课题汇报民办教育调研报告.docx
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课题汇报民办教育调研报告
我区民办教育投入保障机制的调查研究
——民办教育现状、分析及对策
如何定义民办教育？
为什么要大力发展民办教育？
如何发展民办教育？
发展民办教育的目的和意义是什么？
我们如何认识民办教育？
民办教育如何定位？
其发展、投入及保障的趋势怎样？
围绕这些问题，课题组试图在基础教育领域范围内回答这一问题。
一、民办教育概念的界定
民办教育——我国将其定义为“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构的活动”，即从法律主体和办学经费来源两个角度进行界定。
联合国教科文组织将其称为私立教育机构，“由非政府组织控制和管理的教育机构，不论其是否接受公共权力机构的资金支持”。
在其1995年的《世界教育报告》中指出：
“由政府提供资助的学校，如果其属于私人管理，即被视为私立学校”。
对比发现，国际上对“私立教育”的认识是从“管理角度”而言，而不是“经费来源”，即公立学校是指“接受政府直接行政管理的学校”，而私立学校则是“独立于政府直接行政管理的学校”。
（中国民办教育P355）
二、民办教育的现状及存在的问题
1、学前教育
2002年，我区有民办幼儿园491所，小学100所，普通中学137所，职业中学6所。
到了2008年，我区有民办幼儿园1069所，在园儿童75434人，学前班儿童23211人，共计98645人，幼儿园平均在园儿童92人。
全国幼儿园平均在园儿童112人，我区在园儿童数接近全国平均水平。
2、民办义务教育
2008年，我区有民办小学70所，在校生44873人，校均学生数64人，全国校均学生数774人，校均规模是我区的1.2倍。
民办初中有61所，在校生32068人，校均学生数526人，全国校均学生数920人，校均规模是我区的1.7倍。
3、民办高中
2008年，我区民办高中43所，在校生17851人，校均学生数415人，全国校均学生数793人，校均规模是我区的1.9倍。
有民办中等专业学校34所，民办中等职业学校39所，共计73所，在校生32533人，校均学生数446人，全国校均学生数871人，校均规模是我区的1.95倍。
（中国民办教育陶西平主编P175）
4、民办教育的现实困境。
从这次调研看，民办教育学校存在以下几方面问题：
一是无固定场所，租贷当场么人场所办学，每年租金10—30万元左右；二是办园办学设施简陋，与公办学校、幼儿园相比，民办学校、幼儿园校舍简陋，公办学校、幼儿园设施一应俱有，示范效应明显，民办学校、幼儿园残缺不全，存在一定安全隐患，一幼儿园30m2共有60名儿童住宿，人均0.5m2，一旦有意外，后果不堪设想；三是教师流动性大，队伍不稳定，民办教师流向公办园、校的愿望强烈，公办学校、幼儿园招聘对民办教师存在歧视现象；四是管理不规范，公办学校校长、幼儿园园长拥有合格资质，管理符合现代教育教学理念，私立学校、幼儿园存在家族化倾向，学历低，培训少，观念比较滞后；五是民办、公办学校存在同工不同酬，职称、培训、评奖、社会保险遭遇到了“瓶颈”。
三、原因分析
造成民办教育当前局面，我们认为是“多因一果”，主要有以下几点：
1、认识不一致。
目前，世界大部分国家，公立与私立两类学校不是绝对的，公立学校也从政府之外收取学费或接受政府赞助，许多国家的私立学校也接受政府提供的公共经费赞助，有些国家私立学校与公立一样由政府出资并获资助，只不过私立学校有更多的自主权。
而我国，在人们的意识中，公立是国家和社会的，私立是私人的，公立学生是自己家的孩子，私立学生是“别人家”的孩子，给予公立学校支持理所当然，给予私立学校支持不是“份内之事”。
长期意识形态影响，兴公灭私是自然而然的选择。
2、政府投入不到位，教育事权、财权不匹配。
