引申出“（对事业的）资金支援”的义项。
Mechanism由词根mechan和后缀-ism组成。
词根Mechan源自古希腊语阿提卡方言阴性名词第一人称主格μηχᾰνή（对应阳性名词是μῆχος，多利斯方言是μᾱχᾰνά）。
该词原指“机械装置（contrivance）”，特指“起重机”。
此义项引申为“战争引擎（engineofwar）”、“使神出现在空中的舞台道具（theatricalmachinebywhichgodsweremadetoappearintheair）”和“由机器灌溉的地区（areaoflandirrigatedbyamachine）”。
除了以上具相意义外，该词衍生出抽象
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