湘潭二大桥北片区棚户区改造财政可承受能力报告1018.docx

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湘潭二大桥北片区棚户区改造财政可承受能力报告1018

二大桥北片区棚户区改造PPP项目

财政承受能力论证报告

北京和明投资咨询有限公司

二〇一六年十月

目

录

一、财政承受能力论证依据.............................................................1

（一）财政承受能力论证概述...................................................1

（二）财政承受能力论证的政策依据.......................................1

（三）财政承受能力论证的意义...............................................2

（四）财政承受能力论证的框架...............................................2

二、责任识别...................................................................................5

（一）股权投资支出责任...........................................................5

（二）运营补贴支出....................................................................5

（三）风险承担............................................................................5

（四）配套投入............................................................................6

三、支出测算.....................................................................................7

（一）各项支出............................................................................7

（二）各年度总支出..................................................................10

四、能力评估...................................................................................11

（一）湘潭市财政能力预测.....................................................11

（二）行业和领域平衡性评估.................................................13

五、信息披露...................................................................................13

六、论证结论...................................................................................14

一、财政承受能力论证依据

（一）财政承受能力论证概述

财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作

（PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及

今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

开展

PPP项目财政承受能力论证有利于规范PPP项目财政支出管理，

有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。

“通过论证”

的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，

将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

“未通过论证”的项目，

则不宜采用PPP模式。

每一年度全部PPP项目需要从预算中安排

的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

（二）财政承受能力论证的政策依据

根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政

府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于

深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国

务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》

（国〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本

合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部

关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财

金〔2014〕113号）和《政府和社会资本合作项目财政承受能力

论证指引》财金[2015]21号等法律、法规、规章和规范性文件。

（三）财政承受能力论证的意义

一是恰当评估财政支出责任可确保PPP采购有效且具有竞

争性。

如果政府不能有效评估支出责任，那么一些投标人会押注

于在竞标成功后与政府重新谈判（届时已没有竞争对手），期望

在建设或运营阶段获得更多政府补助。

由于一些企业把赌注压在

自己可以影响政府未来决策上，因此采购会受到影响。

在这种情

况下，最具竞争性和透明度的采购就会失效，不能形成有效的竞

争，反而助长投机行为。

二是财政承受能力论证对政府推广PPP的信誉非常重要。

建

立前期清晰的预算机制，以确保按时支付直接负债和或有负债，

可以提升社会资本对政府的信任度。

如果社会资本认为存在政府

支付风险，将会对政府不信任。

即使信任，也可能要求政府承担

化解这种风险的成本，并纳入PPP合同的定价机制中，削弱风险

分担给政府带来的好处。

三是开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务

的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目

实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP模式可持续发展。

（四）财政承受能力论证的框架

本项目根据财政部颁发的《政府和社会资本合作项目财政承

受能力论证指引》财金[2015]21号文件制订了以下框架：

（1）PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括

股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

（2）财政部门（或PPP中心）应当综合考虑各类支出责任

的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出

责任分别进行测算。

（3）财政部门（或PPP中心）识别和测算单个项目的财政

支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财

政承受能力评估。

图1-1二大桥北片区棚户区改造项目财政承受能力论证框架

二、责任识别

二大桥北片区棚户区改造PPP项目全生命周期过程的财政

支出责任，主要包括股权支出、运营补贴、风险承担、配套投入

等。

（一）股权投资支出责任

股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公

司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。

本项目中，项目公

司由政府指定的政府出资代表与中选社会资本按20:

