第七章土地资源的统筹配置.docx
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第七章土地资源的统筹配置
第九章土地资源的统筹配置
统筹土地资源配置是国土规划落实的重要保障和政府发挥空间调控作用的有效手段。
为塑造和谐、可持续和富有竞争力的国土空间，未来广东省土地资源的统筹配置要实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度；通过优化区域土地利用结构，落实生活、生产和生态空间协调发展战略；按照推进形成国土综合功能区的要求，实施差别化的土地利用配置模式；优先满足国土支撑体系建设需求，加大土地利用相关工作落实力度。
1土地供需关系紧张，统筹配置任务艰巨
[09-01]建设用地供需矛盾突出
1996－2005年，广东省建设用地年均增量为3.22万公顷，《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》下达广东省2006－2020年的建设用地年均增量仅为1.94万公顷，与历史用地情况相比，建设用地增量规模存在比较大的缺口。
如按照土地利用更新调查数据，历史的年均用地量更大，实际可利用的建设用地增量更少，建设用地供需矛盾更加突出。
要实现广东的经济社会发展目标，必须采取切实有效措施，从存量中找增量，进一步提高土地利用效率和效益，走节约集约用地之路。
[09-02]耕地保护任务艰巨
广东省人多地少，人均耕地0.5亩，仅为全国平均水平的1/3。
当前广东还处于城镇化、工业化发展期，建设用地需求量大，保护资源与保障发展处于“两难”境地。
部分地方对耕地保护重视程度不够，耕地保护共同责任机制、市场机制还不完善、不健全，违法占用耕地现象时有发生。
同时，耕地“重用轻养”问题较为突出，一些地方耕地质量退化、污染现象逐渐显现。
[09-03]建设用地节约集约水平不高
广东省土地利用节约集约水平虽然在全国各省份中居前列，但与发达国家相比差距明显，单位土地产出仅相当于日本的13.33%、韩国的15.38%、德国的18.52%。
根据2005年土地利用总体规划前期工作成果，全省有低效建设用地13.33万公顷，城镇存量土地3.5万公顷。
建设用地节约集约利用水平不高集中体现在农村建设用地上。
2005年，全省农村低效用地7.02万公顷（占低效用地总量的53%），人均农村居民点用地面积181平方米/人，超过《村镇规划标准》（GB50188－93）规定的农村居民点人均建设用地50－150平方米的标准。
全省各地存在不少“超面积住宅”、“一户多宅”和“空心村”现象。
[09-04]区域土地开发利用强度差距明显
2005年，珠江三角洲（核心）优化提升区的土地开发利用强度（即建设用地规模占区域土地总面积的比例）超过30%,为34.19%，建设用地规模占全省建设用地总量的28.43%；珠江三角洲（外围）优化发展区、两翼沿海重点发展区的土地开发利用强度低于30%大于10%，分别为11.04%、15.03%，其建设用地规模占全省建设用地总量的比例分别为18.98%、12.66%；韶关-汕尾-阳江适度发展区、综合发展区、生态优先区的土地开发利用强度低于10%，分别为8.21%、6.45%、4.13%，其建设用地规模占全省建设用地总量的比例分别为5.41%、22.26%、12.26%。
区域之间土地开发利用强度差距明显，建设用地增量长期过度集中于珠江三角洲区域。
2集约高效利用土地，塑造和谐、可持续、富有竞争力的国土空间
[09-05]从严落实国家土地利用调控指标
根据《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》，2020年广东省耕地保有量维持在290万公顷以上，其中，基本农田面积不少于255万公顷；建设用地总规模控制在200万公顷左右；人均城镇工矿用地控制在118平方米/人以下（表9-1）。
表9-1广东省土地利用主要调控指标单位：
万公顷
指标
2005年
2010年
2020年
指标属性
耕地保有量
295.27
291.40
290.87
约束性
基本农田面积
284.67
255.60
255.60
约束性
园地面积
92.48
88.86
93.08
预期性
林地面积
1015.74
1024.68
