北京市十一五时期.docx
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北京市十一五时期
北京市“十一五”时期
公共财政发展规划
北京市财政局
2006年6月
目录
前言6
一、“十五”时期财政工作回顾7
（一）公共财政体系建设取得突破性进展7
（二）财政实力继续增强7
（三）财政支出结构进一步优化8
（四）财政改革稳步推进10
（五）管理水平有所提升10
二、“十一五”时期财政运行面临的形势11
（一）“十一五”时期财政工作面临的机遇11
1、坚实的经济基础11
2、清晰的发展蓝图12
3、难得的发展机遇12
4、独特的发展优势13
（二）“十一五”时期财政工作面临的挑战13
1、财政收支矛盾依然突出，促进协调发展任务更加艰巨14
2、均衡发展任重道远，财政调控手段仍需增强15
3、环境压力不断加剧，促进可持续发展任重道远15
4、财政资金尚未实现高效运行，使用效益亟待提高15
三、“十一五”时期财政工作的指导思想、基本原则和奋斗目标16
（一）指导思想16
（二）基本原则17
1、公共性原则17
2、绩效性原则17
3、规范性原则17
（三）奋斗目标17
1、财政保障能力继续提高18
2、财政调控能力逐年增强18
3、财政支出结构不断优化18
4、财政管理体制逐步完善19
5、预算管理制度日趋规范19
6、依法理财水平明显提高19
四、“十一五”时期财政工作的主要任务20
（一）做大财政收入蛋糕，为首都发展提供财力保障20
1、支持经济增长方式转变，壮大首都经济实力20
2、继续落实税收政策，增强税收调控功能23
3、加强非税收入管理，规范政府收入体系24
（二）完善财政管理体制，促进区域经济社会协调发展24
1、增加区县公共事业发展补助，提高公共财政保障能力25
2、拓展公共财政保障范围，提升构建和谐社会能力25
3、加大专项转移支付力度，落实区县功能定位25
4、完善奖励调节机制，调动区县增收节支的积极性26
5、规范部门项目管理，提高资金使用效益26
6、解决历史遗留问题，处理好改革发展稳定关系26
7、严格乡街财政财务管理26
（三）支持社会主义新农村建设，促进城乡协调发展26
1、促进都市型现代农业的发展27
2、支持农村第二、三产业的发展27
3、支持和谐村镇的建设28
4、进一步深化农村税费改革28
5、提高农村公共服务水平28
（四）加快基础设施建设，促进城市管理水平提升29
1、继续加大支持城市基础设施建设力度29
2、支持城市公用事业发展29
3、加大交通和事故隐患等治理工作的投入力度30
（五）增加社会公共事业投入，促进经济社会协调发展30
1、促进教育事业发展30
2、促进科技事业发展32
3、加大对卫生事业投入的力度33
4、加大对文化、体育、计生、文物等事业的投入34
5、支持政法事业发展35
6、积极稳妥地推进事业单位分类改革和管理36
（六）完善社会保障制度，切实维护社保对象权益37
1、继续加大财政对社会保障的投入力度37
2、进一步改革完善社会保障制度政策38
（七）加大生态环保力度，建设环境友好型社会40
1、支持建设节约型社会40
2、加快生态环境治理40
3、支持城市环境综合整治41
4、努力建立环境保护政策机制41
（八）深化各项财政改革，提高财政资金使用效益42
1、深化部门预算改革42
2、完善国库集中收付制度44
3、加大政府采购改革力度45
4、推进绩效评价制度改革46
5、加强非经营性国有资产管理47
6、加强政府债务管理48
五、保障措施49
（一）加强财政法制建设49
（二）建立健全财政监督机制50
（三）增强财政信息化保障51
（四）加强会计管理工作52
（五）提升团队素质52
北京市“十一五”时期公共财政发展规划
前言