公共教育经费占GDP的比重，是衡量一个国家对教育重视程度的重要指标。
第一，2005年，在全世界160多个国家中，我国政府的教育投入占GDP的比例排在100多位，而社会的教育投入占GDP的比例则排在前20位（褚宏启教育发展评论P17）。
第二，现行财政管理体制下，中央政府集中了60%的财权和财力，却只承担20%—30%的事权，地方政府仅拥有40%的财力，却承担70%—80%的事权。
岳昌君利用我国“十一五”期间各年的人均GDP、财政收入占GDP比例、教育占财政支出比例等数据进行计量回归分析，得到我国公共教育投资比例的国际平均值：
2006年为3.98%，2007年为4.01%，2008年为4.04%，2010年为4.11%。
而我国2008年实际的公共教育投资比例现在仅为3%左右，与我国经济发展水平相适应的4%还有很大的距离（郑金洲《中国教育研究新进展》P171）。
第三，人均经费低。
按人口平均教育费用的高低，是反映一个国家经济发展水平和教育投资水平的重要标志。
我国1952年至1985年的人均教育经费由2元增加到21.16元，提高了98倍。
其中教育事业费由1952年的1.56元增到1985年的17.49元，提高了10.2倍，平均年递增率为7.6%.第四，生均经费低，每个学生的平均教育经费的多少，是一个国家学生消费水平的高低的标志，也反映经济水平和对教育的重视程度。
我国生均教育费1960年为36.1元，1981年为55.6元，增长了0.5倍。
而同期人均国民生产总值分别为220.4元和453.8元，增长了1倍，我国生均教育经费用增长速度低于国民生产总值增长的速度，1961年—1981年，世界生均费用增长了4.9倍，同期世界人均国民生产总值仅增长了4.2倍，教育投资占国民生产总值的比重低于世界平均水平。
第五，公用经费低，学校公用经费在事业费中的比例不断下降，1990年比1984年由40.35%下降到30.31%.下降了10个百分点。
其中，中学由35.31%下降到24.40%，小学由24.73%下降到16.49%。
第六，教育内部分配不合理。
教育总体投入不足，内部投入不合理，在经济与教育发展的初级阶段，教育投资重点是初等教育。
而我国20世纪80年代教育投资初等、中等、高等31：
30：
33。
世界银行考察团1984年考察我国教育后认为：
对于发展中国家的中国，教育经费的投入重点应该放在初等教育上，初等教育的投入能够产生更大的经济效益，而且更符合公正的原则（中国全民教育研究P203—P205）。
3、法律的掣肘——民办教育公益性与营利性之争。
1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》第八条规定：
“教育活动必须符合国家和社会公共利益。
”第二十五条第三款规定：
“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。
”1997年颁布的《社会力量办学条例》第六条规定：
“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。
”第三十七条规定：
教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资。
“上述规定与《宪法》明显背离，《宪法》规定公民对其合法财产拥有所有权，《民法通则》第七十一条规定，享有所有权必然同时享有占有、使用、收益与处分四项权能，《教育法》规定与《宪法》矛盾，让举办者只有承担义务的份，而不享有相应的权利，这与当前现实生活不吻合，我国尚处于社会主义初级阶段，社会主义初级阶段，要求人们达到马斯洛所说的为社会做贡献，或者“全心全意为人民服务”的共产党员境界，显然标准太高。
2002年，《民办教育促进法》第五十一条规定：
“民办学校在扣除办学成本、预备发展基金，以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。