80共同组

建，因此政府承担20%股权投资支出责任。

（二）运营补贴支出

由于经济效益不明显，前期投资成本大，政府需通过政府付

费模式给予社会资本必要的回报。

本项目采取政府付费模式，通

过“可用性绩效考核指标”和“运营维护期绩效考核指标”对项

目全生命周期进行量化考核，并依据考核结果安排财政资金支

付，用以弥补棚户区改造的投入以及运营成本，并纳入湘潭高新

区年度预算和中长期规划。

（三）风险承担

风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来

的财政或有支出责任。

本项目存在的风险主要包括政策风险、法

律风险、运营风险、建造风险、财经风险与不可抗力，其中政府

承担的风险主要有政治风险、法律风险、财经风险等。

表2-1二大桥北片区棚户区改造项目风险分配方案表

（四）配套投入

配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投

入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、投

资补助、贷款贴息等。

序号

风险因素

政府承担

社会资本承担

共同承担

政策风险

1.1

政府干预

√

1.2

征用/公有化

√

1.3

政府信用

√

1.4

宏观经济变化

√

1.5

公众反对

√

1.6

税收调整

√

1.7

决策审批延误

√

法律风险

2.1

法律变更

√

2.2

合同文件冲突

√

2.3

第三方延误/违约

√

2.4

设施所有权

√

建造风险

3.1

设计不当

√

3.2

工程变更

√

3.3

完工风险

√

3.4

技术风险

√

3.5

工程质量

√

3.6

工地安全

√

运营风险

4.1

运营成本超支

√

4.2

非唯一性/市场风险

√

4.3

社会资本能力不足

√

4.4

项目移交

√

财经风险

5.1

利率变化

√

5.2

通货膨胀

√

不可抗力

√

三、支出测算

（一）各项支出

本项目中财政支出责任主要分为股权投资支出、运营补贴支

出、风险承担支出与配套投入支出。

1.股权投资支出

本项目总投资规模为220328.56万元，按项目资本金占总投

入30%测算，项目资本金为66098.57万元；政府出资方代表按

政府在项目公司（SPV）中股权比例20%计算，本项目中政府股

权投资支出为13219.71万元。

2.运营补贴支出

本项目是公益性项目，故根据《政府和社会资本合作项目财

政承受能力论证指引》，本项目运营补贴支出的计算应采取政府

付费模式，政府承担运营补贴支出责任。

项目通过设计可用性指

标和运维绩效指标对项目公司（SPV）进行考核，并依据考核结

果以财政补贴的形式向项目公司（SPV）支付财政补贴。

政府每年应支付的服务费用（财政补贴）=可用性服务费+

运维绩效服务费

根据《二大桥北片区棚户区改造工程可行性研究报告》，结

合可用性服务费计算公式：

A1-B1-B*R

（1+i）

（1+i）3

A4-B4-（B-B1-B2-B3）*R

+......+12

A-B2-（B-B1）*R

（1+i）

A-B3-（B-B1-B2）*R

（1+i）

A-B12-（B-B1-B2-...B11）*R

（1+i）12

其中：

E为社会资本股权投资额；

B为债权融资总额，其中B1为运营期第1年（即整体项目周

期第3年）的债权偿还额，以此类推……B12为运营期第12年（即

整体项目周期第14年）的债权偿还额；

R项目融资的利率，本项目融资利率为中长期贷款基准利率

（4.9%）上浮10%，即5.39%；

A为财政补贴额，其中A1为运营期第1年（即整体项目周期

第3年）的财政补贴额……A12为运营期第12年（即整体项目周

期第14年）的财政补贴额，以此类推；

i为社会资本股权内含报酬率，本项目社会资本的股权内含

报酬率取中长期贷款基准利率上浮20%，即5.88%。

根据前述公式，考虑到项目财政承受能力，可用性服务费以

运营期第1年（2019年）为基准，第2-3年可用性服务费为第1

年的1.2倍，第4-5年可用性服务费为第1年的2倍，第6-7年

可用性服务费为第1年的2.5倍，第8-9年可用性服务费为第1

年的3倍，第10-12年可用性服务费为第1年的4倍。

在运营期内，根据项目可行性研究报告，本项目初步估计年

运维绩效服务费为300万元，因此政府每年需支付的财政补贴见

表3-1：

表3-1财政补贴表（单位：

万元）

年限

1年

2年

3年

4年

5年

6年

可用性服务费

10412

12494

20824

26030

运维绩效服务费

300

财政补贴合计

10712

12794

21124

26330

12年共需支付财政补贴320125万元。

本次测算的服务费主要为政府决策提供参考。

政府实际支付

的服务费应以中标人所报的服务费用标准为依据进行调整。

3.风险承担支出

此部分风险为政府自留风险，通常政府自留风险承担成本占

项目全部风险承担成本的比例一般为20%～40%。

考虑到本项目

的风险转移和分配情况，自留风险取值比例占全部风险承担成本

约为30%。

由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风

险承担成本结合本项目实际，采取风险矩阵法，先判断各潜在风

险发生的概率，再用三角形分布测算风险所产生的影响，依此估

计各项风险承担成本。

风险分配如表3-2：

表3-2

风险分配表

风险类别

阶段

风险

承担基础

风险

计算基数

风险

影响比例

风险后果

风险概率

风险值

政府承担

政策风险

全生命周期

初始PSC

223228

15%

33484

1674

法律风险

全生命周期

初始PSC

223228

20%

44646

2232

446

建造风险

建设期

建设成本

220329

15%

33049

10%

4957

991

运营风险

运营期

运营成本

2899

20%

580

20%

116

