城市拆迁的利益冲突.docx
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城市拆迁的利益冲突
城市拆迁的利益冲突
城市拆迁的利益冲突：
一个社会学解析作者：
李怀
来源：
原载《西北民族研究》2005年第3期
来源日期：
2006-5-12
本站发布时间：
2006-5-1210:
29:
41
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「内容提要」城市拆迁中的冲突现象成为一个不可回避的社会问题。
在拆迁所形成的特定“场域”中，地方政府、开发商与被拆迁人等主要的三类利益主体是能动的“行动者”，已有的拆迁制度往往是他们为实现利益目标进行讨价还价的知识或策略，但制度并不完全限制他们的行动选择，拆迁制度的不断完善并没有从根本上改变拆迁中的矛盾和冲突。
诉求公平和正义原则，强化利益表达机制，可以减少拆迁冲突，并可降低其中潜在的社会代价。
「关键词」城市建设/拆迁/利益主体/冲突/社会学
拆迁现象：
不得不正视的社会问题
城市化是人类从落后走向文明不可抗拒的铁律。
改革以来，中国城市建设的速度之快、力度之强、规模之大，是世人所罕见的。
最直观的感受是：
一边是连片的摩天大厦拔地而起，另一边则不断出现一个个格外醒目的被画了圆圈的“拆”字。
就是这样一个“拆”字，街道更加宽了，广场更加大了，绿地更加多了，市容更加整洁了，同时，也让整个城市越来越“失忆”了。
同时，被拆迁人只能远离原来出行、上学、就医等较方便的熟人社区，眼看一座座高档住宅小区或写字楼挺立在自己生活过的地方，望楼兴叹，曾经栖息的屋舍在脑海中留下了久久不能挥去的沉重记忆。
城市拆迁是我国城市化加速发展中突显出来的社会现象，由此产生的利益冲突也变成了一个重大的社会问题。
自1990年代以来，大规模城市扩张、旧城改造以及开发区建设，使房屋拆
是说，已有城市拆迁的制度规范决定了利益主体的行为选择，不改进已有的城市拆迁的制度、法规或政策，这种冲突以及由此产生的严重社会问题将会旷日持久。
（注：
这类研究多为法学或城市规划领域的学者所著，受篇幅所限，恕不一一标出。
）由此出发，研究文章大多把注意力集中在如何完善这些制度规范上。
笔者认为，这种解释不是没有道理，它从一定意义上说明了拆迁冲突的缘由，研究者还提出了一些解决问题的办法，但从整体上看，这类研究往往政策性较浓，难从本真意义上解释“利益主体”真实的行动逻辑。
1.“结构”解释的分析逻辑
个体与社会、行动与结构的关系是社会学的核心问题之一，由此形成了社会学史上整体（实证）主义范式与个体（人文）主义范式之间长期争论不休的对立状态。
整体主义（结构解释）者从社会学的创始人孔德开始，经过法国社会学家涂尔干的“社会事实”决定论，到美国社会学家帕森斯的“社会系统”决定论，达到了极致。
强调社会结构（包括实体结构、关系结构或规范结构）作为整体对个人及其行为决定性的制约作用，主张用客观的社会结构去解释个体行动的发生。
社会不能脱离个体存在，但社会也不能还原为个体。
一种社会现象只能通过另外一种社会现象解释，而不能用个体现象去解释，个人被淹没在社会结构中。
换言之，在整体主义者看来，既有的社会制度、社会规范等社会结构决定了行动者个体的行为选择。
2.有关拆迁的制度安排
就拆迁中的利益冲突而言，研究者大多认为，是现有的政策、法规等制度规范的不完善决定了在城市拆迁中的“利益主体”（地方政府、开发商、被拆迁者）发生冲突的行为选择，拆迁非利益主体能动的行为选择的过程。
那么，我们来审视一下有关拆迁“制度”（注：
下文所引用的“规定”均出自相关法规的原文，详见相关法规。
）的变迁脉络。
1982年颁布的《中华人民共和国宪法》规定：
“城市土地归国家所有。
”从此开始，我国政府对城市土地实行所有权与使用权分离的制度，城市土地所有权归国家所有，私房主对其房屋所处土地只拥有“使用权”。
1988年，人大宪法修正案规定：
“土地的使用权可以依照法律的规定转让。
”即允许土地使用权可以在市场上流通。
1990年国务院出台的《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》第11条规定：
“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
”第24条规定：
“地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权，土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让。