”这一规定，比较符合民办学校的现状，因为目前大部分人希望投资教育想获得一定的利润回报，同时为社会培养人才。
正如经济学家厉以宁所言：
教育法规定教育不以营利为目的。
但我们必须区分两个概念：
一个是教育的性质，教育应是非营利性的，另一个概念是办学结果，办学结果有了结余，并不意味着这统治是营利性的。
民办教育如果精打细算，创收开源，会有营利的结果，但不能把它的性质和经营结果混为一谈。
我们的观点：
承认民办教育现实存在，在保证教育这一公益性前提下，应取得合理回报。
民办教育是教育发展的助推器。
四、政策及价值导向分析
除认识、观念之争外，政策导向也存在历史局限性：
（一）工业化过程中的政策取向。
1、剥夺非公有经济。
新中国成立后，无条件接受100多亿元原国民党官僚资本，实行“三大改选”，壮大国有经济。
2、剥夺本国农业剩余。
新中国成立后，农业部门每创造100元价值，通过价格机制转移到工商部门的比例，1952年、1957年、1978年分别为17.9元、23元、25.5元，1958年实行的人民公社体制，从制度上保证国家有效渗入农村基层组织并汲取剩余。
3、剥夺国民经济其他部门剩余。
长期以来，我国一直实行低利率、低汇率、低能源、低原材料、低工资及低福利的“六低”政策，使重工业获取超额垄断利润，人民生活却没有大的改善。
（二）市场经济背景下的教育政策。
1、教育政策的非公平导向。
（1）教育政策的精英化取向。
首先体现在高考政策上；其次在中小学的示范学校和重点学校制度；再次延伸到学前教育示范幼儿园上。
（2）教育政策的非均衡化倾向。
教育经费过分倾向于高等教育，基础教育尤其是农村教育投入比例过低。
城乡之间教育资源不均衡，中小学校舍、设施、师资不均衡，学前教育尤其表现明显。
（3）教育决策的非民主化现象。
此模式主要反映担当统治责任的社会精英团体在教育问题上的偏好与价值观，而非公众理性反映。
2、城乡教育发展水平差距过大。
（1）教育机会城乡差异。
高端差异在于大学，城市学生上重点大学，农村学生进入地方院校和高职高专。
（2）教育条件的城乡差距。
中小学示范学校在盟市，学前教育、城市入园率达到70—80%，农村入园率为30—50%，省市级示范园很少在农村，农村、城镇结合部是无办园条件，无办学许可证的民办幼儿园、中小学。
3、弱势群体子女教育公平失衡。
城乡二元结构下，福利制度和政策排斥，户籍制度关卡，加之文化及精神层面的不认同及不平等待遇，进城后加大的隐形消费，阻挡了农村工子女，导致辍学。
五、树立符合当代理念的教育公正观
随着教育在社会进步和人的发展的作用、地位日益显现，教育公正问题越来越受到关注。
“教育公正是由教育系统内部公正与教育系统外部公正通过一定的制度形成有机地整合起来的伦理实在。
教育系统外部公正主要体现的是一种制度上的公正，而教育系统内部公正衡量的标尺是个体发展上的公正。
”
在我们的现实生活中，教育公正又正常指为教育公平，教育公平包括教育权利平等与教育机会均等两个基本方面。
1、教育权利平等的理念：
这是基本人权，是现代教育的基础价值之一。
20世纪40年代，《联合国人权宣言》规定：
“不论什么阶层，不论经济条件，也不论父母的居住地，一切儿童都有受教育的权利。
”《中华人民共和国宪法》明确规定：
“国家尊重和保障人权。
”保证社会成员的基本权利，从最起码底线意义上，是社会对人的尊严的基本肯定，也是以人为本发展的基本理念。
对于我国来说，人的生存权、受教育权和就业权远远超过发达国家。
目前，教育平等成为“全世界所有国家和所有与教育问题有关的人最关心的问题。
”
教育具有促进社会平等的社会功能，杜威等改革派认为，教育有三种重要职能：
促进个人心理及道德生长的“发展”功能；将青年人“整合”到社会及各种成人角色中去的“社会化”功能；给人向上流动、提供公平竞争机会，帮助弱势者群体摆脱出身的群体的局限，显著改善人的生存状态，减少社会性的不公平。