1026.16
预期性
牧草地面积
2.76
2.77
2.74
预期性
建设用地总规模
171.53
182.61
200.60
预期性
城乡建设用地规模
131.88
140.00
152.30
约束性
城镇工矿用地规模
66.58
75.00
91.30
预期性
交通、水利及其他用地规模
39.65
42.61
48.3
预期性
人均城镇工矿用地（平方米/人）
119
118
118
约束性
[09-06]集约高效利用建设用地，打造富有竞争力国土
建设用地是国土高效利用和提升国土综合竞争力的空间载体。
打造高效、富有竞争力的国土空间要求广东省必须坚持“严控总量、用好增量、盘活存量、优化结构，合理布局、集约高效”的建设用地利用原则，合理配置不同区域新增建设用地和城镇发展用地，优先安排高新产业和产业转移园区建设用地，开展集约高效利用建设用地试验、示范工作（图9-1）。
图9-1广东省建设用地总规模控制
严格控制新增建设用地总量，高效利用建设用地。
以耕地红线、新增建设用地配额为抓手，控制建设用地过快增长，促进土地的集约利用，提升土地的产出效益。
一方面，通过现有建设用地结构的调整，挖潜提升工业用地有效用量，提高单位面积产出；另一方面，在保证GDP增速不下降的同时，单位GDP和人均消耗的新增建设用地水平相对于过去10年显著下降。
合理配置不同区域建设用地规模。
根据广东省不同区域经济社会发展阶段对建设用地需求的特点，调整各区域和地级以上市的建设用地规模。
到2020年，珠江三角洲（核心）优化提升区的土地开发利用强度为40.52%，珠江三角洲（外围）优化发展区、两翼沿海重点发展区、韶关-汕尾-阳江适度发展区的土地开发利用强度分别为12.94%、19.12%、10.59%；综合发展区、生态优先区的土地开发利用强度分别为7.02%、4.61%。
具体到各地级以上市，可形成梯度分明的四个层次：
一是比例大于40%的以深圳、东莞二市为代表的高开发强度层次；二是比例在20%－40%之间较高开发强度层次，包括佛山、珠海、汕头、中山、广州五市；三是比例在10%－20%之间的中等开发强度层次，包括湛江、潮州、揭阳、江门、汕尾、惠州、茂名七市；四是比例低于10%的低开发强度层次，包括阳江、云浮、河源、肇庆、梅州、清远、韶关七市（表9-2、表9-3、表9-4）。
表9-2广东省各地级以上市建设用地指标单位：
万公顷
地市
2005年
2010年各项建设用地指标
2020年各项建设用地指标
建设用地总规模
建设用地总规模
其中：
城乡用地规模
建设用地总规模
其中：
城乡用地规模
其中：
城镇工矿用地规模
其中：
城镇工矿用地规模
全省
171.53
182.61
140
75
200.60
152.3
91.3
广州
14.95
16.15
13.08
9.71
17.72
14.04
11.91
深圳
8.39
9.30
7.62
7.3
9.76
8.37
8.37
珠海
4.78
5.14
4.60
4.4
5.62
4.92
4.82
汕头
5.64
6.10
5.17
3.32
7.05
5.99
4.21
佛山
11.85
12.67
10.95
8.6
13.57
11.58
10.46
韶关
6.91
7.38
5.43
2.04
8.35
6.06
2.58
河源
8.54
8.92
4.45
1.11
9.70
4.79
1.35
梅州
7.61
8.07
6.43
1.6
9.02
7.08
2.01
惠州
11.37
11.83
8.60
5.66
12.60
9.07
6.79
汕尾
4.48
4.86
3.23
1.47
5.54
3.64
1.89
东莞
9.83
10.80
8.98
7.47
11.77
9.69
9.3
中山
4.42
4.82
4.32
3.2
5.42
4.81
4.03
江门
10.09
10.51
7.28
3.83
11.49
7.87
4.61
阳江
5.75
6.08
4.57
1.81
6.86
5.05
2.25
湛江
17.07
17.50
12.27
3.17
18.31
12.67
3.73
茂名
10.90
11.32
9.29
2.11
12.10
9.83
2.55
肇庆
6.96
7.45
5.93
2.48
8.49
6.64
