《山东省矿山地质环境治理保证金管理暂行办法》修改说明2.docx
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《山东省矿山地质环境治理保证金管理暂行办法》修改说明2
《山东省矿山地质环境治理保证金
管理暂行办法》修改说明
一、背景说明
（一）相关法律、法规规定
2003年，省人大出台了《山东省地质环境保护条例》。
其中第十四条规定：
“矿山地质环境治理实行保证金制度。
……具体实施办法由省人民政府制定。
”这一规定为实行矿山地质环境治理保证金制度提供了法规依据。
2005年，国务院在《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号）中就明确要求“积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制”。
2006年，财政部、国土资源部、环保总局联合下发了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建[2006]215号），文件要求，各地要自2006年起按照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，由企业在地方财政部门指定的银行开设保证金帐户，并按规定使用资金，这标志着我国保证金制度正式开始推行。
2010年，国土资源部出台了《矿山地质环境保护规定》（国土资源部第44号令），进一步以部门规章的形式明确规定“采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金”，对保证金制度的实施和监管作出了进一步明确要求。
（二）我省保证金制度的出台过程
自2003年上半年开始，我省组织有关人员搜集了大量相关资料，充分学习借鉴浙江、江苏、湖南等省保证金管理办法，广泛征求各市局和矿山企业意见，就收取标准问题组织各市局深入矿山进行重点专题调研，并选择煤、石膏、金、铁、石灰岩和花岗岩6个主要矿种的16个矿山企业进行了反复测算和论证。
在此期间，暂行办法共修改了二十多稿，至2005年5月，形成报省政府的代拟稿。
根据省政府有关领导的指示精神，并针对省政府法制办提出的修改意见和建议，又对暂行办法作了进一步修改完善。
2005年11月，经省政府同意，山东省财政厅、国土资源厅联合下发了《山东省矿山地质环境治理保证金管理暂行办法》（鲁财综[2005]81号）（以下简称《办法》），保证金制度正式建立。
（三）我省保证金制度的实施成效
《办法》出台以来，我省高度重视，加强培训宣传，明确责任分工，加大监督检查，将保证金收缴工作与采矿权审批、矿山年检相结合，有力地推动了保证金收缴工作。
截至目前，全省已累计收缴保证金61.34亿元，累计返还保证金1.18亿元。
（四）存在的主要问题
随着保证金制度深入实施，我省保证金制度存在的问题和不足逐步显现。
一是保证金制度不够完善，应缴金额计算方式须进一步完善和调整。
二是《办法》发布形式级别较低，法律效力有限。
三是缺少实施细则和配套制度。
四是矿山企业开展矿山地质环境治理积极性不高，导致保证金返还率过低。
为此，我处在学习、借鉴全国30个省（市、自治区、直辖市）基础上，对本省保证金制度实施情况进行充分总结基础上，组织省地环总站等单位对《办法》进行了修改和完善。
二、《办法》存在的主要问题及修改思路
（一）出台文件形式
《办法》存在的问题：
我省《条例》第十四条规定：
“矿山地质环境治理实行保证金制度。
……具体实施办法由省人民政府制定”。
目前，我省实施的保证金办法是财政厅和国土厅联合行文的方式发布的，与《条例》的规定不相符。
其他省份相关情况：
目前，全国已有安徽、陕西、吉林、湖南、湖北五省以省政府令形式出台了保证金办法。
宁夏、云南、天津、四川、山西、江苏、内蒙古、浙江八省以省政府文件形式出台了保证金办法。
本次修改建议：
为提升我省保证金制度的法律效益，建议本次保证金办法修改后争取以省政府令形式公布。
（二）矿山地质环境治理义务范围的界定及《办法》适用范围和缴纳范围
《办法》存在的问题：
《矿山地质环境保护规定》规定：
“开采矿产资源涉及土地复垦的，依照国家有关土地复垦的法律法规执行”。