”《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：
“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。
”这就是说，城市土地为国家所有，其使用权可以流转。
依据以上法规，我国城市建设中的拆迁之路开启了。
为了减少拆迁中的矛盾冲突，实现拆迁中的利益公平，尤其是维护被拆迁人的合法权益，1991年3月22日，国务院公布了第一部城市房屋拆迁的法规《城市房屋拆迁管理条例》。
为了进一步维护被拆迁人的合法利益，国务院于2001年6月6日对这一《条例》进行了修改，并在《条例》中说明，各地政府可以根据当地的实际情况，依据此条例制定当地的拆迁管理规定。
《城市房屋拆迁管理条例》第13条规定：
“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议，拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。
”第14条规定：
“房屋拆迁管理部门代管的房屋需要拆迁的，拆迁补偿安置协议必须经公证机关公证，并办理证据保全。
”第16条规定，“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。
房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。
”该法规还包括其他内容，这是我国目前针对城市房屋拆迁最重要的一部法规。
对被拆迁人房屋价格的评估是涉及如何补偿的核心问题。
为了规范城市房屋拆迁估价行为，建设部于2003年12月3日出台了《城市房屋拆迁估价指导意见》，明确了房屋评估的具体内容。
同时，为了规范城市房屋拆迁行政裁决内容和程序，建设部又于2003年12月30日出台了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。
显然，这两个法规是对《城市房屋拆迁管理条例》的重要补充。
2004年3月14日，第十届全国人大通过的《中华人民共和国宪法修正案》将原第13条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。
国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。
”修改为：
“公民的合法的私有财产不受侵犯。
国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
”第39条规定：
“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。
”
2004年6月6日，针对地方政府盲目扩大拆迁规模、拆迁安置补偿不落实、滥用行政权力违规强制拆迁等现象，国务院办公厅发布了《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》。
任何制度都具有滞后性特点，在当时都会暴露出其不完备性，这是制度创新或变迁的主要动力。
从以上所述中可见，有关城市拆迁的法规或政策也经历了一个逐步完善的过程，其中的核心内容依旧是政府要“合法、公开、公平、公正拆迁，做好对被拆迁人的补偿和安置。
”但仔细观察一下城市拆迁的实际状况，利益冲突的强度虽有所减弱，但多为上级政府干预的结果，而有关拆迁制度的逐步完善并没有从根本上改变拆迁中的利益冲突现象。
简言之，制度的完善只是减少利益冲突的一个必要条件，而非充分条件。
3.“结构”解释的理论困境
整体主义（结构解释）者通过社会分析和社会决定论的方法揭示出个体身上的非自主的、被外部力量所决定的因素，无疑是个体观的一种深刻的洞见，有助于克服个体主义者在个体观上的唯意志主义和“社会化不足”的局限性。
但是，整体主义陷入另一个困难，即：
如何判断个体的心理——人格结构中的被决定元素和非被决定元素之间的比例。
如果将个体的心理——人格因素统统都看成是被外部社会环境所决定的元素，即都是可以还原为外部社会所影响和决定的元素，那么，个人就成了毫无自主性、能动性和即兴发挥余地的、类似于机器人一样的东西，他的行动就取决于从外部输入的“指令”并按这些指令行事，尽管这个“输入”过程必须花费较长的时间（即社会化过程）。