3.13
清远
8.93
9.43
6.87
2.3
10.33
7.45
2.83
潮州
3.02
3.40
2.43
0.91
4.24
3.00
1.24
揭阳
5.70
6.16
4.55
1.31
7.12
5.21
1.69
云浮
4.33
4.72
3.95
1.2
5.54
4.54
1.55
合理配置城镇发展用地。
新增城镇建设用地优先保障用地少、就业多、产业集聚能力强的新城镇群和不同层次集聚经济、人口及提供公共服务的区域中心用地。
人口分散、资源环境条件较差、暂不具备发展条件的区域，重点保障民生用地。
优先安排高新产业和产业转移园区建设用地。
珠江三角洲地区新增建设用地优先安排现代服务业、高新技术产业、先进制造业建设用地，促进产业结构调整升级；东西两翼和北部山区优先安排新型产业集聚区、产业转移园区建设用地，推进形成新的经济增长极和增长点。
表9-3广东省各地级以上市建设用地增量指标与历史用地对比表单位：
%
地市
1996－2005年实际建设用地增量占全省比例
2006－2020年建设用地增量指标占全省比例
比例增减
广州
15.03
9.53
-5.50
深圳
8.36
4.71
-3.65
珠海
5.52
2.86
-2.66
佛山
16.04
5.90
-10.14
江门
5.30
4.84
-0.46
肇庆
2.35
5.26
2.91
惠州
2.83
4.24
1.41
东莞
11.91
6.68
-5.23
中山
6.77
3.44
-3.33
汕头
5.25
4.85
-0.40
汕尾
1.87
3.64
1.77
潮州
1.51
4.20
2.69
揭阳
1.74
4.87
3.13
湛江
3.66
4.27
0.61
茂名
0.86
4.14
3.28
阳江
2.09
3.80
1.71
韶关
1.05
4.96
3.91
梅州
1.16
4.85
3.69
河源
1.28
3.98
2.70
清远
4.78
4.83
0.05
云浮
0.64
4.17
3.53
表9-4广东省各地级以上市建设用地总规模占土地总面积比例对比单位：
%
地市
2005年
2020年
%
排序
%
排序
深圳
42.98
1
50.00
1
东莞
39.76
2
47.61
2
佛山
30.78
3
35.24
3
珠海
29.94
4
35.15
4
汕头
25.10
5
31.37
5
中山
24.56
6
30.12
6
广州
20.51
7
24.31
7
湛江
12.91
8
13.85
8
潮州
9.73
12
13.67
9
揭阳
10.82
9
13.51
10
江门
10.57
10
12.05
11
汕尾
9.14
14
11.30
12
惠州
10.01
11
11.10
13
茂名
9.54
13
10.59
14
阳江
7.22
15
8.61
15
云浮
5.57
16
7.13
16
河源
5.46
17
6.20
17
肇庆
4.70
19
5.73
18
梅州
4.80
18
5.68
19
清远
4.66
20
5.39
20
韶关
3.76
21
4.54
21
[09-07]严格保护耕地，加强基本农田建设力度
实现耕地保有量和基本农田保护面积目标要从落实耕地保护责任、严格控制新增建设占用耕地、加强基本农田建设投入和加大补充耕地力度四个方面着手，通过创新耕地和基本农田保护机制、加大耕地保护的经济补偿力度、提高农民保护耕地的主动性和强化耕地总量动态平衡政策，遏制耕地快速减少的势头。
（图9-2）。
落实耕地保护责任，将耕地保护责任目标下达到市、县、镇三级。
强化各级政府保护耕地的主体地位，明确地方行政一把手作为耕地保护第一责任人，签订耕地保护目标责任书，对执行情况进行年度考核问责，建立奖惩机制，逐步形成地方政府主导、国土资源部门牵头、各相关部门同心协力、齐抓共管的耕地保护共同责任制。
鼓励地方政府对保护基本农田和耕地的农户予以补贴，建立全省基本农田和耕地保护经济补偿制度，提高农村集体经济组织和农户保护基本农田和耕地的积极性。
图9-2广东省耕地与基本农田保护
控制和引导建设少占耕地。
严格控制建设占用耕地和基本农田，规划期内建设占用耕地控制在10.76万公顷以内。
建设项目选址必须以不占或少占耕地为基本原则，并尽量避让基本农田，确需占用耕地的应尽量占用等级较低的耕地。
