数字城市管理进展情况.docx

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数字城市管理进展情况

数字城市管理进展情况

数字城管最早起源于北京市东城区的网格化城市管理，即将城市管理辖区按照一定的标准划分为若干个1万平方米左右的单元网格，通过对单元网格内部件和事件的编码、巡查，依托数字化信息平台，形成监督和处置相分离的城市管理模式。

国家住建部充分肯定北京市东城区这种管理探索，并决定在全国推广，于2005年7月、2006年3月、2007年4月，分三批确定了建设部数字化城市管理试点城市（城区）。

网格化管理模式已经以“数字化城市管理”、“精细化城市管理”等名义在全国广泛推广。

目前数字城管已经建立了较为完善的标准规范体系，规范和指导着全国数字城管系统的建设，但其在推进过程中也存在着一些问题，本文将从数字城管现存标准规范、建设范畴、存在问题及解决思路等几个方面进行论述。

1数字城市管理标准规范

目前关于数字化城市管理的标准规范主要包括：

◆国家住房和城乡建设部行业标准《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件分类、编码及数据要求》（CJ/T214-2007）

◆国家住房和城乡建设部行业标准《城市市政综合监管信息系统监管案件立案、处置与结案》（CJ/T315-2009）

◆国家住房和城乡建设部行业标准《城市市政综合监管信息系统绩效评价》（CJ/T292-2008）

◆国家住房和城乡建设部行业标准《城市市政综合监管信息系统技术规范》（CJJ/T106-2010）

◆国家住房和城乡建设部行业标准《城市市政综合监管信息系统监管数据无线采集设备》（CJ/T293-2008）

◆国家住房和城乡建设部行业标准《城市市政综合监管信息系统单元网格划分与编码规则》（CJ/T213-2005）

◆国家住房和城乡建设部行业标准《城市市政综合监管信息系统地理编码》（CJ/T215-2005）

◆国家住房和城乡建设部《关于印发<数字化城市管理模式建设导则（试行）的通知>》（建城[2009]119号）

◆国家住房和城乡建设部建城[2005]121号《关于推广北京市东城区数字化城市管理模式的意见》

2数字城市管理建设范畴

2.1用户

数字城市管理业务涉及3大类用户：

Ø系统用户

即数字城市管理总指挥部所属角色，是系统的直接用户，包括：

总指挥员、综合值班员、专业联络员、运行保障服务员4小类。

系统直接用户一般为市政市容管理部门、城管执法部门人员。

Ø外接系统用户

指与本系统发生信息、业务联系的外围系统用户，包括：

相关委办局业务系统、市属责任单位业务系统、区级城市管理信息平台等小类系统用户。

Ø公众角色

上报城市管理涉及的问题及接受城市管理信息服务的社会公众。

本图以北京市为例

2.2数字城管涉及对象

Ø住建部网格化标准动作：

7大类85种部件，6大类54小类事件。

部件的大类分为：

公用设施类、道路交通类、市容环境类、园林绿化类、房屋土地类、其它设施类以及扩展部件类。

其中：

公用设施类主要包括水、电、气、热等各种检查井盖，以及相关公用设施等；

道路交通类主要包括停车设施、交通标志设施、公交站亭、立交桥等；

市容环境类主要包括公共厕所、垃圾箱、广告牌匾等；

园林绿化类主要包括古树名木、绿地、城市雕塑、街头坐椅等；

房屋土地类主要包括宣传栏、人防工事、地下室等；

其它设施类主要包括重大危险源、工地、水域附属设施等；

扩展部件类专门用于对未包括在上述大类中而又确需分类管理的部件的扩充。

事件的大类包括：

市容环境类、宣传广告类、施工管理类、突发事件类、街面秩序类以及扩展事件类。

其中：

市容环境类主要包括私搭乱建、暴露垃圾、积存垃圾渣土、道路不洁、水域不洁、绿地脏乱等；

宣传广告类主要包括非法小广告、违章张贴悬挂广告牌匾、占道广告牌、街头散发广告等；

施工管理类主要包括施工扰民、工地扬尘、道路遗撒、施工废弃料等；

突发事件类主要包括路面塌陷、自来水管破裂、燃气管道破裂、下水道堵塞或破损等；

街面秩序类主要包括无照经营游商、流浪乞讨、占道废品收购、店外经营、机动车乱停放等；

扩展事件类专门用于对未包括在上述大类中而又确需分类管理的事件的扩充。

Ø数字市政公用事业信息管理：

包括燃气管理、户外广告管理、园林管理、环卫管理、供热管理及地下管线综合管理等。

Ø城市运行态势监测：

通过各相关单位（如电力、热力、交通、、通讯、大气、金融、旅游、食品安全、卫生防疫等）上报监测指标数据，如由电力公司按一定频率上报电力行业的今日最大负荷、明日预测最大负荷、历史最大负荷、最大负荷发生时间、运行状态、整点最大负荷等运行指标，经过城市运行态势分析模型后，形成城市运行总体态势分析。