显然，与个体主义者的“社会化不足”的个体观相反，整体主义者所讲的个体常常是“社会化过度”的个人，即缺乏能动性和自主性的、被外部社会力量（如规范）所“编程化”的“类机器人”。
（注：
王宁。
个体主义与整体主义对立的新思考[J].中山大学学报（社会科学版），2002，
（2）。
）
从理论上讲，“结构”解释往往注重导致拆迁冲突发生的客观条件，倾向于将冲突的原因外推，认为是那些既定的制度、规范以及“利益主体”之间不平等的权力关系等所形成的社会结构制约了行动者的行为选择。
然而，利益主体毕竟是有一定的主观能动性和认知能力的行动者，并不是简单地接受制度、规范等结构性条件的制约。
相反，行动者会根据自身的知识，不断地反思、调节自己的行动，从而对社会结构产生某种影响。
就城市拆迁中的利益冲突而言，“结构”解释夸大了社会政策等结构性条件对利益主体（行动者）行为选择的制约性，小视了行动者的认知能力和行为能力，从而染上了社会决定论的色彩，这未免对拆迁这个复杂的社会现象的认识有简化的倾向。
“结构化解释”：
利益表达的不确定分析
1.“结构化理论”的分析框架
英国当代著名社会学家吉登斯是“结构化理论”的始作俑者，他终生对社会学理论的抱负是力求跨越传统社会学理论中个人与社会、主观与客观、行动与结构二元对立的两极化格局，其“结构化理论”的基本观点是：
结构是潜在于社会系统不断再造过程中的规则和资源。
“规则”属于行动者的知识与理解部分，是行动的内在因素，是潜在的、非具决定性质的情境界域，行动者的“知识”具有反思性，自我反思与相互反思构成的“相互知识”成为行动的内在要素：
“资源”属于行动的外在条件，是行动者用于具体行为的材料，它未必是有形的，可指对日常互动起传输作用的中介能量。
资源可分为权威性资源和分配性资源，前者指在权力实施中的非物质资源，源于一些人对另一些人的支配，是强加于人的指挥能力，后者指在权力实施中所有物质性资源，是强加于物的能力。
规则与资源的不组合会形成不同的结构，“实践”在二者的组合中充当重要角色。
离开实践，规则和资源都成了不能自动运作、不能腾空出世的抽象体。
结构在实践中才具有灵活性：
（1）当行动者实践时，会以自己的领悟对规则进行新的组合；
（2）行动者会因知识不完满，而有意外后果；（3）行动者在实践中创造新资源，即有机会改变人与人的关系（权威）及人与物的关系（分配）；（4）两者在实践中可以有不同的组合，人可以在这些变化中发挥作用。
（注：
[英]安东尼·吉登斯著，李康、李猛译。
社会的构成[M].北京：
三联书店，1998.78～93.周怡。
解读社会——文化与结构的路径[M].北京：
社会科学文献出版社，2004.17～19.）换句话说，在吉登斯看来，在实践中，结构才获得了某种能动性，也即“结构的二重性”特征。
整体主义者强调社会中的结构、制度和制约性，个体主义者强调人的主观性、能动性、创造性，这两类因素在社会生活中都是实际存在的，既不可简单否认，又不可把二者对立起来。
在社会实践过程中，这些因素是通过人的行动而动态地相互作用、相互转化的。
一方面，社会本身是存在结构的，这些结构通过制度关系和规则限制，制约着人们的社会行动，人们是按原有结构关系制约自己行动的；另一方面，人们不仅以其自觉性认识原有社会结构、调整自己的行为，而且按照自己在行动中不断产生的新要求来调整行为规则和社会制度，进而使社会结构发生变化，社会结构从客观上的制约地位转入主观的创造过程中。
社会结构由此而具有客观制约性和主观创造性两种品格，而且这种品格是融会而存的。
（注：
刘少杰。
后现代西方社会学理论[M].北京：
社会科学文献出版社，2002.343.）这样，社会结构既是由人类的行动建构起来的，同时又是人类行动得以建构的条件和中介。
2.行动者（利益主体）识别
利益主体是直接或间接对某一事件进行干预并影响干预结果的个人、群体和组织。
在城市拆迁中，所涉及的利益主体主要有地方政府、拆迁人（开发商）和被拆迁人（房屋所有权与使用权拥有者）三类，这里我们可以称之为行动者。
面对同一个“拆”字，三类行动者的利益诉求不同，因而对同一拆迁事件所持的基本立场和态度自然也不同。
如果我们把有关拆迁的制度或规范当作三类行动者在拆迁实践中发生互动时所应遵循的“规则”，那么三者之间的权力关系就成为三类行动者在拆迁实践中所不可回避的“资源”。
如果要明白三者在拆迁实践中利益冲突的缘由所在，就必须清楚这些“规则”与“资源”是如何结合成“结构”的以及由此形成的“结构”与行动者之间在拆迁实践中如何被“结构化”的。
3.行动者（利益主体）的选择偏好
（1）地方政府的行动选择。