“十一五”时期，是我国全面建设小康社会的重要时期，也是首都北京坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，建设创新型城市，全面实现“新北京、新奥运”战略构想的关键时期。
高标准、高质量地编制一个具有前瞻性、针对性和导向性的五年规划，对于促进首都经济社会又快又好地发展具有非常重大的意义。
按照中央对北京工作的一系列重要指示精神以及《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和《北京市国民经济和社会发展第十一个五年规划（2006—2010年）》的精神，特制定《北京市“十一五”时期公共财政发展规划》。
本规划旨在以科学发展观为统领，认真总结北京市财政“十五”计划的执行情况，结合“十一五”时期首都经济社会发展以及财政改革发展所面临的新形势、新任务，按照努力构建社会主义和谐社会首善之区的新要求和我国财政改革发展的新部署，提出“十一五”时期北京市进一步健全公共财政体系、全面开拓财政工作新局面的总体思路和工作目标。
一、“十五”时期财政工作回顾
“十五”时期，北京市各级财政部门以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻科学发展观，以构建与社会主义市场经济要求相适应的公共财政体系为主线，按照首都经济和社会发展的总体要求，进一步完善分税制财政管理体制，改革预算管理制度，优化支出结构，全面完成了“十五”时期确定的各项改革和工作任务。
（一）公共财政体系建设取得突破性进展
“十五”以来，全市财政工作按照建立公共财政体系的要求和市委、市政府的决策，统筹兼顾，协调发展，突出满足社会公共需要，体现公平、协调发展观念，更加关注城乡协调发展，注重维护困难群体的利益，有效缓解社会突出矛盾，财政公共性支出不断提高，正在实现从建设型财政向公共财政的转变，初步构建起公共财政的基本框架。
财政职能的调整，有力地支持了政府职能的转变，促进了城乡居民共享改革成果。
（二）财政实力继续增强
“十五”时期，我市国民经济始终保持持续快速增长的良好态势，在经济发展和市与区县财政体制改革等的带动下，财政收入保持了较快的增长速度，营业税、企业所得税、个人所得税、增值税等各主体税种及非税收入均呈现出较快的增长趋势。
2005年达到919.2亿元,比上年增长23.5％，“十五”时期，地方财政收入累计完成3244.4亿元，年均增长25.3％，超额完成了“十五”规划确定的年均递增10%的目标（参见表2）,是“九五”时期的2.7倍。
随着财政收入的增长，财政支出规模也逐年扩大，2005年地方财政支出预计达到1012.4亿元（若含中央追加为1050.9亿元），比上年增长17.5％。
“十五”时期财政支出预计完成3871.5亿元，是“九五”时期的2.6倍，年均增长18.4％。
（参见表1）。
（三）财政支出结构进一步优化
“十五”时期，在市委、市政府的正确领导下，按照落实科学发展观、转变政府职能、建立公共财政的要求，财政部门积极发挥财政职能作用，坚持有进有退，以保障社会公共需求为重点，不断调整财政支出结构，在维护政权机关正常运转的基础上，依法保证农业、教育、科技、文化、卫生等公共事业发展的需要，不断加大支持基础设施建设、环境保护和社会保障的力度，促进就业机制的完善，建立财政应急反应机制。
特别是将解决“三农”问题、解决困难群体的基本生活需要作为各项工作的重中之重，在资金安排上重点向农村倾斜、向困难群体倾斜，财政支出结构得到了进一步优化。
财政支出用于“三农”、社会保障、教育、科学、文化、环境保护、基础设施、政权建设等公共支出的比重逐年上升，由2001年的74％提高到2005年的87％，有力地推进了各项改革，促进了首都全面、协调发展。
表1：
北京市“九五”时期财政收支情况表
单位：
亿元；％
年份
财政
收入
比上年增长（可比口径）
财政
支出
比上年增长（可比口径）
1996