Ø城管执法：

主要包括与城市管理相关的市容、市政、绿化、工商、公安、环保、水务、建设、房地、规划等方面的执法处置。

2.3建设内容

2.3.1组织体系建设

按照监督考核相对独立的原则，数字城管建设应明确隶属于政府的相对独立的综合协调部门，完成城市管理监督考核职责。

将分散的政府各职能部门的监督考核职能，集中到与处置职能脱钩的监督考核部门中，实现城市管理问题的处置和监督考核的职责分离，为建立独立的监督考核机制奠定必要的组织基础。

按照城市管理问题处置资源下放的原则，将分散在城市各职能部门和设区城市区级政府的处置资源（包括人、财、物、事）尽量直接配置到市和区以下的基层执行单位，为发挥处置资源的最大时效和提高基层处置能力，奠定必要的物质基础。

2.3.2制度体系建设

监督制度建设。

按照《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件分类、编码及数据要求》（CJ/T214）标准规定，制定《城市管理部件、事件监督手册》，构建以问题发现、核查结案为核心内容的城市管理问题监督制度体系，以确保城市管理问题高位独立监督的客观性和科学性。

处置制度建设。

按照《城市市政综合监管信息系统城市管理部件事件立案、处置和结案》（CJ/T315）标准规定，制定《城市管理部件、事件处置（指挥）手册》，构建以处置职责重新确认、处置结果规范、处置时限精准为核心内容的城市管理问题处置执行的制度体系，以保证城市管理问题各处置责任部门的职责清晰、结果规范。

考核制度建设。

按照《城市市政综合监管信息系统绩效评价》（CJ/T292）标准规定，制定《城市管理综合绩效考核办法》，以标准化的处置结果统计数据为依据，构建对各执行部门和监督机构的考核制度体系，形成一个监督轴驱动多部门组成的处置轴，全面提升处置效率的核心动力机制。

长效机制建设。

在城市现行管理体制下，积极推进将数字城管考核结果纳入到城市有关部门的绩效考核、行政效能督察或干部考核等制度体系，以保证监督、处置、考核机制长期发挥效能。

2.3.3信息系统建设

按照《城市市政综合监管信息系统技术规范》（CJJ/T106）标准规定，建设数字城管中心机房、网络基础设施、信息安全体系、数据库系统和地理信息系统等基础软硬件平台。

按照《城市市政综合监管信息系统技术规范》（CJJ/T106）标准规定，建设监督中心受理子系统、协同工作子系统、地理编码子系统、监督指挥子系统、综合评价子系统、应用维护子系统、基础数据资源管理子系统及数据交换子系统。

按照《城市市政综合监管信息系统监管数据无线采集设备》（CJ/T293）标准规定，进行城管通硬件的选型和采购,建设城管通监管数据无线采集子系统。

以下为北京市数字城市管理与运行平台的主要内容：

Ø网格化城市管理平台

网格化城市管理平台是以“万米单元网格"管理法和城市部件管理法为基础，实现城市管理的信息化、标准化、精细化、动态化，保证城市运行中出现的问题能够及时发现、及时处理、及时解决，逐步建立勾通快捷、分工明确、责任到位、反应快速、处置及时、运转高效的城市管理和监督长效机制”。

主要包括：

（1）.城市管理资源台帐

建立各类城市管理资源目录，摸清家底，并翔实记录动态运行情况，分析人、财、物、信息等各要素的投入产出效益，为城市管理资源优化配置提供辅助决策信息。

（2）.城市管理指挥协调

通过值班管理、大屏幕系统、视频会议系统、无线通讯对讲系统等功能，可对各类城市管理问题进行立案，根据权属设置分派给相关责任主体，以及进行任务监控、督办、催办、结案等的指挥协调。

（3）.城市管理公共服务

通过统一表单、数据交换，实现政府与公共服务企业之间的系统对接，加强行业监管，规范企业服务水平；同时，通过短信网关、门户网站、城市管理广播等渠道，可将各类城市管理信息及时发布给公众，并加强政民互动。