但从实际情况来看，矿山地质环境治理过程中涉及土地复垦的情形较多，比如采煤塌陷地治理、露天采坑治理，既可以土地复垦的名义开展复垦，又可以矿山地质环境治理的名义开展治理，既适用于《矿山地质环境保护规定》，也适用于《土地复垦条例》；采矿权人既要缴纳土地复垦费，又要同时缴纳保证金；既要编制矿山地质环境治理方案，又要编制土地复垦方案；这就造成了国土资源部门内部在矿山环境治理问题存在上交叉管理、重复管理的现象，一方面可能导致相关费金的重复缴纳，另一方面两种治理方式之间的重复或者冲突，容易让矿山无所适从，给采矿权人造成不必要的负担。
除此外，矿山地质环境治理还与其他矿山环境治理形式比如矿山水污染治理、水土保持、生态绿化等存在一定交叉和重复。
原《办法》对矿山地质环境治理义务的范畴界定不够清晰，影响矿山地质环境治理后期监督管理，影响矿山地质环境治理工程的验收及保证金的返还；保证金与土地复垦费的重复收取，也影响了采矿权人的缴纳积极性。
其他省份相关情况：
广东省在保证金办法制定过程中，将矿山地质环境治理扩大为矿山环境治理，在验收时，强调联合国土、环保、水利、林业部门进行联合验收。
广西、河南、黑龙江等省份保证金办法由国土、环保、财政三部门联合发布，将矿山地质环境治理义务增加了环保工作的相关任务。
内蒙等省份《办法》明确将土地复垦义务和矿山地质环境治理义务合并统一管理，土地复垦方案和矿山地质环境治理方案合并编制。
本次修改建议：
修改后的《办法》应明确界定矿山地质环境治理义务的范畴。
本次修改按《矿山地质环境保护规定》要求，将矿山地质环境治理与土地复垦进行严格区分，并在保证金办法适用范围上进行严格规定，防止交叉管理以及保证金和土地复垦费的重复收取给采矿权人造成的不必要的负担。
（三）计算公式
《办法》存在的问题：
通过近年来对保证金制度的实施，我省保证金计算公式的一些问题逐渐显现，导致保证金应缴金额与矿山地质环境治理实际所需费用之间平衡性较差，在一定程度上影响了矿山治理积极性。
一是按面积因素计算出现的问题。
我省保证金应缴额计算公式将采矿证面积作为计算因素之一，这种计算方法对于采矿权划定面积较大、资源压覆面积较大、分区开采、基建期较长的矿山而言，存在较大弊端。
容易导致该类型矿山应缴保证金额较大。
另外，该计算方法又使以地下开采为主、矿区面积较小的矿山应缴保证金额较小。
二是缴纳标准问题。
从目前来看，我省保证金计算公式确定的矿种缴纳标准，有些矿种偏高，比如石材类、粘土类矿山，有些矿种太低，比如金矿、铁矿等金属类矿山，矿泉水、地热等水汽类矿山。
三是计算公式稍显复杂。
该计算公式计算方法较繁琐，矿山企业由于需要经常性的变更、延续等因素导致换证频繁，相应地保证金计算也要随之及时修改补充。
其他省份相关情况：
目前，大部分省份保证金应缴金额计算公式类似，即考虑采矿权面积、采矿方式、矿种、采矿许可证期限等因素。
在优化计算公式上，有两种倾向，一种是进一步细化，一种是进一步简化。
部分省份在原有计算公式基础上进行了进一步细化，比如安徽省等省份对已完成分期治理的，重新计算可以扣除已治理面积；对经批准压覆矿产资源的限采区，计算矿区登记面积可以扣除限采区面积；对大、中型矿山，分区开采的，已建矿山可按在采采区面积和采区剩余年限计算保证金；对在建和新建矿山可按首采区面积和首采区设计年限计算保证金，经批准的矿山基建期可以扣除。
这样的计算方法充分考虑了矿山承受能力，但使得保证金应缴额计算更加复杂化。
部分省份对应缴金额计算方式进行了简化处理。
比如，重庆市采取按销售收入一定比例提取保证金；山西采取矿石采出量×缴存标准的方式计算保证金应缴额；吉林省采取按照矿山地质环境保护与恢复治理方案确定的治理费用提取保证金；河南省采取按吨产品分年按月预提矿山环境治理恢复保证金，其中煤炭企业按每吨原煤产量5元的标准预提。
此外，鉴于计算公式可能会出现极高和极低金额的情况，部分省（市、区）设定了缴存金额的上下限，如北京市规定年缴存额不足10万的，按10万缴纳。
本次修改建议：
本次保证金办法应缴额计算修改中体现以下几个原则：
一是简化原则，将保证金应缴金额计算公式进行适当简化，以便于市、县级国土资源部门操作，以及日后收缴标准的修改。
建议采取按照开采规模确定保证金收缴额的办法。
二是平衡各矿种的保证金应缴额。
提高金矿、铁矿、地热、矿泉水等矿种的应缴保证金额，适当降低煤炭、等矿种的应缴保证金额。
（四）缴纳批次及时间
《办法》存在的问题：
一是每三年缴纳一次、首次缴纳30%不太合理。
目前，我省大部分矿山采矿证期限在5年以下。
对于应缴金额巨大的矿山企业，首次缴纳30%、之后每3年缴纳一次、每次缴纳不低于剩余金额50%的缴纳方法，容易给矿山带来较大的资金负担。
