社会管理创新与公共服务体系建设.docx

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社会管理创新与公共服务体系建设

社会管理创新与公共服务体系建设研究

摘要：

目前，我国正处于“黄金发展期”与“矛盾凸显期”，如果不能很好地解决发展过程中积累的各类社会矛盾和问题，势必会严重阻碍经济社会的协调发展，因此，我们要加强和创新社会管理，加快政府对社会的管理由统治型行政向服务型行政转变。

本文阐明并厘清了社会管理和公共服务的内涵及其二者的关系，分析了我国社会管理和公共服务的现状及存在的问题，并在此基础上提出了社会管理与创新公共服务体系建设的对策。

关键词：

社会管理；公共服务；公共服务供给

中图分类号：

ｃ９１６．２文献标识码：

ａ文章编号：

１００７－８２０７（２０１２）０３－００４８－０４

收稿日期：

２０１２－０１－０８

作者简介：

李巍（１９８２—），女，山东蓬莱人，中共烟台市委党校行政管理教研室助教，研究方向为行政管理。

基金项目：

本文系山东省软科学计划项目“‘十二五’时期山东社会管理创新研究”的子课题，项目编号：

２０１１ｋｒｇｂ３０５６。

当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，经济的快速发展和改革开放的深入推进，都需要有充分的社会活力和稳定、和谐的发展环境做支撑，而这些条件的产生又都依赖于加强和创新社会管理。

提高我国社会管理科学化水平的关键是解决好社会公共服务体系建设的问题。

在我国，社会管理不论采取何种形式，政府都要起到主导作用，政府只有通过构建完善的社会公共服务体系，才能“纲举目张”地推动社会管理创新的各个方面。

公共服务是社会发展的基础性要素，也是加强和创新社会管理的前提和条件。

只有以完善的社会公共服务体系为基础，才能进一步提高社会管理的科学化水平。

一、社会管理与公共服务的基本内涵

所谓社会管理，就是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，依法管理和规范社会组织和社会事务，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，创造经济、社会和自然协调发展的社会环境。

在任何国家，一个稳定、和谐与发展的社会都离不开有效的社会管理。

通常情况下，社会管理包括两类：

一类是政府对有关社会事务进行规范和制约，即政府社会管理。

政府社会管理是政府通过整合社会资源，动员社会力量，为增进公共利益，依法对社会事务实施的组织化活动；另一类是社会（即自治组织、非营利组织和公民）依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和社会自治管理。

现代社会管理是政府干预与协调为主导、非营利组织为中介、基层自治为基础、公众广泛参与的互动过程。

所谓公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。

二、社会管理与公共服务的关系

社会管理和公共服务既是统一的，又是有所区别的，两者互为前提，相兼互补，公共服务是基础，社会管理为保障。

社会管理虽然有控制和监管的一面，但最终的目的还是为了给社会提供更多的服务，服务是根本。

首先，从基本特点看，社会管理主要体现现代行政管理整合性的特点，也就是说，社会管理是一种综合的、多元的管理，是包括政府组织和非政府组织在内的各种社会主体的互相配合与合作的结果。

而公共服务则主要体现现代行政管理公众性的特点；其次，从核心内容看，社会管理主要体现在规范性上，主要管理和规范各种社会事务，包括社会公众、社会稳定、社会治理，而公共服务主要是提供和满足公共需求的服务，包括公共设施、公共事业、公共信息等；再次，从行为模式看，社会管理主要是以行政强制为基础，以法律、法规为保障对社会进行调整和约束，强调政府履行义务，突出政府主导、主动作用，而公共服务以合作为基础，强调公民权利。

三、当前我国社会管理和公共服务的现状及存在的问题

改革开放以来，我国政府高度重视社会管理和公共服务，在控制人口增长、减少贫困、普及教育、卫生保健、环境保护等方面取得了显著成就，按照世界银行的划分标准，中国已经由低收入国家跃升至世界中等偏下收入国家行列。

我国的社会管理和公共服务水平也达到了中下等收入国家水平。

但是，从总体上看，目前我国政府社会管理和公共服务还不适应市场经济发展和社会全面进步的要求，存在着许多亟待解决的突出问题。

（一）“管理就是服务”的社会管理理念淡漠

在传统的社会管理中，政府扮演着全能角色，对社会公共事务采取大包大揽的做法，效率与效益低下，许多社会事务既管不了也管不好，社会矛盾纠纷和群体性事件仍然大量存在。

虽然“管理就是服务”的社会管理理念已经不是什么全新的社会管理理念，但直到今天，在我们广大的社会管理机构和人员中，“管理就是服务”的社会管理理念仍然相当淡漠，这无疑会对社会管理实践产生极其重要的影响。