150.9
－
187.4
－
1997
182.3
20.8
236.4
26.1
1998
229.4
25.9
280.7
18.7
1999
281.4
22.6
355.2
26.5
2000
345.0
22.6
443.0
24.7
合计
1189.0
24.3
1502.7
23.3
表2：
北京市“十五”时期财政收支情况表
单位：
亿元；％
年份
财政
收入
比上年增长（可比口径）
财政
支出
比上年增长（可比口径）
2001
454.2
31.6
559.1
26.2
2002
534.0
25.9
628.4
12.4
2003
592.5
18.2
734.8
16.9
2004
744.5
29.7
898.3
22.3
2005
919.2
23.5
1050.9
17.0
合计
3244.4
25.3
3871.5
18.4
（四）财政改革稳步推进
在全国率先实行了彻底的市与区县分税制财政体制改革，建立和规范转移支付制度，财政收入增量向郊区县倾斜，支持南城、郊区和山区发展，促进了区域经济社会的协调发展。
2005年又在核定区县基本需求的基础上，综合运用调整存量、让渡增量、转移支付、规范管理等方式，进一步完善市与区县分税制财政管理体制。
各项预算管理改革不断深入，取得明显进展。
全面推行部门预算，严格预算编制、执行与监督，建立各类专项经费项目库，逐步推行支出绩效评价，资金使用效益显著提高；积极稳妥地实施非税收入收缴管理制度改革，推行工资统发、车辆维修和保险资金直接支付，全面推进了国库集中支付改革；积极扩大政府采购规模和范围，规范采购程序，创新采购方式，努力发挥政府采购的政策功能，政府采购效益不断提高。
（五）管理水平有所提升
树立依法理财和服务观念，加强财政制度和信息化建设，建成了公务员工资、公务用车、政府采购、修缮项目等11个方面的“财政专网”，统筹管理预算管理基础数据，进一步夯实了财政基础工作。
规范财政行政执法行为，不断创新监管方式，提高工作透明度。
加快人才培养和干部队伍建设，进一步提高了财政管理和服务水平。
二、“十一五”时期财政运行面临的形势
“十一五”时期，是首都全面贯彻落实科学发展观，努力构建社会主义和谐社会首善之区的关键时期。
随着我国加入世界贸易组织过渡期的结束，随着举办一届有特色、高水平奥运会工作的展开，随着《北京城市总体规划（2004─2020年）》的实施，促进首都经济社会又快又好地发展的各种有利因素在不断增加、机遇在逐渐增多、优势在日益增强，北京实现“新三步走”战略目标、建设现代化国际城市将具备更好的环境和条件。
同时也要清醒地看到发展中存在的突出矛盾及面临的严峻挑战，特别是促进首都经济社会协调发展、城乡统筹发展和区域均衡发展等各种任务仍然非常艰巨，人口、环境、资源等各种压力仍在不断加剧，财政工作所面临的形势将更加复杂、挑战将更加严峻。
（一）“十一五”时期财政工作面临的机遇
1、坚实的经济基础
当前，全球产业结构调整步伐加快，各种生产要素在更大范围内加速流动，经济回旋余地广阔，世界经济仍然保持良好发展趋势。
国内经济也逐渐形成内生增长机制，继续保持平稳较快发展态势。
这些都为北京国民经济的持续快速发展提供了良好的外部空间。
从北京情况看，经济结构不断优化，居民消费升级趋势继续保持，“十五”期间，地区生产总值年均增长速度为11.9%，2005年已达到6814亿元，人均GDP已超过5000美元，并仍然表现出强劲的增长趋势，正处在一个新的发展阶段。
首都经济发展的显著成效，为财政实力的继续增强奠定了坚实的基础。
2、清晰的发展蓝图
2005年国务院对《北京城市总体规划（2004-2020年）》进行了批复，规划提出了“两轴—两带—多中心”的空间发展布局，并将“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”确定为北京的性质和发展目标。