二是新办矿山保证金缴纳时间在领取采矿权证1个月内缴纳保证金的规定，无法保证矿山企业按规定时间按时缴纳保证金。
其他省份相关情况：
大部分省份采取一次性缴纳和分期缴纳的方式。
在划分一次缴纳标准上，大部分与山东类同，采取对采矿权证期限3年或5年以下的，一次性缴纳；部分省份依据缴纳总额和矿区面积划定是否分期缴纳，比如广东省规定200万以下一次性缴纳。
辽宁省规定3年或5000平方或50万元以下一次性缴清。
在分期缴纳上，大部分省份按照在首期缴纳一定比例的基础上，按照余额分年度平均缴纳的方法进行收缴。
在首期缴纳时间和保障措施上，辽宁省规定新设立、延续、变更登记的采矿权人在领取采矿权许可之前签订责任书，缴存保证金，持缴存证办理年检、领取采矿权证。
江苏、海南、贵州省也规定矿山持缴存证明办理年检、领取采矿权证。
青海省规定，银行出具的存储凭据是领取采矿许可证或者办理采矿权延续变更登记的必备材料。
本次修改建议：
一是首期缴纳保证金总额的一定比例，余额按照分年度平均缴纳的方法进行收缴。
二是借鉴有关省份经验，规定矿山持缴存凭据办理年检、领取采矿权证。
（五）存管方式
《办法》存在的问题：
我省《办法》规定，各矿山缴存的保证金统一纳入地方财政专户。
保证金在纳入财政专户后，很有可能会由于监管缺失，导致地方政府的非法挪用。
也会因此导致矿山对保证金监管情况产生担忧，对是否能够返还保证金缺乏足额信心。
另一方面，纳入财政账户后没有利息，无法兑现《办法》所规定的将本息一并返还采矿权人的承诺。
保证金数额巨大，滞留财政账户后，会流失大量利息，影响采矿权人的合法权益。
总体来看，将保证金纳入财政专户，会较大程度影响矿山开展矿山地质环境治理的积极性。
其他省份相关情况：
经统计，全国已建立保证金制度的31个省份中，有20个省份采用将保证金存入指定银行的方式进行存管。
具体操作是，由财政部门、国土资源部门所指定银行，矿山企业在缴纳保证金之前在指定银行开设保证金专户，并凭财政、国土部门出具的缴存通知到银行缴纳保证金；银行根据财政、国土部门相关支取通知书领取返还的保证金本息；对未开展治理或治理工程未经验收通过的，在收到财政、国土部门的通知后，银行可将矿山的保证金专户转移至财政专户进行使用。
这种存管方式，一是充分体现保证金“企业所有、政府监管、专户储存、专款专用”原则，可有效防范地方政府对保证金的随意挪用，增强矿山企业对保证金使用、返还的信心。
二是可保证矿山企业所缴纳保证金的合法利息收入，从而充分调动矿山企业及时缴纳保证金、加快开展矿山地质环境治理的积极性。
本次修改建议：
将我省保证金由财政专户存管改为指定银行存管。
（六）支取使用管理
存在的问题：
《办法》规定只有在矿山（分期）治理工程验收通过后，才能返还保证金，不允许矿山企业提前支取使用保证金进行治理。
鉴于大部分矿山企业在缴纳保证金后，再同时拿出部分资金进行矿山地质环境治理；且许多矿山由于开发利用方式限制，不能采取边开采、边治理，只能在矿山闭坑后才具备治理条件，这导致了所缴纳保证金可能长期滞留保证金账户、无法使用。
我省保证金缴纳额已超过60亿元，返还金额则不超过2000万元，大量资金沉淀在财政账户上，在目前矿业经济较为低迷的情况下，保证金大量滞存账户产生诸多不利影响。
既无法产生利息和经济效益，又影响了企业的资金流动和生存发展，且无法有效推动矿山地质环境治理，违背了保证金制度设立的初衷。
其他省份相关情况：
北京、重庆、河南、贵州、广东、四川等省办法允许矿山企业在一定条件下可以支取使用保证金。
北京市、四川省规定，采矿权人在矿山治理工程实施过程中，投入资金超过一定金额（北京为500万，广东为1000万元）的，可申请提取总额不超过已投入资金50%的保证金。
广东省规定，采矿权人边开采边治理的，可以按治理工程进度申请使用不超过已缴纳总数50%的保证金。
重庆规定，恢复治理项目初步设计立项后，矿山企业可以分别在项目立项后、治理过程中、验收后，分别依据项目设计费用、工程结算价款、决算价款申请提取使用一定比例保证金。
允许矿山企业支取使用保证金，有利于鼓励矿山积极缴纳保证金、主动开展矿山地质环境恢复治理，形成收缴、使用、返还的良性循环，有效防范保证金长期滞压。
本次修改建议：
借鉴相关省份经验，允许企业支取使用保证金。
（七）验收及返还管理
存在的问题：
《办法》对矿山地质环境治理工程的验收及保证金返还工作较为粗略，对验收返还的一些细节未进行明确。