（4）.城市管理监督评价

可从时间、质量、效益等方面，通过对比、排名、报送领导、信息公开等手段，对各类城市管理责任主体进行全方位的监督评价。

（5）.便民电话呼叫中心

基于GIS的位置服务、固定电话定位、话网互通以及PCRM（公共客户关管理系统）技术，实现了面向公众采集信息的高效人工服务和人性化的自动语音信息服务。

（6）.智能终端应用

基于智能终端开发的集拍照、摄像、录音、表单填报、地图导航、任务处置、即时消息、统计分析、无线数据传输功能为一体的移动掌上业务信息终端。

既有适合一线业务人员使用的“处置通”版本，也有适合领导移动办公的“决策通”版本。

（7）.数字视频监控服务集成

可将公安、交通、有线电视的数字化视频信号，通过大屏幕集成系统“遥视、遥控”，或者通过视频服务器提供监控、存储、转发等服务功能，可嵌入到各类应用程序框架中集成应用。

Ø数字市政公用事业信息管理系统

通过数字市政公用事业信息管理系统的建设实现由多种通信手段相融合的集监控、应急、指挥、管理、服务等功能为一体的数字化市政综合管理服务系统，基本满足和实现日常市政业务的可视化管理，对重大安全事故和突发事件能进行初步的实时监控、指挥、评估和应急处理，为城市市政、市容管理及有关部门提供科学的辅助决策手段，从而最终实现市政管理手段现代化。

数字市政公用事业信息管理系统主要包括：

（1）.市政基础设施资源系统

（2）.城市地下管线综合管理信息系统

（3）.井盖管理信息系统

（4）.供热管理信息系统

（5）.加油加气站管理信息系统

（6）.燃气管理信息系统

（7）.户外广告管理信息系统

（8）.环卫业务管理信息系统

……

Ø城市运行监测系统

城市运行监测挥系统是通过采集有关能源和水保障、医疗卫生、环境保护、交通、防震减灾等城市整体运行指标数据，通过信息技术的集成应用构建城市运行监测指挥平台，并建立与之相适应的城市运行监测指挥体制，达到精确、敏捷、高效、全时段监控和全方位覆盖的城市运行状态监测指挥的目的，实现管理关口前置，防患于未然。

同时，采用科学完善的评价体系，建立城市运行监测指挥的长效机制。

Ø城管执法系统

“数字城管执法”建设围绕城市管理综合执法的指挥、执法、督察、应急、公众服务等方面进行。

结合城市网格化管理的要求提高城管执法效率，增强城管执法科学决策能力，完善社会公共服务应用。

主要应用系统包括：

（1）.行政管理系统

包括OA系统、人力资源、资产管理、行政管理信息等系统。

（2）.执法勤务系统

1）执法处置管理子系统

2）城管执法督察管理子系统

3）人员、车辆定位系统＋GIS子系统、

4）数字集群通讯子系统（数字集群通讯电话应用）

5）城管执法电子监控子系统

（3）.公众服务系统

1）城管执法信访系统

2）城管执法咨询服务系统

3）城管执法政府网站

2.3.4基础数据建设

按照《城市市政综合监管信息系统技术规范》（CJJ/T106）标准中规定的关于城市地理空间定位的基本数据需求，建设以城市大比例尺地形图、正射影像图等基础地理信息为主要内容的城市基础地理信息数据库。

按照《城市市政综合监管信息系统单元网格划分与编码规则》（CJ/T213）标准规定，编制本地区单元网格划分与分类编码工作方案，并建设基于城市基础地理信息的单元网格数据库。

按照《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件分类、编码及数据要求》（CJ/T214）标准规定，编制本地区管理部件和事件分类、编码及数据要求和数据普查工作方案，并建设基于单元网格数据库的管理部件和事件数据库。

按照《城市市政综合监管信息系统地理编码》（CJ/T215）标准规定，编制本地区地理编码数据普查工作方案，并建设基于城市基础地理信息的城市地理编码数据库。

3目前存在的问题

住房和城乡建设部副部长仇保兴认为在数字城管探索和发展过程当中主要存在“三重三轻”问题，即重平台建设，轻管理跟进，重硬件建设，轻实用效果，重新建扩建、轻资源整合。

此外，在数字化城市管理的推行过程中，有的行业主管部门认识不统一，领导重视程度不够，缺乏强有力的推动指导措施。

在数字城管推进过程中，体制机制、推进主体、参与主体、信息资源整理利用等问题比较突出。

3.1体制机制问题

从数字城管系统实际运行效果来看，案件结案率有待提高。

一些常规案件不能及时处置到位，一些督办案件更是久拖不决，如违章建筑、流动商贩等，其根本原因是体制机制不顺。

从管理体制上来看，受制于地方机构编制控制，数字城管的指挥中心和监督中心设在城管局或市政管理部门，管理权威有限，跨部门协调能力不够强。

从运行机制上看，目前数字城管主要还是在城管系统内部运转，有些问题涉及多个职能部门有些问题属主或属地界限并不明确，有些问题是在城市化推进过程中因区划调整、征地拆迁、产权变更等出现的新矛盾，则因无牵头主管部门和主要责任人的督办而长期得不到解决。