《北京城市总体规划》为首都的发展勾画了清晰的发展蓝图，确定了新的区县功能定位，是制定“十一五”时期北京财政规划的指南。
3、难得的发展机遇
举办2008年奥运会，将会极大地提升北京的城市形象和知名度，有助于促进全方位、多层次、宽领域的对内对外开放，加快北京城市现代化建设步伐，提升管理和服务水平，推动首都经济和各项社会事业实现跨越式发展。
4、独特的发展优势
首都的特殊地位，决定了北京经济和社会事业发展具有其独特的优势。
从经济发展上看，我市金融保险业，信息传输、计算机服务和软件业，批发和零售业等行业发展趋势良好，使北京的第三产业，特别是现代服务业具有多领域的发展空间，是首都经济持续健康发展的重要基础。
从社会事业发展上看，我市发展水平处于全国领先地位，今后的发展重点应当在继续提高整体水平的基础上，一要注重调整结构，促进均衡发展，二是注重整合存量，提高资源的配置效益。
（二）“十一五”时期财政工作面临的挑战
尽管“十五”时期全市经济社会发展取得巨大成就，但仍存在一些不容忽视的矛盾和问题。
既有特定发展阶段产生的客观矛盾，也有改革和管理不到位的主观因素，但主要还是如何发展问题。
财政是国家职能的重要组成部分，是履行政府职能的物质基础，“十一五”时期，财政工作所面临的形势将更加复杂、挑战将更加严峻。
1、财政收支矛盾依然突出，促进协调发展任务更加艰巨
预计未来几年内我市财政收支矛盾仍然较为突出。
从收入方面看，我市财政收入要在连续多年高速增长的基础上继续保持较快的增长速度难度很大。
“十一五”时期我国将进一步推进税制改革，也会产生短期减收效应。
非税收入具有明显的不确定性，也将对“十一五”财政收入的稳定增长产生不利影响。
从支出方面看，近些年来，北京社会经济发展取得了巨大的成就，但发展中的不协调问题仍然很突出，主要反映在城乡发展不均衡，城区和郊区在基础设施、公共服务、人均收入和社会保障等方面差距明显；社会事业发展和管理相对滞后；城乡、区域、行业间收入差距偏大，一些涉及群众利益的热点、难点问题没有得到很好的解决，各种危害首都安全稳定、影响和谐社会发展的因素依然存在，对财政投入的需求都呈明显的上升趋势。
在保证农业、教育、科学、卫生、计划生育等支出依法增长的基础上，满足奥运场馆等基础设施建设、城市综合整治、社会保障、生态环境保护等资金需求难度相当大。
另外，奥运会结束后在经济增长速度、场馆运行维护等方面将会产生什么样的后奥运效应，其对财政收支的影响将会如何，都需要加以密切关注，及时制定对策。
2、均衡发展任重道远，财政调控手段仍需增强
从财政收入的总体趋势上看，全市及各区县财政收入均保持快速增长，但由于地域、经济实力等方面的差异，各区县间财力差距较大，增长不均衡且波动较大，制约了区域均衡发展。
同时，“十一五”时期是贯彻新修订的北京城市总体规划，落实各区县功能定位的重要起步阶段，必将产生新情况、新问题，需要进一步规范市与区县政府的城市管理事权与财权，完善转移支付制度，增强财政调控手段，这将是一项复杂的任务。
3、环境压力不断加剧，促进可持续发展任重道远
一方面，在北京经济持续快速增长的同时，人口、环境资源等各种压力仍在不断加剧，实现“绿色奥运”，建设宜居城市，统筹人与自然关系的要求空前迫切。
另一方面，我市均衡稳固的多支柱产业体系尚待形成，特别是第二产业中，支柱产业仍显单一，抗风险能力弱，企业自主创新能力不强，粗放型增长方式还没有从根本上得到改变。
“十一五”时期，财政政策和资金继续支持经济结构调整，促进经济增长方式转变，构建节约型社会的任务更加艰巨。
4、财政资金尚未实现高效运行，使用效益亟待提高
目前，由于政府职能转变仍未到位，财政管理改革尚在进行当中，使得我市财政资金尚未实现高效运行，财政资金使用效益亟待提高，突出表现在：