财经风险

全生命周期

初始PSC

223228

15%

33484

10%

3348

670

不可抗力

全生命周期

初始PSC

223228

15%

33484

1674

335

合计

14003

4140

年限

7年

8年

9年

10年

11年

12年

可用性服务费

26030

31236

41648

运维绩效服务费

300

财政补贴合计

26330

31536

41948

4.配套投入支出

本项目暂无配套投入支出。

（二）各年度总支出

根据以上结果可知，本项目识别、评估、测算的各年度财政

支出如表3-3：

表3-3各年度政府承担财政支出表（单位：

万元）

年

政府股权

运营补贴

财政支出合计

（不含或有支出）

2017

6610

0.00

6610

2018

6610

0.00

6610

2019

0.00

10712

2020

0.00

12794

2021

0.00

12794

2022

0.00

21124

2023

0.00

21124

2024

0.00

26330

2025

0.00

26330

2026

0.00

31536

2027

0.00

31536

2028

0.00

41948

2029

0.00

41948

2030

0.00

41948

合计

13220

320125

329745

四、能力评估

（一）财政支出能力评估

根据湘潭高新区财政局提供的相关资料，湘潭高新区2011

年-2015年财政总收入分别为11.14亿元、17.14亿元、21.02

亿元、31.75亿元、33.58亿元，且呈逐年递增趋势；2011年-2015

年一般公共预算支出分别为3.6亿元、6.77亿元、8.33亿元、

10.26亿、11.10亿元，一般公共预算支出稳步增长，年算数平

均增长率35.6%、几何平均增长率25%。

表4-12011—2015年高新区一般公共预算支出表

按照谨慎原则，本项目取20%作为增长率，预计项目运营期

的前5年（2019年-2023年）的一般公共预算支出分别为23.02

亿元、27.63亿元、33.15亿元、39.78亿元、47.74亿元。

年份

地方财政一般公共预算支出（亿元）

增长率（%）

2011

3.6009

2012

6.7729

88.06%

2013

8.3262

23.04%

2014

10.2632

23.17%

2015

11.1032

8.19%

表4-2

财政支出能力评估表

（单位：

万元）

通过上述表格可知，运营期前5年政府支出压力相对较大，

但是根据目前所了解的情况，通过充分竞争后并结合社会资本的

报价情况，湘潭长郡湘潭高新实验学校PPP项目财政支出将降

低。

因此，高新区正在实施和拟实施的PPP项目政府财政支出占

一般公共预算支出的百分比低于10%，且高新区一般公共预算收

入及支出稳步增长，因而能够保障项目每年政府服务费支出在财

年

本项目财政

补贴支出

湘潭长郡湘潭高新

实验学校PPP项目

财政支出

高新区PPP项目

财政支出

高新区一

般公共预

算支出

支出

占比

2018

9397.91

191863

8.34%

2019

10712

9397.91

24627.91

230235

8.73%

2020

12794

9397.91

24627.91

276283

8.03%

2021

12794

9397.91

36571.91

331539

6.69%

2022

21124

9397.91

36571.91

397847

7.67%

2023

21124

9397.91

36571.91

477417

6.39%

2024

26330

9397.91

36571.91

572900

6.24%

2025

26330

9397.91

36571.91

687480

5.20%

2026

31536

824977

3.82%

2027

31536

989972

3.19%

2028

41948

1187966

3.53%

2029

41948

1425560

2.94%

2030

41948

1710672

2.45%

合计

320125

75183

395308

政预算范围内，故本项目是财政可承受的。

（二）行业和领域平衡性评估

除本项目外，高新区管委会未来采用PPP模式实施的项目涵

盖公园、环境治理、综合管廊等基础设施类和公共服务类项目，

一定程度上满足了社会经济的发展要求和公众对于公共服务的

需求，不存在某一行业和领域项目过于集中的情况。

五、信息披露

按照财政部印发《关于政府和社会资本合作项目财政承受能

力论证指引的通知》（财金[2015]21号），湘潭市高新区及同

级财政部门应做好以下信息披露工作：

首先，应当汇总区域内的项目目录，及时向财政部报告，财

政部通过统一信息平台（PPP中心网站）发布。

其次，应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地

PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况。

应披露的财政支

出责任信息包括：

PPP项目的财政支出责任数额及年度预算安排

情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。

最后，项目实施后，应跟踪了解项目运营情况，包括项目使

用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。

六、论证结论

根据以上计算结果，得出二大桥北片区棚户区改造项目需由

政府承担的财政支出责任在财政承受能力范围之内，表明湘潭市

高新区财政有较强的履约支付能力，确保了财政中长期可持续

性，且符合行业和领域平衡性，符合财政部要求，即通过财政承

受能力评估。

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