世界银行的报告指出，“一个有效的政府对于提供物品和服务（以及规则和机构）是必不可少的，这些物品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。

没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。

”［１］可以说，拥有一个有效的政府，这是一个国家公民的福气，政府只有提供高质量的公共服务，才能够有效地处理各种冲突和纠纷；否则，会导致社会矛盾重重，犯罪频发，当然也就谈不上发展了。

（二）社会管理滞后，公共服务供给总量不足

政府在一定程度上仍然存在着重视经济增长、忽视社会事业发展等问题，社会结构的调整落后于经济结构的调整，教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护等社会公共事业的发展滞后于经济的发展，突出表现在社会安全网建设较慢，社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面较低。

随着我国经济社会的快速发展，社会的公共服务需求日益扩大。

在市场上实物产品大量过剩的同时，公共服务供给却严重不足。

因此，在城乡不同程度出现了就业难、看病难、上学难、停车难等民生问题。

２０１０年，我国人均国民收入达到４０００美元，按世界银行的分类标准，我国已进入中上收入国家行列，我国人民群众的社会公共需求将出现总量上升、质量提高、需求多元的特点，这就要求政府增加公共服务总量、提高公共服务质量、扩大公共服务覆盖面。

根据亚行的统计数据，目前，中国教育、卫生、社会保障等公共方面的开支仅相当于ｇｄｐ的６％，而发达国家该比重高达２８％。

显然，当前我国公共服务供给的总量存在严重不足。

（三）公共服务的供给模式单一，效率不高

政府在公共服务领域内占据着主导地位，承担着绝大多数的公共服务职能。

由政府供给公共服务，有其自身的必要性和独特优势。

政府有雄厚的经济实力作为依托，可以有效地提供公共服务，承担起那些投入大收益低、私人部门不愿提供的项目，如保护空气和水的清洁。

一些特殊领域，如电力、铁路、民航、供水等关系国计民生的公共服务，必须由政府提供，私人机构由于具有追逐利益性的特征，会使此类公共服务的提供无法得到保障。

政府作为主要提供者可以更加有效地兼顾社会公平，防止个人利益的受损，有助于维护社会的稳定。

但这种单一主体提供公共服务的模式仍存在着不可避免的弊端：

首先，由于政府在公共服务领域中过于强势，而市场中的其他组织与其相比缺乏强有力的竞争，因而在没有任何外部动力和刺激的情况下，政府提供公共服务时就会存在效率低下，不计成本，缺乏创新等问题。

其次，公共资源易被独家垄断，服务态度差，难以满足个性化、多元化的公众需求，这些问题的存在既影响了政府形象，也造成了公共资源的浪费。

再次，阻碍了社会中介组织的发展壮大。

政府过多地包揽了公共服务，极易造成个人对政府的过分依赖，由此也抑制了社会中介组织或第三部门的发展。

（四）政府存在自利性，公共服务供给质量不高

“所谓政府的自利性是指政府并非总是为着公共目的而存在，政府在公共目的的背后隐藏着对自身利益的追求，这一特性称为政府的自利性。

”［２］在现实中，政府往往具有双重属性，一方面要对社会公共事务实施管理，另一方面还要为政府组成人员或自身内部组织的生存和发展谋求有利条件。

同样的道理，政府在所采取的社会管理手段中，不可避免地存在自利性倾向。

众所周知，政府本身是没有利益而言的，但并不代表政府的组成人员（政治家和政府官员）和组成部门没有利益，而且这种利益是依赖于政府的强制力来实现的。

政府自利性的负面效应是不可忽视的。

如工程建设项目缺乏严格科学的论证和管理，“政绩工程”、“献礼工程”、“豆腐渣工程”在一定程度上还存在；官僚作风、形式主义等影响了政府形象，降低了政府公共服务质量。

（五）社会管理缺乏监督，公共服务供给结构失衡

我国政府在社会管理过程中，因缺少公众在公共服务供给中的参与和监督，导致有限的公共服务供给结构失衡。

首先，许多现代社会所需要的政府服务未能及时跟上，如老龄人口服务、流动人口服务、农村公共服务、就业服务、贫困群体服务、法律服务等都存在着一定程度的缺位现象。

而同时又存在着盲目扩建公共服务项目的问题，如，有的一味地扩大政府直接投入，因超出政府财力所及，造成骑虎难下的局面；有的为了快出政绩，大举兴建超出本地财政能力的政绩工程，资金不够就想方设法集资摊派，征收税费，借贷挪用。

