某投资项目招投标监督管理体系的研究论文.docx
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某投资项目招投标监督管理体系的研究论文
回族自治区党校毕业论文
题目市政府投资项目招投标监督管理体系的研究
学生刚
学号1
专 业公共管理
班 级2012研究生班
联系
指导教师
完成日期2015年3月22日
摘要
招投标作为现如今最具有竞争力的一种商业方式,正在不断地渗入到社会生活的各个环节,不仅对宏观的经济产生了影响,并在不断的深入到微观个体中。
自《中华人民国招标投标法》实施历来,我国在提高工程质量的实施和保护当事人的合法权益，防止腐败等获得了明显的效果招投标市场投标活动也逐渐成为常态。
政府主导的投资项目都是关系经济发展的重大工程项目,投资数额大,社会影响力广。
由于政绩以与区域间等原因,政府投资领域依然存在投资规模不合理、投资资金使用率低、权力倾斜等问题。
尽管我国已基本建立了由责任追究机制,但在实际工作中依然存对招投标环节的监督力度不够,后评价机制不够完善以与公众参与性低不够等问题。
本文以政府投资项目招投标工程监督为研究对象,在借鉴国外理论经验的基础,对政府投资项目招投标的特点、招投标运作特征以与招投标监督机制等概念进行了理论解析,探讨了政府投资项目招标投标监督的情况在现阶段存在的主要问题，指出当前政府投资项目招投标监督不健全，违章处罚缺陷，执法不严和专家评估存在的问题,本文运用理论与实证相互结合的研究方法,系统深入地分析了产生这些问题的具体原因,并探讨完善新型政府投资项目招投标监督体系的建议和对策。
关键词：
政府投资项目、招投标监督、管理体系
一、绪论………………………………………………………………1
（一）论文的研究背景与研究意义………………………………1
1、研究背景………………………………………………………1
2、研究意义………………………………………………………1
（二）国外关于该课题研究的现状……………………………2
（三）本选题运用的公共管理的主要理论………………………5
（四）政府投资项目招投标行政监督职能的概念界定、目的…7
1、招投标行政监督职能的概念…………………………………7
2、招投标行政监督职能的目的…………………………………8
二、我国与回族自治区政府投资项目招投标监督管理体系现状…………………………………………………………………8
（一）我国现状……………………………………………………8
（二）回族自治区现状……………………………………11
三、市政府投资项目招投标监督管理现状…………………13
（一）现状………………………………………………13
1、设立机构，明确职责………………………………………132、完善制度，依法运行………………………………………14
3、创新机制，规市场………………………………………14
（二）市政府投资项目招投标监督管理已取得的成果………………………………………………………………15
1、完善政策法律、法规………………………………………15
2、搭建统一信息发布、统一监督管理的交易平台…………16
3、实现网上交易化……………………………………………17
四、市政府投资项目招投标监督管理上现存的问题与原因分析………………………………………………………………17
（一）市政府投资项目招投标监督管理现存的问题…18
1、监督的问题…………………………………………………18
2、制度执行问题………………………………………………19
3、监督人员业务水平问题……………………………………21
（二）市政府投资项目招投标监督管理问题产生的原因………………………………………………………………22
1、多头监督、权责不清………………………………………22
2、监督力量薄弱………………………………………………23
3、投标人、招标代理机构和评标专家考核机制缺失………23
4、合同监督管理力量薄弱……………………………………24
五、加强市政府投资项目招投标监督管理的思路和对策…25
（一）注重约束性强化监督力度………………………………25
（二）注重规性完善政策法规………………………………28
（三）注重廉洁性惩治腐败……………………………………29
（四）实现招投标电子化………………………………………30
（五）完善招投标活动诉讼机制………………………………31
六、总结与展望……………………………………………………32
