规范性文件备案审查制度知识问答.docx

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规范性文件备案审查制度知识问答

规范性文件备案审查制度知识问答

1、什么是规范性文件备案审查？

答：

规范性文件备案审查，也称事后审查制度，是指规范性文件制定机关，在规范性文件发布后的15日内，依法将规范性文件报送上级机关，上级机关审查后，没有问题的予以登记备案，发现问题的依法予以纠正的制度。

根据国务院《全面推行依法行政实施纲要》的要求，对行政机关制定的规范性文件必须做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。

2、什么是规范性文件事前审查制度？

答：

规范性文件事前审查制度，是在规范性文件起草工作结束后，形成了送审稿，并将送审稿送政府或部门的法制工作机构进行审查的制度。

送审稿包括：

送审文件稿及其说明，征求到的不同意见和有关材料。

政府规范性文件送本级人民政府法制机构审查；部门规范性文件由本部门的法制机构进行审查。

审查工作由政府或部门的法制机构负责，法制机构必须履行审查职责，严格按照规定，对送审稿进行事前审查。

政府或部门的法制机构对审查中发现的问题，需要有关单位作出说明、提交依据、协助工作的，有关单位应当予以配合，并在法制机构要求的期限内答复。

3、规范性文件的概念是什么？

答：

规范性文件是涉及或者影响管理相对人权利义务，在一定时期内反复适用的文件。

4、如何界定规范性文件的范围？

答：

正确界定规范性文件的范围有两个标准。

一是行文方向。

规范性文件是下行文，上行文、平行文不是规范性文件。

二是文件的内容。

规范性文件的内容应当同时具备“三性”，即外部性、普遍适用性和反复适用性。

规范性文件的外部性，是指文件的内容涉及或者影响管理相对人的权利义务，而不是单纯规定行政机关内部事务。

规范性文件的普遍适用性，是指文件作出的规定，对不特定多数管理相对人都适用，而不是只适用于特定的个别管理相对人。

反复适用性，是指文件作出的规定，在这个文件生效以后、至失效之前的整个时间段内，对同类事项都有效，而不是只用一次。

5、什么样的规定是“涉及或者影响管理相对人权利义务”的规定？

答：

涉及或者影响管理相对人权利义务，就是直接或者间接规定管理相对人能够干什么、不能干什么、必须干什么；能够怎么干、不能怎么干、必须怎么干，可以获得什么利益、应当承担什么义务，履行了义务能够得到什么、不履行义务会受到什么处理，等等。

6、“行政许可实施程序”是否具有“外部性”，为什么？

答：

行政许可实施程序具有“外部性”。

因为，从表面上看，行政许可实施程序规定的是行政机关干什么、怎样干，一步一步怎么走，但是，其中涉及到要求申请人提交什么材料、行政机关对什么样的申请人才能准予行政许可，这就影响了管理相对人的权利义务。

7、机关人事管理、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩等文件是否具有“外部性”，为什么？

答：

不具有“外部性”。

机关人事管理、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩等文件只单纯规定行政机关内部事务的文件，根本不涉及管理相对人权利义务的，不具有“外部性”，不是规范性文件。

8、什么是“不特定多数管理相对人”？

答：

不特定多数管理相对人，是指谁将受到发布文件的规定的约束，事前是不知道的，不特定的。

任何一个人（单位），只要从事文件所规定的事项，就成为了这个文件的约束对象。

9、行政处罚决定书、行政许可决定书、行政强制决定书、行政裁决书、行政调解书是否具有普遍适用性？

答：

不具有。

10、批复、答复是否具有普遍适用性？

答：

一般的批复、答复不具有普遍适用性。

如果有些批复、答复不仅对提出请示的人或单位适用，还适用于某一个方面的问题，则具有普遍适用性？

11、行政处罚决定书、行政许可决定书、行政强制决定书、行政裁决书、行政调解书是否具有反复适用性？

答：

不具有。

12、适用时间很短的、部署阶段性工作的文件，是否具有反复适用性？

答：

不具有。

13、一般认为，适用期在多少时间以上的文件，具有反复适用性？

答：

3个月以上。

14、规范性文件不得设定哪些事项?