其次，东部地区经济条件较好，资源充足，公共服务的数量和质量比较高；而中部和西部的一些地方由于资源条件落后，底子较差，公共服务的供给呈现出短缺的态势。

再次，对农村和弱势群体的公共服务不到位，对农民的公共服务水平大大低于对城市居民的公共服务水平。

部分农村地区由于公共服务严重短缺，出现了因教育返贫和因生病返贫的问题。

四、创新社会管理，完善公共服务体系建设的对策

（一）转变社会管理理念，强化公众服务导向

改变政府社会管理理念的首要选择就是强化公众服务导向。

强化公众服务导向，就是公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的一个根本选择，也是政府与社会之间正确关系的体现。

政府不再是凌驾于社会之上的封闭官僚机构，而是以公众服务为导向、积极回应公众需求的开放式、互动式的政府。

具体做法包括：

第一，在管理活动中，政府不仅要循着命令链对上级负责，还应当更多地对公共服务对象负责；关心顾客，特别是保证弱势群体的基本生活。

第二，努力提高公共物品和公共服务的质量。

政府需要主动了解公众需求，测评公众满意度，并建立有关了解民意、公众参与决策的渠道以及制定相应的规则和程序，以提供公众满意的公共物品。

第三，政府公共服务应当以社会大众的评价为主，以服务对象的评价为主，要加大公众影响比重，对直接提供公共服务的公务员，在考核上也应当加上公众评价这项内容，并根据评估结果进行奖惩。

以上这些做法核心的内容就是为顾客提供服务，让顾客满意。

在创新社会管理、重塑公共服务理念的进程中，必须要坚持“以人为本”这个根本原则，使全体人民都能公正、公平地分享、共享到经济进步和社会发展带来的成果。

因为“以人为本”既是社会管理的要求，也是公共服务的本质内容。

（二）合理划分财政支出，加大公共服务投入力度

合理安排公共财政的支出结构，加大对公共服务的投入力度。

从横向看，我国政府由于长期重视经济发展，使得经济性职能的比重过高，社会性职能的比重偏低。

要加强社会管理，就要逐步降低基础性和经济性服务的支出比重，大幅度提高社会保障、教育、基础设施、环境保护等社会性公共服务的支出，促进经济社会的协调发展。

从纵向看，我国各地方政府财力有限却承担着核心公共服务的支出，不堪重负。

因此，中央政府必须承担起提供核心公共服务的责任，大幅度增加中央政府对社会保障的支出，适当增加对公共教育、医疗卫生的支出。

各级地方政府则应根据地区财力的不同承担不同的支出责任，如较发达地区可以提高公共服务的供给水平，中央政府必须加大对不发达地区的转移支付力度，尤其要加大农村地区基础教育、医疗卫生和社会保障的支出比重，让不同地区的公共服务水平都能达到全国最低标准。

（三）培育社会自治力量，推进公共服务的社会化

社会管理创新要实现政府对社会单向度的管控向政府与社会对社会公共事务管理的合作治理转变。

公共服务供给合作治理模式强调社会力量的参与，强调政府公共管理职能向社会组织的转移。

此外，我国政府与社会关系的重大变化，公共服务供需矛盾的日益突出，要求尽快改变以政府为唯一中心的公共服务供给模式，逐步建立起政府、企业和社会力量共同提供公共服务的“多中心”供给模式。

因此，政府要有意识地培育一些社会中间组织，提高整个社会的组织化程度，扩大社会的自我管理范围，从而促进政府与社会之间关系的改善。

首先，政府必须积极培育各种民间社团，即积极培育各种带有自治性、自主性的社会组织。

市场经济体制下，各种社会组织不是附属于政府的准政府组织，而是应该独立于政府行政控制之外的市场主体，因此，应该落实各种社会组织的经营和管理自主权，确保各种社会组织在法律范围内享有较为广阔的自主活动领域。

其次，政府应树立平等观念。

政府也是社会中的一个组织，应该注重与其它社会主体的协同合作。

政府不应该是一个高高在上的统治者，也不是新公共管理所说的掌舵者，而应该是促进各主体间协同合作的催化剂和粘合剂，。

公共服务产品的提供不再由政府独自承担，许多非政府组织可以成为公共服务和公共产品的提供者，从而使政府可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行，通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。

同时将需要由政府承担的职能转移给各种社会组织，通过提供资助补贴、减免税收等优惠方式，引导非营利性组织提供某些公共服务项目。

（四）引入市场竞争机制，实行公共服务的市场化

通过引入市场竞争机制提高政府服务效能，是现代政府公共服务改革的趋势。

即在社会公共服务领域适当引入市场竞争机制，利用市场主体和市场力量来执行和运营某些公共服务项目，并利用市场竞争压力，降低服务成本，提高服务质量。

当然，仅仅将提供公共服务的责任由政府转移到私营部门，不一定能够提高效率。

也就是说，真正的问题是服务提供者之间是否存在竞争，而不在于服务到底是由政府部门还是民营部门提供。

这就需要成立多家竞争性的服务供给机构，打破传统划片服务的方式，通过市民在市场上行使自由选择权即“用脚投票”，使公共利益得到满足和实现。

此外，作为市场机制的一种特例，“合同出租”或“外判服务”已成为日益看好的服务供给方式，即政府在对公共服务项目进行分析、比较和选择的基础上，将一些服务项目以出租合同的形式承包给富有责任感、冒险精神和创新精神的私营组织或社会团体来提供，从而达到低成本、高效益的服务目标。