因而具有“筛选器”、“稳定器”、“平衡器”的功能，是实现社会平等“最伟大的工具”。
2、机会平等理念。
1960年，联合国教科文组织详尽阐述了教育机会均等的概念。
它包括“消除歧视”和“消除不均等”两部分。
“歧视”系指“基本种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他观点、民族或社会出身、经济条件或家庭背景之上的任何差别，排斥、限制或给予某些人的优先权，其目的在于取消或减弱教养中的均等对待。
”其表现为：
（1）剥夺某个体或某团体进入各级各类教育的机会；
（2）把某个体或某团体限于接受低标准的教育；（3）为了某些人及团体的利益，坚持教育分流制度；（4）使某些人及团体处于与人的尊严不相容的处境。
“教育机会均等”有三个层面：
入学机会均等、进入不同教育渠道的机会均等、取得学业成功机会均等。
即起点、过程、结果三公平。
3、弱势补偿理念。
这一理念基本含义首先是挑选处境不利的群体，以他们的地位、视角看待分析问题，最大程度地满足他们的利益，在资源分配上予以倾斜。
关于教育中的不利群体，通常指处于家庭经济不利地位的贫困家庭学生、身体或智力不利的肢障、智障学生，以及处于与主流文化相对不利的少数民族学生，流动人口子女等，罗尔斯指出：
“社会和经济的不平等（例如财富和权力的不平等），只要其结果能给每个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的”。
“为了平等地对待所有人，提供真正同等机会，社会必须更多地关注那些天赋比较低和出生于较不利的社会地位的人们……至少在某一阶段，比方说在早期教育期间就是这样”。
（于发友P42页）弱势补偿原则的实质是向弱势群体倾斜，在教育过程中减少弱势群体和不利群体的不公正，进而实现社会的公正。
六、民办教育发展的思路与政策建议
从教育发展史来看，各国学办体制从一种公立、私立状态、分开状态走向融合，在经费来源和分配方面，公共教育经费有较大比例资助私立学校，公立学校也有较大比例经费来自非政府拨款，下面提供四种模式及我国的走向分析。
（一）可供选择的发展思路。
世界各国办学体制按“在校生规模”和“经费来源”两方面，分为四种类型，我国现状及可供参考的模式：
思路一：
以公办为主体，推进基础教育的公益性和公平性（学前发展战略P243）。
“大的公共部门，高的公共经费资助”，由于基础教育的公益性，就目前而言，公办教育占有主导地位。
即在校生的主体在公立学校，教育经费也主要来自政府财政拨款，OECP大部分国家发球这种模式。
政府承担了举办教育的主要责任，尤其是在中小学教育阶段，政府承担了90%以上的教育经费。
思路二：
小的公共部门，低的公共经费资助。
即在校生的主体在私立学校，教育经费也主要来自学费等非政府经费。
日本、韩国属于此种模式。
思路三：
大的公共部门，低的公共经费资助。
即在校生的主体在公立学校，而教育经费中主体是非政府部门提供。
澳大利亚、美国属于此种模式，我国也属于此种模式。
2005年，我国财政预算内教育经费占全国教育经费的比例只有55.42%，但从非政府经费比例看，我国则属于世界上最高的国家之一，而在小学、初中、高中和高等教育阶段，民办学校在校生的比例分别只有3.85%、6.62%、17.91%、16.13%（《中国教育经费统计年鉴2006》、《2006年全国教育事业发展统计公报》）。
思路四：
小的公共部门，高的公共经费资助。
即在校生的主体在私立学校，而教育经费的主体却来自政府。
如欧洲比利时、荷兰等高福利国家。
比利时、荷兰初等教育在校生有56%、76%在私立学校，而两国基础教育公共教育经费占到94.9%和94.1%（中国民办教育P348）。
（二）可行性建议
1、基础教育应向“大的公共部门，高的公共经费资助”过渡，切实提高政府财政支出中教育经费的比重（赵克平P210）。
确保“三个增长”和财政性教育经费占GDP4%的目标尽快实现，加大调整教育资源内部分配，初等教育、中等教育、高等教育应有合适比例。