答：

1、不得设定行政处罚，这是《行政处罚法》第十四条已经作出的禁止性规定；

2、不得设定行政许可，因为《行政许可法》第十七条规定“其他规范性文件一律不得设定行政许可，”

3、不得设定行政强制。

行政强制包括行政强制措施和行政强制执行两种行政行为。

行政强制是为实现行政目的或者当行政相对人不履行法定义务时，有关国家机关（包括行政机关和人民法院）针对相对人的人身、财产或者行为而采取的单方面法律行为。

因此，类似行政强制这样重大的行政行为，规范性文件不得设定；

4、不得设定限制或者处分公民、法人和其他组织的法定权益的事项。

限制或处分行政相对人的法定权益是由法律、法规、规章来直接规定或赋予的，因此，规范性文件无权来限制或处分这些权利。

5、不得设定行政收费或者以基金、会费等名义的收费。

规范性文件曾一度成为“乱收费”的源头之一，有的地方政府和部门巧立名目（如基金、会费等），为了局部的利益，往往超越权限在规范性文件中设定一些收费项目和标准。

根据国家现行规定，只有省级人民政府和省财政主管部门、省物价主管部门才能制定行政收费项目和收费标准，其他任何地方政府和部门均无权设定。

6、不得设定法律、法规、规章规定之外的义务。

行政相对人的义务只能由法律、法规、规章来设定，凡是法律、法规、规章没有设定的义务，规范性文件无权超越法律、法规、规章的规定去增设行政相对人的义务。

15、规范性文件的制定主体和权限有哪些?

答：

规范性文件的制定主体是指制定规范性文件的各级政府及其所属部门和授权组织；制定权限是指制定主体只能在《办法》第二章规定的范围内制定规范性文件的权力。

主要包括：

1、县级以上人民政府可以制定规范性文件，其权限范围是：

执行法律、法规、规章的规定；执行上级行政机关规范性文件的规定；执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议；规范本行政区域内的具体行政管理工作。

2、乡（镇）人民政府可以制定规范性文件，其权限范围是：

执行法律、法规、规章的规定；执行上级行政机关规范性文件的规定；执行本级人民代表大会的决议；规范本行政区域内的具体行政管理工作。

3、县级以上人民政府所属工作部门、垂直领导部门可以制定规范性文件，其权限范围是：

执行法律、法规、规章的规定；执行上级行政机关规范性文件的规定；规范本行业、本系统的具体行政管理工作。

4、授权组织可以在法定授权的范围内制定规范性文件。

不得制定规范性文件的主体有：

答：

1、县级以上的人民政府及其所属工作部门、垂直领导部门设立的临时机构。

2、县级以上人民政府所属工作部门、垂直领导部门的内设机构。

3、县级以上人民政府所属工作部门的派出机构。

4、乡（镇）人民政府的临时机构和内设机构。

以上这些机构因为不具备规范性文件制定的主体资格，所以其制定的规范性文件无效。

16、什么是规范性文件，实践中怎样认定?

答：

1、规范性文件是各级政府和部门广泛运用的一种管理手段，又是行政机关作出决策的一种行政行为，包括除了《立法法》规定的由国务院制定的行政法规，国务院各部门制定的部门规章，省级人民政府和较大市人民政府制定的地方政府规章外的其他各类具有普遍约束力的文件。