（五）建立健全公民参与机制，实现公共服务的民主化

政府提供公共服务的目的是最大限度地满足公众的社会需求，因此，完善政府的公共服务职能就必须以社会公众的需求为导向，鼓励公民积极参与到对社会管理的监督当中，以保证政府公共服务的有效提供。

首先，引入公民参与机制，把政府决策建立在民主化的基础上。

公共服务的供给必须建立在公民和社区团体之间的利益充分协商和协调，进而创建了共同价值观的基础上。

可以说，让政府的社会管理在合理合法的范围内得以高效实现的条件之一，就是引入公民参与机制。

要广泛征求公民的意见，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，推进政府决策的科学化、民主化，切实提供真正满足公众需求的公共产品和服务。

其次，努力拓宽公民参与的途径。

充分借助现代电子技术，实现网络时代下公民参与渠道的立体化、多样化，构建高效、便捷、透明的公民参与网络。

再次，完善社会利益的沟通协调机制。

政府在供给公共服务之前，必须得到社会的广泛同意。

也就是说，公民需要哪些服务，这些服务应该怎样供给，都必须经过公民的广泛探讨而确定。

在政府与公民发生矛盾和利益冲突时，政府作为推进社会和谐的主导力量，只能采取公共性的办法，在合法化、规范化的制度框架内，通过政府与公民间平等的对话、沟通，并采取协商、解释、劝说的方式来加以解决。

（六）统筹公共服务制度规划，推进公共服务的均衡化

完善政府社会管理服务体系，需要有统筹公共服务的制度规划。

我国公共服务体系建设是一项庞大的系统工程，要顺利推进，必须统筹规划，从制度层面出发，注重不同制度安排之间的联系，找准切入点，实现重点突破，提升整个公共服务的供给水平。

⒈建立公共服务体制必须考虑优先次序，实现重点突破。

从城乡二元结构体制来看，公共服务体制建设应该以农村公共服务体制建设作为突破口。

农村公共服务体制的建立是我国公共服务体制建立和完善的重点和切入点。

原因在于，第一，农村公共产品供给的短缺程度最严重，农民在这方面的要求也最强烈；第二，农村情况很复杂，自然状况差异甚大，为我们采取多种模式提供了契机；第三，各级政府对农村的投入将逐步增加，为建立农村公共服务体制提供了物质条件；第四，后农业税时代的乡镇机构改革，为建立农村公共服务体制提供了组织保障。

此外，在建立农村公共服务体制过程中，改善农民的就业状态是下一步为农村提供公共服务的最大挑战。

这包括：

一是为农民提供平等的就业机会，二是提高农民的就业能力，三是提供更多的就业岗位。

在此基础上，应该考虑率先恢复农村最低生活保障制度与建立农村社会救助制度。

⒉从公共服务种类和构成来看，应该首先解决社会成员最急需的公共服务供给问题。

必须把提供基本公共产品作为建设公共服务型政府的关键，加大对公共服务指标在政府业绩考核中的权重，这些指标主要集中于就业、义务教育、公共医疗、社会保障、公共安全等。

公共产品的供给主要包括扶贫、就业、教育、卫生与养老等。

⒊从地区差异来看，要突出解决中西部和贫困地区的公共服务供给问题。

我国公共服务供求矛盾在不同地区、不同人群等方面的表现并不一致。

例如中西部的矛盾比东部地区突出。

目前，在地区间的差距日益扩大的情况下，应当充分估计公共服务均等化在缓解地区间差距中的积极作用。

要把建立中西部的公共服务体制作为西部大开发的重要任务，把建立贫困地区的公共服务体制作为扶贫攻坚的重点。

【参考文献】

［１］沈荣华．提高政府公共服务能力的思路选择［ｊ］．中国行政管理，２００４，（０１）：

２９－３１．

［２］祝灵君，聂进．公共性与自利性：

一种政府分析视角的再思考［ｊ］．社会科学研究，２００２，（０２）：

７－１１．

ｓｏｃｉａｌｍａｎａｇｅｍｅｎｔｉｎｎｏｖａｔｉｏｎａｎｄｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓｙｓｔｅｍ

ｌｉｗｅｉ

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