没有实现建设项目占用耕地“先补后占”、“占一补一”的，一律不予审批。
积极开展低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点工作，引导城镇工业建设“上坡下海”，避免占用耕地资源。
加强耕地和基本农田建设（表9-5）。
规划期内设立若干个国家级、省级、市级和县级基本农田保护示范区，提高全省耕地和基本农田质量。
按照“因地制宜、分类指导、统一规划、突出重点、连片治理、讲求实效”的原则，逐步把示范区建成“涝能排、旱能灌、渠相连、路相通、田成方、地力高”的旱涝保收的高产稳产农田。
以水利设施建设为重点，以完善农田排灌系统、机耕道路为主要内容，改造中低产田，全面推进高标准农田建设，改善生态环境和农业生产条件，提高农业综合生产能力，到2015年全省建成高标准农田1510万亩。
表9-5广东省各地级以上市耕地保有量和基本农田保护面积指标
地市
2005年
2010年
耕地保有量
2020年
耕地保有量
基本农田保护面积
耕地
带K
地类
含K
耕地
公顷
公顷
万亩
公顷
万亩
公顷
万亩
全省
2952744
134128
3086872
2914000
4371
2908700
4363
2556000
3834
广州
104150
31731
135880
128270
192.41
128037
192.06
112345
168.52
深圳
4530
21
4551
4296
6.44
4288
6.43
2000
3.00
珠海
20230
9079
29309
27668
41.50
27617
41.43
24408
36.61
汕头
39249
13895
53144
50168
75.25
50077
75.12
43444
65.17
佛山
54869
4544
59413
56086
84.13
55983
83.97
48663
72.99
韶关
224264
172
224436
211867
317.80
211482
317.22
186093
279.14
河源
133416
164
133580
126099
189.15
125870
188.81
110430
165.64
梅州
168266
582
168847
159391
239.09
159101
238.65
139279
208.92
惠州
151969
198
152167
143645
215.47
143384
215.08
126722
190.08
汕尾
93172
13825
106997
101005
151.51
100821
151.23
87772
131.66
东莞
14943
18586
33529
31651
47.48
31594
47.39
27922
41.88
中山
45816
6859
52675
49725
74.59
49635
74.45
43867
65.80
江门
206929
801
207730
196097
294.15
195740
293.61
172180
258.27
阳江
195410
5170
200579
189346
284.02
189002
283.50
165705
248.56
湛江
472977
23967
496944
469115
703.67
468262
702.39
413847
620.77
茂名
261821
26
261846
247182
370.77
246732
370.10
218061
327.09
肇庆
179520
12
179532
169478
254.22
169170
253.76
149511
224.27
清远
288717
3714
292431
276054
414.08
275552
413.33
242718
364.08
潮州
45843
642
46484
43881
65.82
43801
65.70
37378
56.07
揭阳
121665
98
121763
114944
172.42
114735
172.10
100589
150.88
云浮
124991
44
125034
118032
177.05
117817
176.73
103066
154.60
创新机制加大补充耕地力度。