2006年，我区人均GDP16032元，城镇居民人均收入10358元，高等教育预算内生均教育经费4109元，预算内公用经费889元，中小学则与之相差较大。
2007年，我区人均GDP排名第8，民办独立学院2所，排名27位，民办普通高校5所，全国排名22位，民办高校共有7所，总排名26位，国家、自治区对民办高等教育无投入。
2010年，对民办教育鼓励性投资2000万元（中国民办教育P324）。
2、加大对学前教育的投入。
要落实“政府主导、社会参与、公办民办并举”的办园体制。
一是公办、民办比例应该为6：
4比例。
二是城镇以社区幼儿园为主，乡镇以中心幼儿园为主。
三是政府创办示范性幼儿园，与此同时，根据机会平等原则和弱势补偿原则，政府要改变“土地财政”现状，为民办幼儿园划拨土地，减免税收，为教师上交保险，在银行贷款方面出台可行性配套政策。
四是划拨一定指标和编制给民办幼儿园，提高民办幼儿园教师水平并保持稳定。
3、加大对农村教育的投入。
大量研究表明，我区对城镇和农村教育的投入差距大，为缩小这一差距，应对农村教育倾斜，特别是对农村的职业民办教育。
一是要真正重视，出台相关政策。
二是为新农村建设培养适用技能的民办中等职业中学，盟市、旗县要落实自治区2010（78）号文件精神，对学生予以经费资助。
三是对职业学校“双师型”教师培训予以倾斜。
4、政府加大支持力度，保证流动人口子女的受教育权。
流动人口子女的受教育权，这是改革开放后工业化、城镇化的产物，随着全社会观念的改变，教育、医疗等限制农民工及其子女的政策已松绑。
为充分保证流动人口子女的受教育权，我们建议：
一是在城郊结合部政府出资专门建立普惠型民办幼儿园，建成后无偿交给民办幼儿园使用，以补偿对农民工及其子女的历史欠账。
二是建立普惠型民办中小学，对民办中小学生予以盟市30元、旗县50元的补助，自治区设立“民办中小学农民工子女教育专项资金”，以体现公益性、补偿性及倾斜弱势群体原则。
5、明确基础教育的公益性质，对公办、民办中小学生要一视同仁，严格执行“两免一补”政策和高中三年免费政策，防止公办中小学形成对民办学校的“排挤”效应。
调查中发现，国家义务教育阶段实施“两免一补”新机制后，民办中小学生生源锐减，公办排挤了民办学校，随着高中“三年免费”政策的逐步实施，民办高中遭遇生存危机。
我们认为，这些政策的实施，应覆盖民办、公办的全体学生，否则又走向公办一统局面，民办教育的“鲶鱼效应”难以发挥，我区基础教育三十多年的民办教育成果难以维继，中小学“千校一面”的局面难以改变，计划经济的惯性思维应在教育界打破。
6、民办教育要争取自我生成、发展的空间。
我们认为，投资民办教育不以“营利”为目的，但要允许民办教育出资者获利。
要区别对待“两类”举办者，一是对于“学前教育”和义务教育举办者，以公益为主，政策要倾斜，在土地、房舍、师资、设施方面与公办同等待遇。
二是对于以集团举办、以公司运营的大财团以“营利”为目的的举办者，要以《公司法》对待，政府应予以征税，在税后让公司“营利”，如“新东方”、“英孚”等外语在我区设立的民办教育培训机构。
三是民办教育举办者要自觉守法，规范管理，赢得社会大众的信任，提高社会声誉，以“质量求生存、求发展”。
如呼市农大附小、敬业学校、秋实中学典型示范，办出自己的特色。
7、对公办“校中校”——“民办教育”的思考建议。
近些年，随着“市场经济”的发展，大部分商品已供大于求，唯独教育，特别是“优质教育”资源，供不应求。
因此，一些“重点”“示范校”办起了“校中校”——民办分校。
对此，我们的观点，除在此类学校采取“三限”（限人数、分数、钱数）外，民办分校收取的“择校费”要上交财政，财政统筹管理，用以扶助民办薄弱中小学，同时，此类民办校要对口招收一定数量的薄弱民办中小学生。
8、对民办教育学前及中小学教师的思考建议。
在调研中，我们听到最多的是关于教师们的呼声：