地方政府向来有着改造城市的雄心和蓝图，既是城市更新政策的制定者，也是城市更新实践的推动者和直接参与者。
同时，当拆迁中的利益冲突发生时，又自然变成了拆迁人（开发商）与被拆迁人之间矛盾的调停者。
对地方政府而言，对“经营城市”有着一股强烈的冲动，因为城市建设在短期内使城市形象美观化，很容易产生政绩。
还有，在地方政府看来，城市拆迁本身是一项关乎市民的“公共利益”，拆迁尽管损害了一小部分被拆迁人的利益，但最终有利于整个城市的“公共利益”，所以，被拆迁人要理所当然地支持拆迁。
如此这般，地方政府根本无从体会被拆迁人的真实感受。
当然，地方政府是权力资源的直接拥有者，但我们不妨追问一下，有权力就可主导城市拆迁并必然引发利益冲突吗？
如果地方政府站在被拆迁人的立场上考虑，就可能让拆迁变成一个让各方都能接受的水到渠成的“利民工程”。
可是地方政府往往是拆迁实践的快速推进者，让拆迁实践更多地变成了一种追求“短期效益”的“形象工程”。
这肯定不能被还没有回过神来的被拆迁人接受，因为被拆迁人对房屋拆迁需要一个较长时间的认同过程。
地方政府为什么在城市更新中如此急不可待呢？
这是由我国政府行政体制特有的激励机制导致的。
著名社会学家周雪充教授认为，政府官员关心的主要利益是他们在职业生涯中进一步晋升或者避免被淘汰出局的问题。
在现行的行政体制中，工资、地位、成就感与其他待遇都与一个人的职位有关。
这样，政府官员最关心他们在任期间的短期政绩，因为这是影响他们职业生涯最为关键的因素。
其背后的激励机制是：
①现行的干部晋升制度诱使政府官员去关注任期内的“政绩工程”。
政府官员在职业上的发展，需要具体实在的政绩表现，这样，就把官员的注意力引导到那些可以实际测量的政绩方面。
②由于上下级信息不对称性，导致了基层官员以“资源密集型”工程发出有关自己政绩的信号。
“委托—代理”理论可以分析这一情形。
如果把上级部门看作“委托人”一方，基层政府官员为“代理人”一方，那么在这两者的关系中，存在着严重的信息不对称。
从业绩考核的角度来看，这种信息不对称性主要体现在下级官员对自己工作中需要克服的困难、工作绩效等方面有着比上级领导更多的信息；相比之下，上级官员对下级官员的所作所为难以准确了解、把握。
这种信息不对称性情形意味着，下级官员通过各种方式发出信号，将自己的能力、政绩告诉上级，以便解决信息不对称的状况。
③这些行为又由于同级政府官员之间的竞争而强化和延续。
中国是一个人口大国，人口压力和干部年轻化的双重过程，使干部政策在干部队伍中培养了十分强烈的短期政绩期待。
一方面，政府官员受到短期利益的驱使，需要超出通常的资源动员来把“政绩工程”做大，得到上级的注意和认可；另一方面，上级领导也追求短期目标，诱导地方政府官员快出成果，出大成果。
（注：
周雪光。
“逆向软预算约束”：
一个政府行为的组织分析[J].中国社会科学，2005，
（2）。
）
由此观之，在城市拆迁中，地方政府的角色是多重的，是一个掌握了“规则”和“资源”的能动的行动者，而非人们所想的那个受制度约束的“中立者”或“第三者”。
于是，在政府起主导作用的房地产市场中，垄断、欺诈、暗箱操作和寻租等腐败问题非常严重（注：
张曙光。
征地、拆迁案的法律经济学分析[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2004，
（1）。
）的现象自然成为不争的事实。
（2）拆迁人（开发商）的行动选择。
在城市拆迁中，开发商是完全以“经济人”角色出现的，追求利润最大化是他们的根本选择。
所以，热衷于城市开发，在城市建设中能够以最小的投资获取最大的利润，是他们不断卷入城市拆迁冲突的强大动力。
我们认为，在中国这样一个转型社会中，大面积的城市扩张建设是一个不可逆转的现象。
开发商首先看到了城市土地使用权流转过程中存在巨大的利润空间，这也可称为城市建设拆迁中的灰色地带。
同时，中国的土地使用权流动不是一种完全的市场行为，因为城市土地所有权不仅为国家所有，而且国家还垄断着城市土地的使用权流转市场。
地方政府虽有不断扩大城市建设规模的天然冲动，但由于财力不足而难以把这种“冲动”付诸实践。
同时，开发商是资本的拥有者，也有投资城市建设项目以尽快获取利润的强烈冲动，他们意识到地方政府存在缺少资本的“软肋”。
于是，地方政府提供城市建设项目，开发商提供资本，如此这般，二者在城市拆迁中都能符合彼此的利益选择，自然一拍即合。
（3）被拆迁人的行动选择。
笔者这里所言的被拆迁人是指那些私房财产的所有者以及对其房屋所处土地使用权拥有者。