3.2参与主体问题

数字城管模式，基本上是从市、区到街道，建立自上而下比较完整的运作体系。

在这个体系当中，主体无疑是各级政府的相关职能部门，其次是与市民生活密切相关的垄断型企业，如供电、电信、移动、联通、自来水，燃气等公司。

从问题发现、问题处置到处置结果的确认，处置绩效的考评，基本上是在政府系统内部循环，而作为城市主人的广大市民却被游离于数字城管之外。

的确，市民可以通过12319热线和电子邮件向政府或有关部门反映问题，但这种过程并不透明，不为广大市民知晓或运用，市民参与城市管理的主动性未能有效发挥。

3.3公众服务问题

网格化城市管理平台工作流程包括信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈和核实结案六个阶段，从该流程中可以看出网格化城市管理平台重在对城市管理案件的监督及管理功能，缺乏对公众的信息服务功能。

图网格化城市管理平台工作流程

3.4信息资源整合利用问题

大多数数字城管平台缺乏信息资源的深层次挖掘及有效利用，数字城市管理平台拥有多个应用平台，信息资源丰富，但应用水平落后于实际需求，信息资源的潜能尚未得到充分挖掘，在部分领域和部门应用效果不够明显。

信息资源利用方面较为滞后，信息采集环节薄弱，缺乏对信息资源的深层次开发，业务处室和部门间信息资源共享不足，尤其是信息资源社会化利用有限。

3.5基础地理数据更新问题

数字城管系统基础地理数据更新主要涉及两个方面的内容，一是大比例尺基础地形数据的更新，二是城市部件数据的更新。

大比例尺地形数据的更新一般取决于当地的规划和测绘部门数据更新的速度，当前只有少部分城市建立了大比例尺地形数据动态更新机制，而更多的城市都是2-3年更新一次或很多年才更新一次。

城市部件数据一般都是各地在建立数字城管系统之初，通过一两次大规模的普查获取的，但在系统建成运行之后，城市新增和变更的城市部件数据获取则无法通过这种大规模的普查获取，否则会消耗极大的人力物力。

由于城市管理具有很强的时效性，据不完全统计，每年新增和变更的城市部件数量约占总量的5%-10%左右，这些数据如果不能及时进行更新，将会对系统运行的准确性和效率产生一定的影响。

目前北京市城市管理平台数据上报更新流程为：

部件、网格、街道社区、兴趣点、交通部件等数据由城六区上报至市级信息化城市管理平台，各区上报的数据很难保证完全符合数据入库标准，因此在数据入库之前需对数据进行检查校验，对于不符合入库标准的数据给出相应的处理意见，由各区进行处理重新上报，从而保证入库数据的质量。

然后由数据运维工程师对各区上报的数据需进行整合、处理，通过数据处理工具导入到数据库。

图数据更新流程

Ø数据检查

数据检查主要是对各区上报的部件、网格、街道社区等100多个图层进行检查，主要从数据的规范性、完整性、正确性、一致性检查等方面进行检查，并将检查结果反馈给各区，如不符合要求，需各区重新整理之后再提交。

Ø数据处理

通过数据处理工具对城六区符合标准的数据进行合并处理。

Ø数据入库

将原有数据库中的数据导出备份，删除原数据库中数据，通过数据入库工具导入整合后的数据。

Ø市区联调

数据库更新后，需进行市区平台联调，保证系统的正常运行。

从以上流程可以看出，数据更新需要人工辅助进行，程序复杂，技术较为落后。

4解决思路

4.1加强绩效考核，全面提高问题处置率

城市管理中的问题，发现容易处理难。

数字城管极大地提高了问题发现率，处置能力也应该有相应地提高，否则割裂了效率与能力的关系。

因此，完善管理机制，建立健全数字城管的考核评价体系，加强考核结果的应用，是数字城管模式健康运行的根本保证。

一是扩大考核的范围，提高问题处置效率。

建议将公安、交通、水务、环保、绿化、房屋土地、城建监察等有关职能部门，与市民生活密切相关的垄断型企业，如供电、电信、移动、联通、自来水，燃气等公司纳入考核范围。

二是科学制定综合绩效考评办法，建立和完善工作绩效、运行效能和社会诚信评估评价体系，用量化的绩效指标衡量城市管理相关部门的效率效能。

既要考核问题发现和处理的数量，也要考核处理的质量；既要考核处理过程的反应时间，也要考核同一问题的反复发生率，还要考核部门公开承诺的兑现程度。

三是定期分析考评结果，找差距、明目标、促改进。

每月召开会议，研究考评结果中反映出的突出问题和苗头性倾向，对于管理权限不清的，要明确责任部门和管理职责；对于跨部门，跨区域的问题，要明确牵头部门，必要时在人力财力上给予专项支持：