有些盟市人事局出台的文件，不允许民办教师报考公办教师；公办与民办教师同工不同酬、职称评定、聘任受歧视。
我们建议，出台关于民办教育的文件，应由政策法规部门把关，再不能允许歧视民办教育的文件出台。
二是教育行政部门应与政府人事、财政、社保部门协调，一方面可派基础教育部分公立学校老师到民办校任教，工资、待遇不变，另一方面财政部门承担民办学校部分老师工资及保险（4000元/人），减轻民办学校负担。
三是在民办学校教师评聘时，应与公办教师同等待遇，民办学校、幼儿园不得阻拦教师的“自由流动”。
9、关于公办、民办幼儿园、中小学校硬件设施的思考建议。
在“普九”期间，我们曾提出了“人民教育人民办，办好教育为人民”的口号，全国推出了一部分典型捐资助学事例，口号+典型+推广，成就了“普九”，各级政府责任相应减轻。
在“撤乡并点”政策下，我们合并了许多教学点，一方面减轻了财政负担，给学生上学带来了许多不便，增加了家长负担。
目前，在我国连续30年经济高速发展、已成为世界第二大经济体的背景下，投资公、民办幼儿园、中小学校已成为政府义不容辞的责任。
我们在《内蒙古自治区2009/2010学初教育统计提要》中发现，《地方所属各级学校基本建设完成情况年报表》中，幼儿园一栏，中央、自治区、盟市三级投资为0，只有县本级3014万元。
职业初中一栏，中央投资35万元，自治区、盟市、旗县、自筹及其他投资皆为“空白”。
民办高职（高专）院校全部为“0”。
这些让我们深思：
教育投资如何更合理，教育投资取向价值明显，赴盟市、旗县召开的10多次民办教育座谈会，让我们深切感受到，政府应多出台更优惠政策，支持民办教育。
政府支持民办教育既包括资金，也包括相当于资金形式的其他资源，如政府提供的服务、土地设施、基础设施设备、减免税及出让土地等，我们大约核算了一下，建设一个中等规模的幼儿园，需要成本200—300万元投入，教师工资每人1500元/月，一年将近20000元，保险一年4000元/人，5个班15个老师工资花费36万元，按标准投入，公民资产要在千万以上才能支撑，这显然与区情不符，这种要求可能只有“煤老板”才能足额投资。
故此，我们建议，在边远农村牧区要贯彻落实《民族区域自治法》等有关法律，争取国家级、自治区级优惠政策，在城镇新建社区，要求房地产商配套建设好幼儿园、中小学，然后移交民办幼儿园、中小学管理，这样，房地产在“高利润”下要用之于民，迅速扭转民办教育薄弱状况；在农村牧区嘎查，地广人稀的地方，还可因人因地设立流动幼儿园，政府负责配备专用车辆、玩教具及人员，由民办幼儿园出面管理；三是出台政策鼓励大公司、大企业及煤老板投资兴办幼儿园及中小学，我们这次了解到一些典型案例，北京房地产商投资在巴彦淖尔市、赤峰市建设幼儿园，建成后移交地方管理，聘请当地优秀人才当园长，实施“管办分理、优势互补”。
10、永远的咏叹调——公办、民办应和谐发展，关于民办幼儿园、中小学的结论。
综合国际现代教育发展的历程，公正、平等、正义，这些现代教育教学理念正在广泛地被人们接受，要真正落实在政策、行动上，需要大家共同的努力。
从国际视野看，“民办教育”主要从管理定义，而不是从“经费”或“经费及管理”来定义民办教育，我们应改变观念，与国际接轨。
第三，幼儿园、中小学的公益性、基础性及战略性，决定了出资人主要应是政府，我们要真正落实胡锦涛书记提出的“规划优先、财政资金优先、公共资源优先，是教育事业科学发展的重要保障”。
那么，教育优先大力发展就不难。
第四，民办教育职责也是为社会培养人才，在幼儿园、中小学阶段是极其重要的一部分，保证公、民办教育的和谐发展，应是科学发展观在教育界的具体体现。
调研组成员：
1、于光军内蒙古社科院经济研究所所长
2、李正元内蒙古农业大学规划处副处长、高教所副所长
3、郭天翔内蒙古教科所副所长
4、郭敏莉内蒙古教科所
5、张磊内蒙古教科所高教室主任
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