财政支出“越位”现象仍然存在，财政支出顺序需要调整；事业发展缺乏总体规划，资金导向作用不明确；部分单位项目安排缺乏科学论证，资金的浪费和损失现象仍然存在；事业发展运行机制不尽科学，单纯依靠财政投入推动事业发展的观念仍较牢固；资产配置不合理，缺乏有效的开放共享机制。
三、“十一五”时期财政工作的指导思想、基本原则和奋斗目标
（一）指导思想
“十一五”时期，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会首善之区的要求，加快公共财政体系建设，努力做大财政收入蛋糕，优化财政支出结构，稳步推进各项财政改革，坚持依法行政、科学理财，提高资金使用效益切实发挥好财政职能作用，不断提高公共服务水平，为全面实现“新北京、新奥运”战略构想提供有力的财政保障。
（二）基本原则
1、公共性原则
按照“五个统筹”和逐步实现基本公共服务均等化的要求，进一步合理界定公共财政的职责范围，切实保证社会公共需要，同时注重向“三农”倾斜，向贫困地区倾斜，向困难群众倾斜，不断促进公共事业发展，提高社会公共服务水平，保障全体人民群众共享改革成果。
2、绩效性原则
在不断增加财政总量的基础上，按照建立节约型社会的要求，更加注重存量调整和效率优先。
树立为民理财理念，将资金使用效益作为衡量财政工作的基本标准，不断探索绩效管理的新途径。
3、规范性原则
要按照依法治国的要求，积极推进预算管理制度改革，加快制度建设，不断提高财政工作的透明度，使财政工作在规范化的制度下运行。
（三）奋斗目标
“十一五”时期财政工作的奋斗目标是：
有步骤、分阶段地推进制度创新，进一步健全财政职能，坚持“一要吃饭，二要建设，三要科学发展”，加快构建调控有效、保障有力、运行安全、制度完善的公共财政体系，促进首都全面、协调、可持续发展。
1、财政保障能力继续提高
要努力做大经济和财政收入“蛋糕”。
按照财政收入增幅略高于地区生产总值增长率的原则，2006年我市地方财政收入预计完成1029.8亿元，2010年预计将达到1620.4亿元，年均增长12％。
财政支出按照量入为出、积极稳妥、收支平衡的原则,2006年我市财政支出预计完成1105.8亿元，2010年预计将达到1560.9亿元，年均增长9％（参见表3）。
2、财政调控能力逐年增强
加快政策、制度等财政调控手段的创新，积极探索创建政策目标清晰、调控方式有力、资金整合有效、引导作用明显、政策配套协调的财政调控制度体系，全面增强财政在促进经济和社会发展中的调控功能。
3、财政支出结构不断优化
遵循公共财政原则，财政支出范围更加合理、支出顺序更为科学，有保有控、重在补短，能够较好地落实市委、市政府的中心工作，公共服务水平得到进一步提高。
4、财政管理体制逐步完善
按照事权财权相统一的原则，明确各级政府的事权范围和支出责任，进一步理顺各级政府间的财政分配关系，规范转移支付制度，使各级政府的公共服务水平更加均衡。
5、预算管理制度日趋规范
部门预算、国库集中收付、政府采购和绩效评价等各项改革继续深化，预算约束的功能得到加强，财政资金运行和管理的有效性进一步提高。
6、依法理财水平明显提高
基本形成科学严密的财政立法程序，财政法律、法规和规范性文件之间相互配套，各项财政工作有法可依、有章可循。
财政监督机制更加严密，财政资金使用绩效评价体系、理财工作责任制和过错责任追究制度更加规范，财政工作更加透明，信息化手段更加有效，初步建立起对政府资金运行全过程、全方位的有效监督。
表3：
北京市“十一五”时期财政收支预测情况表
单位：
亿元
年份
财政收入
财政支出
2006
1029.8
1105.8
2007
1153.4
1205.3
2008
1291.8
1313.8
2009
1446.8
1432.0
2010
1620.4
1560.9
合计
6542.2
6617.9
注：
财政收入按年增长12％测算；财政支出（不含中央追加）按年增长9％测算。
四、“十一五”时期财政工作的主要任务