一是未明确治理工程的工作程序和有关要求。
矿山企业开展治理工程应遵循怎样的程序和要求，是否需要进行设计、是否应通过招投标组织专业资质队伍治理、是否需要开展监理和审计、竣工后需要提交哪些材料等相关要求未在《办法》中明确规定，影响了验收工作的操作实施。
二是未明确治理工程验收标准。
鉴于矿山地质环境治理的方式方法、治理成效等存在较大的差异，没有明确的治理工程验收标准，治理工作达到什么程度才能验收没有明确规定。
比如，同样的采煤塌陷地，是不是要达到一定的复垦耕地比例才能通过验收，治理成鱼塘或建设为湿地公园能不能通过验收。
同样的凹陷式采石坑，哪种情况需要填平，哪种情况只需要进行周边绿化，简单维护建成水塘可不可以，这些应该进行明确。
由于不同的治理方式，投入资金会产生具大的差异，并会产生不同的治理效果，没有明确的验收标准会给国土资源部门开展验收带来很大不便。
三是返还比例不够细化。
《办法》规定，经验收合格的，将已交纳保证金的50%返还采矿权人，剩余部分抵交下期应交保证金数额。
对分期治理工程而言，由于治理工程的难度、工作量、技术方法、资金投入之间存在较大的差异，同样都是返还已交纳保证金的50%的规定，无法体现治理工作程度的差异，无法对矿山企业起到“多治多返、少治少返”的鼓励作用。
四是保证金返还的前提未明确。
比如，保证金未交齐，能不能受理矿山企业的验收和保证金返还申请。
其他省份相关情况：
就全国而言，矿山治理工程验收和保证金返还工作尚处于摸索阶段，制度建设较为落后，国家尚未出台相关治理工程技术标准，相关经验缺乏，各省保证金管理办法中的相关规定一般都较为粗略。
安徽省出台了专门的矿山治理工程验收办法和验收标准，并在办法中规定，对于验收通过的分期治理工程，返还对应治理面积应缴保证金额的80%。
宁夏在保证金办法中也就治理验收标准做了规定。
本次修改建议：
建议借鉴安徽省经验，在适当细化验收、返还相关规定的基础上，作为配套措施，出台关于治理工程技术标准和验收返还管理办法。
（八）变更、延续、转让等相关规定
存在的问题：
我省《办法》规定，采矿权转让时，应同时办理保证金本息转移手续，同时将治理责任转让给受让人。
其他省份相关情况：
新疆、宁夏、云南、四川、黑龙江、甘肃等省份规定，保证金及治理责任是否转移由转让、受双方协议确定，并应在转让协议中注明。
这种方式具有一定的灵活性，可以借鉴。
本次修改建议：
一是对采矿权转让，借鉴新疆等省份经验，可允许保证金同时转让或不转让，并分别作出相关规定。
二是对办理采矿权变更、延续的，要求必须将上一年度及之前保证金全部缴清。
（八）管理流程及相关配套文件
存在的问题：
《办法》对保证金缴纳、返还等流程等规定较粗，各环节相关表格、文件格式未进行统一规定，导致各地在具体执行《办法》时缺乏有效的规范和统一。
其他省份相关情况：
安徽省出台了《关于印发〈安徽省矿山地质环境治理恢复保证金缴存使用管理规定（试行）〉的通知》（皖国土资〔2008〕19号）、《安徽省矿山地质环境治理恢复保证金缴存使用补充规定》（皖国土资[2011〕356号、《关于进一步加强矿山地质环境治理恢复保证金缴存管理工作通知》（皖国土资〔2012〕212号），制定了完善了保证金缴纳流程，并规范了保证金核定手续通知、开户和缴存通知书、过户通知书、支取通知书、登记卡片、催缴通知书、行政处罚通知书、行政处罚告知书等保证金监督管理各环节相关文书的样式。
此外，新疆、内蒙、广西等省份也不断规范了保证金监管环节的管理流程和文书样式。
本次修改建议：
建议借鉴安徽、内蒙等省份保证金监管制度经验，完善相关监管流程、规范监管各环节文书格式，以为各市监管实施工作提供标准依据。
（九）缴存管理信息系统
存在的问题：
保证金的收缴缴存管理工作量大，监管环节较多，鉴于以往保证金统计时，主要采取逐级上报的方式，这种落后方式有很多弊端，一是无法保证数据真实性和实效性。
由于上级无法审核下级上报的数据真实性，进而难以保障全省合计数据的真实性和实效性；二是效率低下。
每次统计都要对境内所有矿山数据重新累加合计，费时费力，重复性劳动较多，导致效率低下。
相关建议：
为提升保证金收缴监督管理效率，使上级管理部门动态实时的了解下级保证金缴纳情况，建议在对《办法》修改完善的基础上，建立全省保证金收缴管理数据库和管理信息系统。
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