编制土地开发、整理专项规划，制定补充耕地计划；整合集中用于土地开发整理资金，完善财政投入机制。
探索建立耕地保护资源补偿机制，在执行国家耕地占用税费标准的基础上，征收耕地资源补偿调节费并全部留给承担耕地保护任务的市、县统筹使用；继续实行耕地储备指标有偿转让的激励措施，省财政筹集资金补助市、县开展园地、山坡地改造补充耕地工作；制定社会资金参与补充耕地开发的办法。
完善易地补充、保护耕地和基本农田制度，鼓励有条件的地区先行开发补充耕地，在验收合格后可有偿转让，确保广东耕地占补平衡目标的实现。
[09-08]统筹城乡土地利用空间配置，塑造建设和谐国土
塑造和谐国土要求加大城乡土地利用空间一体化配置力度，形成合理的区域生活、生产和生态空间结构；统筹配置城乡建设用地；深化农村征地制度改革，保障农民合法权益。
形成合理的区域生活、生产和生态空间结构。
按照推进形成国土综合功能区的要求，以调整、优化和整治为抓手，有效实施不同区域生活空间、生产空间和生态空间结构调整规划战略。
统筹城乡基础设施和公共事业建设用地。
为有效推进广东省构建资源节约型和环境友好型社会，构建覆盖城乡居民的社会保障体系，要分阶段、分步骤实施城乡基础设施和公共服务设施建设一体化战略。
统筹安排城乡优质安全供水系统、城乡生活污水处理、城乡生活垃圾无害化处理等基础实施工程的建设用地。
统筹安排城乡文化、健康、救助、福利等公共服务设施工程的建设用地。
深化征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，保障农民合法权益。
充分尊重农民土地财产权，依照“缩小征地范围、提高农民的补偿费用、解决失地农民的安置问题、理顺现有的征地程序、接受社会监督”的要求，进一步改革现有的征地制度。
严格界定商业经营性和公益性建设用地，适当缩小国家征用农地的范围；开放并扩大农地一级市场，完善农村集体建设用地的流转机制；征地必须符合土地利用总体规划和土地用途管制，采取综合措施，确保土地用途管制落到实处；征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，提高征地补偿，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。
积极开展广州、深圳等地土地管理制度创新试点。
3优化区域土地利用结构，落实生活、生产和生态空间协调发展战略
[09-09]优化区域土地利用结构
优化生活空间、调整生产空间和整治生态空间是广东省实现国土均衡开发和区域协调发展的重要抓手，是提升土地利用经济产出、社会服务和生态服务三大功能的基本前提，也是建立和保持广东省人地关系和谐格局的长期任务。
规划期内，以“一核、两轴、三区、多点”的国土开发空间架构为重点，通过合理安排新增建设用地配额，整理农村居民点用地、挖潜盘活城市存量和低效建设用地、整治拓展生态用地等途径，统筹生活、生产和生态空间优化配置，形成脉络清晰、科学合理的点轴开发和集约利用的区域土地利用结构（表9-6）。
珠江三角洲（核心）优化提升区、珠江三角洲（外围）优化发展区要以优化生活空间和调整生产空间为主，加大盘活存量建设用地和整理农村居民点用地的力度，整理、拓展生态空间。
两翼沿海重点发展区、韶关-汕尾-阳江适度发展区、综合发展区通过提高新增建设用地配给比例，积极开展低效建设用地整理工作。
在适度扩大生产用地规模的同时，注意优化生活空间和整理、拓展生态空间。
生态优先区应以整治生态空间为首要任务，新增建设用地优先安排城市和主要城镇的生活和生产建设用地需求，适度培育地方性产业和人口集聚中心，引导边远和生存条件较差的山区农民向城市和城镇迁移集聚，改善生态环境。
表9-6广东省国土功能区建设用地指标单位：
万公顷
功能区
2005年建设用地总面积
2010年
2020年
建设用地总规模
城乡建设用地
城镇工矿用地
建设用地总规模
城乡建设用地
城镇工矿用地
珠三角核心区
48.77
53.02
45.08
37.49
57.80
48.82
44.65
珠三角外围区
32.55
34.59
25.35
15.83
38.15
27.84
19.66
两翼沿海重点发展区
21.71
23.67
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