（一）做大财政收入蛋糕，为首都发展提供财力保障
1、支持经济增长方式转变，壮大首都经济实力
以有效的财税政策支持经济发展。
政府投资要在继续保持投资适度增长的基础上，着重优化投资结构，引导全社会投资向高新技术产业、现代服务业、文化创意产业等符合首都发展要求的产业领域转移，增强经济持续发展能力。
（1）支持企业提高自主创新能力，增强经济发展后劲。
进一步完善支持工业重点项目和商业流通发展项目财政资金管理办法，重点支持对经济结构调整带动作用大、产业综合竞争能力强、产业关联度高的重大产业项目。
通过优惠政策或贴息补贴等方式鼓励企业增加对科技的投入，不断拓宽科技资金渠道，积极建立完善以政府投入为主导、企业投入为主体的全社会科技投入体系。
加大对战略高科技领域研发工作的投入，支持能够提高技术创新能力，并产生拥有自主知识产权的重大科研项目，支持以企业为主体，市场为导向的新型产学研体系建设。
鼓励采用先进适用技术改造提升传统产业等。
支持商业重大调整项目的实施，资金重点用于加强流通经济安全及市场体系建设、完善便民服务体系、发展特色商业等方面，推动我市商业流通现代化的进程。
（2）扶持中小企业发展。
一是制定服务平台、技术进步、信用担保、清洁生产等资金管理实施细则，完善财政扶持政策。
重点支持为中小企业发展提供信用担保、公共服务平台建设项目、中小型高新技术企业具有自主知识产权的技术创新和产业技术成果转化及中小型流通企业促进创业和社会就业项目等。
按照公开、公正、公平的原则，专项资金面向全社会公开征集项目，组织专家对项目进行评审，确保专项资金的规范、安全和高效使用。
二是进一步完善我市中小企业信用担保体系，加大对中小企业投融资担保体系的投入力度。
规范对政府出资担保机构的监管，完善对政府出资担保机构的贷偿项目的补偿机制，缓解中小企业的融资难问题。
加强对中小企业担保机构的管理，防范和控制担保风险。
（3）大力推进企业改革。
要积极研究国有资本经营预算的相关规定，支持国有企业主辅分离，辅业改制，分流安置富余人员，积极参与国有企业改组改制和垄断行业改革，做好国有企业依法关闭破产和集体企业改制中的产权界定等工作。
在财力许可的范围内，支持国有企业解决历史遗留问题，逐步完善稳定安抚困难企业的救济体系。
完善促进企业发展的财政政策支持体系和中介服务体系，鼓励企业自主创新行为。
优化外经贸发展专项资金的支持对象，扩大外商投资规模，提高外商投资利用水平，优化外商投资结构，引导外商投资企业进入高新技术产业、现代服务业等高端产业。
认真清理限制非公有制企业发展的相关政策，配合有关部门消除制约非公有制企业发展的体制性障碍。
逐步建立和完善企业财务信息体系，积极研究和探索建立企业财务预警机制，在条件成熟时先在个别试点企业试行。
（4）提高外资利用效益。
“十一五”期间，我市继续加强对外合作，不断开拓与国际金融组织和外国政府合作的新领域，着力于提高利用外资的效益。
在对外合作和利用外资方面实现四个转变：
要从资金合作向资金合作与知识合作并重转变，从重点发挥借款国作用向发挥借款国与股东国作用并重转变；要从直接引入资金向直接引入资金与整合内部资源和创造良好投资环境并重转变。
今后利用贷款资金要按照科学发展观的要求，继续坚持公共财政的方向，用于支持首都发展的薄弱环节，重点解决实现“五个统筹”和建设社会主义和谐社会中遇到的突出问题。
要探索贷款资金与预算资金整合的新途径，充分动员国内外资源支持我市经济发展。
2、继续落实税收政策，增强税收调控功能
“十一五”时期，我市将继续贯彻落实国家的各项税收政策，稳步推进各项税制改革，科学规范税政管理，研究制定符合我市经济和社会发展的税收政策。
按照国家关于增值税转型、企业所得税法两法合并、修订车船税暂行条例、对
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