2、制定规范性文件的主体是各级行政机关，包括政府和部门，以及法律、法规、规章授权组织；

3、属于外部行政行为。

是对公民、法人和其他组织这些行政相对人作出的行政行为，而对行政机关内部作出的行政行为不属于规范性文件的范围。

4、属于抽象行政行为。

它不针对具体的行政相对人，但能够在一定的空间范围和一定的时间范围内对公民、法人和其他组织产生普遍的约束力。

5、涉及行政相对人的权利和义务，能对行政相对人的权益产生预期的法律后果。

根据以上特征，实践中可以通过以下方法来区分和认定：

一是行政机关制定的内部和机密文件以及对具体事项进行处理的文件不属于规范性文件；

二是有的文件虽然没有以“办法”、“规定”、“规则”、“细则”等名称出现，而是以“通知”或“纪要”的名称出现，只有具备上述五项特征，也都属于规范性文件；

三是不得制定规范性文件的四种主体所制定的规范性文件应作无效处理。

17.适用时间很短的、部署阶段性工作的文件，是否具有反复适用性？

答：

不具有。

18、一般认为，适用期在多少时间以上的文件，具有反复适用性？

答：

3个月以上。

19、规范性文件的备案管辖是如何规定的？

答：

根据报请备案主体的不同，分为五种情况：

（1）各级政府制定的规范性文件，报上一级政府备案审查；

（2）政府部门制定的规范性文件，报本级政府备案审查；

（3）政府部门联合制定的规范性文件，由主办部门报本级政府备案审查；

（4）垂直管理部门制定的规范性文件，报上一级主管部门备案审查，同时抄送本级政府；

（5）政府部门与垂直管理部门联合制定的规范性文件，由政府部门主办的，由主办部门报本级政府备案审查，同时抄送垂直管理部门的上一级主管部门；由垂直管理部门主办的，由主办部门报送上一级主管部门备案审查，同时抄送本级政府。

20、备案机关收到下级机关报送备案的规范性文件后，要按照“有备必审”的要求进行审查，对规范性文件的审查包括那些内容？

答：

审查的内容有三个方面：

（1）对报备情况的审查。

主要审查三个问题：

1.是否在法定时间内报备；2.报备的材料是否齐备；3.是否符合报备格式和数量要求。

（2）对规范性文件形式要件的审查。

主要审查六个问题：

制定主体是否合法；制定权限是否合法；文种应用是否正确；行文方向是否正确；是否符合国家行政机关公文处理办法规定的技术规范；施行时间是否合法。

（3）对规范性文件实体内容的审查。

主要审查三个方面：

合法性审查。

就是审查文件的实体内容是否合法，包括5个方面的问题：

第一，是否存在设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政事业性收费问题；第二，对法律、法规、规章设定的行政处罚、行政许可、行政强制、行政事业性收费的具体规定是否违反上位法的规定；第三，行政机关权力授予、责任免除是否合法；第四，管理相对人权利减损、义务科处是否合法；第五，其他规定是否违反上位法的规定。

适当性审查。

也就是合理性审查，包括三个方面的问题：

第一，管理措施目的的合法性；第二，管理措施的不可替代性；第三，管理措施与管理效果的价值相称性。

协调性审查。

就是审查不同机关规范性文件对同一事项的规定是否一致。

21、通过审查，如果发现报备规范性文件有错误，是否都要依法予以纠正？

答：

是

22、对发现错误的规范性文件进行纠错，应该通过那些的工作程序处理？

答：

应该通过以下程序进行处理：

第一步，讨论沟通；

第二步，协调协商；

第三步，发自行纠正建议函；

第四步，督查督办；

第五步，提请区政府撤销问题文件。

23、规范性文件备案审查的意义是什么？

答：

规范性文件备案审查，是一项法定的行政层级监督制度，其意义在于：

（1）是维护社会主义法制统一，实行社会主义法治的基本手段；

（2）是维护政令畅通，解决“上有政策、下有对策”问题的客观要求；

（3）是全面推进依法行政，建设法治政府的重要措施；

（4）是从源头上预防和化解行政争议，维护社会和谐稳定的有效方式。

24、规范性文件在制定环节中的基本要求是什么？

答：

规范性文件在制定环节中有以下四点要求：

（1）建立和落实规范性文件的合法性审查制度；

（2）建立和落实规范性文件的集体审议制度；

（3）建立和落实规范性文件的行政首长签署发布制度；

（4）建立和落实规范性文件提交报备制度。

25、规范性文件在报备环节中的基本要求是什么？

答：

规范性文件在报备环节中有以下几点要求：

（1）报备时间：

规范性文件发布之日起30日内报备；

（2）报备的材料：

①备案报告；②规范性文件正式文本；③制定说明。

（3）报备格式和份数：

将上述材料，按照上述顺序装订成册，一式5份。

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