后记
参考文献
一、绪论
（一）论文的研究背景与研究意义
1、研究背景
随着市政府投资建设项目规模不断增大，政府投资项目招投标活动日益频繁，在市场经济的作用下，利益分配过程中出现很多不规的现象，招投标行业的发展也受到不同程度的制约，如何高效发挥行政监督管理作用，切实保护国家利益和招投标当事人的合法利益，营造公平、公开、公正的招投标活动环境是市行政监督部门当前和今后工作重中之重。
因此，本课题结合市招投标行业发展实践经验，借鉴各地区先进的管理机制，对照分析查找不足，探索研究新形势下的招投标监督管理工作是促进市招投标行业健康发展的必然要求。
为此，作为一名招投标活动的见证人，我选择此题目进行调查研究，将深入了解当前市招投标活动发展规律，找准症结，研究探索市招投标活动监督管理方面的对策和建议[1]。
2、研究意义
党的十八大对当前和今后一个时期党风廉政建设和反腐败工作做出新的部署，强调反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题，要坚持中国特色反腐倡廉道路，做到党员干部有可为，党员干部有可不为；深入开展以为民务实清廉为主要容的党的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，着力整治行业不正之风；党面临的形势越复杂，肩负的任务越艰巨，就越要加强党风政纪的建设，越要维护党的集中统一。
党的十八届一中全会以来，同志多次强调，加强党风廉政建设要从领导干部做起，坚决把权利关进制度的笼子里，只有把权力关进制度的笼子，才能避免“牛栏关猫”式的权力监督制约机制，才能让公共权力真正用于公众。
让领导干部“不敢腐、不能腐、不想腐”。
从源头抓起，从完善监督机制入手，形成一整套全覆盖式的严格制度体系。
这些新部署新要求，为深入推进党风廉政建设和反腐败斗争指明了方向。
政府作为宏观经济调控者，必须发挥它在招投标活动中的有限作用，从完善机制设计、规市场规则和提高实务管理三个方面建立适度干预体系，履行它提供公共产品和进行市场管理的功能，规建设工程招投标活动，整顿建筑市场经济秩序。
招投标行业自立法十五年来，伴随着全方位监督模式的产生，本市的监督机制与运行程序已日趋完善，但也存在部门与部门之间权责混淆的问题，致使部分监督职能缺位，影响招投标活动的正常运行。
所以，积极推进政府职能结构改革，发挥职能优势，减少政府行政干预，让招投标行业在市场经济中健康发展，为经济建设发挥其重要作用[2]。
（二）国外关于该课题研究的现状按经济发达国家和国际组织的惯例，招投标管理监督机构和具体执行机构是独立分设、互相监督、权责分明。
监督机构在招投标活动中监督围全面、程序严谨、信息公开，注重理论结合实践，实践指导理论。
招标制度起源于英国，拥有200多年的历史。
招投标是市场经济条件下资源优化配置的有效手段，它具有公开，公平，公正的特点，常用于国际市场交易。
然而，由于在不同社会背景制度演化和实施机制的不同国家招投标系统也存在着一定的差异。
在日本，建设项目普遍开展了通过招标的方式。
招标是由相关的法律规定，日本与《城市计划法》，《地方自治法》，从而使招标遵守法律。
欧盟，英国，意大利，美国，瑞士等国家已经规定了公共资金的使用采取公开招标。
招投标系统的设计，以确保公众能够有效地执行竞争的原则。
得到有效的监督。
相比于日本，美国等发达国家招投标制度，无论是招标或招标围和限制，或者招标主体，都值得我们学习借鉴。
在政府投资建设项目的融资模式与管理模式研究，国外许多方面我国是应该借鉴的。
如通过财政制约方式，制定完善的政府投资项目资金管理使用计划，采用更加规科学化、规化的管理；通过法律手段来规招投标行为，从而制定完善的合理的招投标程序体系，体现公开、公正、公平、原则。
在国，本文通过对市近几年情况对比分析。
2007—2011年，市共完成政府投资额达196.75亿元，年均增长21.28%，高于全社会固定资产投资年均16.76%的增长速度。
同时，为了有效地对政府投资项目进行管理、服务和监督，市健全各类服务平台、创新管理模式、加强全方位监督，在政府投资项目的谋划、实施和运行等各阶段做了大量工作，发挥了重要的作用。
市政府投资项目大多在基础设施和社会事业领域中，平均占全社会固定资产投资的20%左右，对经济和社会事业发展具有基础性、先导性的作用。