在城市拆迁的利益博弈中，由于与地方政府、开发商在权力关系上的不对等，因而在竞争、协商和谈判中往往处于弱势地位。
但无论如何，他们都会用自己掌握的法规等知识争取利益。
笔者认为，对被拆迁人而言，有两种理性决定他们的行动选择：
第一，经济理性选择。
被拆迁人也在拆迁中追求经济利益最大化。
①房产是最重要的财产。
在被拆迁人看来，他们对自己的房产应有处分权和收益权，但不会随意、盲目地处分自己的房产。
因为被拆迁人一般被安置到城郊，导致生存成本大大增加，除了购买住房和家用物品外，谋生手段也往往要从头再来，交通、购物、子女入学等都立刻成为最棘手的问题。
②房产也是最重要的商品。
在被拆迁人看来，房产的变动流转自然必须遵从基本的市场交易规则。
但他们也明白，在由政府支配、政府决策的拆迁补偿格局中，被拆迁人得到的安置补偿费与他们失去房屋后所要面对的风险与支出相比较，完全不成正比，更与政府及开发商从中获取的巨额级差地租相悬殊。
因为城市中心地段地价与房价的飞涨早已对被拆迁人平素的内心产生了强烈的震撼。
第二，社会理性选择。
拆迁意味着城市内部移民过程的发生，被拆迁人将要远离曾经生活的那个充满地缘与情缘关系的熟人社区。
回到这个社区犹如进入“我”家，因为在这里能获得强烈的安全感和归属感；走出这个社区，不仅打破了他们对熟悉环境的依赖，而且原有的社会关系自然也被打破。
走入那个新的“陌生地域”，则犹如进入“异乡他国”，原来的生活方式在这里完全不适应了。
所以，从这个意义上讲，被拆迁人已经形成的“生活方式”和对“熟人社区”的归属感并不是用货币可以计算的。
这也是很多拆迁冲突的根本所在，但被研究者忽略了。
由此可见，三类利益主体在实现利益目标的博弈中都拥有拆迁制度之类的“规则”。
当他们遭遇拆迁这个特定的“场域”时，一方面，利益主体是追求多元化目标的能动的“行动者”，另一方面，“行动者”之间存在一种不对等的权力关系，他们对利益的表达自然显得复杂而不确定。
结束语
以上分析表明，中国的城市拆迁现象是政府选择而非完全意义上的市场选择的结果。
假如是市场选择，也并非能够从根本上消除其中的矛盾或冲突。
从一定意义上说，拆迁制度的不断完善可以缓解这种矛盾或冲突，但不是解决这一问题的充分条件。
当拆迁中发生利益冲突时，制度或政策法规等往往成为利益主体维护自身利益，进行讨价还价的知识、策略或武器。
也就是说，城市拆迁形成了一个利益博弈的特定“场域”，已有的制度或规范只会影响利益主体的行为选择，并不完全限制利益主体的行为选择。
城市拆迁中的利益冲突源于利益主体之间权利关系的不对等，也源于对“利益”追求的差异性和复杂性。
制度的完善只会让利益主体在争取利益的博弈中所拥有的“知识”或“信息”更加充分，但制度本身并不会消解这种冲突。
如何从根本上改变这种冲突的现状？
笔者以为，第一，确立正义原则。
“正义的一个原则是有利于社会之最不利成员的最大利益，尽管这可能损害某些人在经济利益和财富分配方面的权利。
”（注：
〔美〕罗尔斯著，姚大志译。
作为公平的正义——正义新论[M].上海：
三联书店，2002.70.）“正义”也即“公正”。
“一个社会遵循公正的基本原则，就能够使绝大多数社会成员都受益，从而实现真正意义上的发展，避免只有少数人受益的‘有增长而无发展’的情形。
”（注：
吴忠民。
社会公正论[M].济南：
山东人民出版社，2004.403.）也就是说，诉求“正义”，让地方政府从“理性人”还原其“守夜人”的角色，使开发商在获取巨额经济利益的同时，也对社会公益事业做出贡献，这对开发商而言，也是一个两全其美的双赢选择。
诉求“正义”，让开发商在获取经济利益的同时，也对社会公益事业有所贡献，这本身是一个两全其美的双赢选择；诉求“正义”，更是被拆迁人实现利益目标的基本前提。
第二，强化利益表达机制。
“利益表达往往意味着冲突，因为它包括了为达到争取利益的目标而采取的施加压力的方式。
利益表达的需求总是产生于利益失衡或利益冲突的时候，这时，如果不开启表达的大门，利益矛盾不得到解决且会日积月累，从而酝酿出更严重的危机。
”（注：
孙立平。
利益时代的冲突与和谐[N].广州：
南方周末，2004-12-30（2005年新年特刊）。
）建立利益表达通道，扩展利益表达空间，让社会各阶层永远有一个表达利益的制度化平台，是一个社会走向稳定和繁荣的底线。
换言之，城市拆迁中利益表达机制的缺失，让潜在的隐性社会代价无法自然消解。
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