对于职责清晰、未按时完成任务的，要提出警告，明确改进方向，承诺完成时限。

四是有效利用考评结果，建立严格的问责机制。

通过工作简报、政府网站、新闻媒体，每月公布各部门工作绩效和考评结果，接受领导和市民的监督。

年度考评结果要与行风建设、行政效能建设机关作风建设评比相结合，与主要负责人的年度考核、晋职晋薪相结合，促使各部门切实采取措施，将管理关口前移改变被动处理问题的局面。

对于长期不能完成任务的部门主要负责人，要追究领导责任，以保证监督、处置、考核机制长期发挥效能。

4.2调动社会力量，共同参与城市治理

城市管理需要全民参与。

在数字城管运行提升阶段，应该积极调动社会力量，共同参与城市管理。

其措施有三：

一是继续完善竞争机制，采取服务外包方式，通过公开招标，选择信誉好的公司或第三方机构负责问题发现、报告和监督工作。

二是充分发挥社区自治功能，适时打破万米单元网格法，实行以街道和社区为基本单元的治理模式，明确街道对一些综合性城市管理问题的处置权。

由社区居民兼任数字城管的信息员、调解员，疏导员。

这样既可以保证问题发现率，又有利于提高处置率。

三是充分利用12319服务热线扩大市民参与。

城市管理与市民的日常生活切身利益密切相关，他们有参与城市管理的热情和积极性，因此要引导好，利用好，形成市民与政府良性互动、共同管好城市的格局。

4.3基于移动互联网，及时为公众提供信息服务

利用移动App应用或微信平台，及时为公众提供信息服务。

例如城市管理平台收集到案件信息后（如某小区附近某井盖被盗），除了需要对该案件进行立案处置，还需要将该信息发布给途径附近的公众，以免公众发生意外，可以建立城市管理移动App应用或城市管理微信公众号，当公众应用该app或关注微信公众号，可以在第一时间收到服务信息。

4.4整合信息资源，构建统一的城市管理信息资源中心，提供统一信息服务出口

城市管理数据整合、利用思路如下所示：

Ø梳理分散在城市运行监测平台、网格化城市管理平台、数字市政等多个系统中的城市管理信息资源，按基础地理数据库、空间专题数据库、业务专题数据库、政务专题数据库等类型进行资源编目；

Ø将资源编目成果注册至城市管理信息资源中心，同时将分散在各个业务成熟的系统中的空间专题数据、业务专题数据汇集、存储至城市管理信息资源中心；

Ø由目录服务中心的专人对城市管理信息资源中心的资源目录进行更新；

Ø维护构建城市管理信息资源目录体系框架；

Ø整合现有信息系统中的信息资源，初步构建城市管理信息资源中心数据库框架；

Ø根据业务成熟度，建设部分城市管理信息资源专题数据库；

Ø基于现有信息资源，构建城市管理决策分析系统，实现基于城市管理信息资源中心的信息展现和服务；

Ø基于现有信息资源体系，试点信息资源对外共享应用服务。

4.5理顺城市建设管理和地理数据生产部门的关系，建立动态数据更新机制

Ø城市道路、管线建设及门牌设立等工作，应通过竣工测量和数据采集进行及时更新维护。

Ø加大使用和推广地理信息采集新技术方法的应用和开发，例如地理信息采集器（集地图加载、地理数据定位、拍照、属性录入为一体的设备）。

Ø充分发挥“数字城管”众多的区县二级指挥平台和建设单位积极性和作用，理顺城市道路、市政部件变化情况及时上报指挥中心和更新维护单位的渠道。

Ø充分发挥数字城管监督员现场巡视作用，上报部件变化情况，定期更新维护。

Ø加强和制定城市管理部件的责任、权属单位管理力度及办法，为城市管理部门高效、准确核准部件权属和责任单位提供科学的决策依据。

Ø将“数字城管”空间数据库更新维护工作纳入到城市管理的常态化、制度化管理工作中，确保更新维护工作能持之以恒地开展下去。