加强财政预算管理，提高资金利用率；用规章制度来规交易市场与招投标行为；搭建统一的公共资源交易平台；实行政府投资项目工程量清单评标办法；实施减少甲方代表数量、中介代理库抽取等机制，为营造我市风清气正的交易氛围提供有力保障[3]。
总体上而言，在国外和国所收集的资料分析研究看，各国各地在政府投资项目招投标的监督管理上都有很多可以借鉴之处。
我们本着以人为本的思想，科学的衡量学习。
（三）本选题运用的公共管理的主要理论公共管理（newpublicmanagement，NPM）是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。
公共管理的学科包括公共管理原理，行政管理，城市管理，公共政策，发展管理，教育经济管理以与劳动社会保障等。
公共管理学的兴起是由于全球化新公共管理的，但进入21世纪后，新公共管理学在实践中不断迎接新的挑战，公共管理学研究进入百家争鸣的时代。
公共管理的主要任务集中于将有关的政策变成现实，这些政策通常是由相关的公共管理机构依据当时社会普遍存在的问题而定制。
因此，所谓的政策不仅是行为，在一定程度上也是行为的规原则。
具体政策就是各类公共项目，公共项目就是依据政策从而采取的一系列行为过程。
本课题所研究的市政府投资项目就是公共管理中最鲜明的对象之一。
在任何社会的任何时候，都要面临着各种各样的需要政府关注和解决的社会问题，如公共交通、公共安全、公共设施等。
社会问题又是复杂多样的，而且在不断解决的同时，又不断有新的问题应用而发生。
因此，公共管理没办法去解决所有社会问题。
所谓的社会问题只有属于公共管理机构职责围、并且与公共项目类型的相符合的情况下，才会被视为公共管理的对象。
尽管这样公共管理面对的社会类问题仍然是相当广泛的，诸如本次课题所研究的市政府投资项目招投标监督管理问题，这是一个需要社会关注的问题。
公共管理是政府作为公共部门的核心，整合社会力量，广泛应用于政治，经济，管理，法律，加强对政府的执政能力和提升政府绩效和公共服务的质量，以实现公共福利和公共利益。
公共管理是公共行政与公共事务围的一个部分，公共管理的重点是将公共行政视为一种职业，而公共管理者作为这一职业的实践者。
公共管理的特点：
（1）公共管理学中承认政府部门治理工作的正当性；
（2）公共管理学中强调政府对社会治理工作的主要责任；
（3）公共管理学中强调政府、企业、公民社会的互动以与在处理社会与经济问题中的责任共负；
（4）公共管理学中强调多元价值；
（5）公共管理学中强调政府工作绩效的重要性；
（6）公共管理学中既重视法律、制度制定，更关注管理战略、管理方法完善；
（7）公共管理学中以公共福利和公共利益为目标；
基于以上特点，我们在针对调查中出现的问题进行分析论证的时候将作为很好的依据并且在提出解决方案中显得更具针对性。
公共管理的目的是实现公共利益。
所谓的公共利益是为社会成员共享的资源与条件。
公共利益的实现主要表现为公共物品的提供与服务。
公共物品的涵义非常广泛，既可指有形的物品，如：
公共场所、公共设施、公共道路交通等，本次论文所涉与的市政府投资项目招投标监督管理体的研究，就是有形的关乎社会切身利益的课题，这也是本文研究的理论基础之一[4]。
（四）政府投资项目招投标行政监督职能的概念界定、目的
1、招投标行政监督职能的概念
我国招标投标行政监督职责分工的特点是由法律授权，分级管理。
我国的立法中，一般都是在法律条文中直接规定主管部门。
由于招标投标涉与领域众多，职责分工相对比较复杂，《招标投标法》第7条做了原则性授权规定：
“对招标投标活动的行政监督与有关部门的具体职权划分，由国务院规定”。
依据国务院规定的政府职责分工，针对招投标过程中存在泄露资料、串通招标、泄露标底、串通投标、歧视排斥投标等活动，将由有关行业行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。
根据这个原则，工业、信息、水利、交通、铁道、民航等行业产业的招投标活动的监督执法，分别由有关行业行政主管部门主要负责。
各类房屋建筑与其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门主要负责[5]。
此外，依照《政府采购法》规定，各级财政部门必须依法履行对政府招投标活动的监督管理的职责。
审计部门依据《中华人民国审计法》（以下简称《审计法》）的规定，可以对政府投资和以政府投资为主的建设项目、国际组织和外国政府援助、贷款项目进行审计监督。
监察部门依据《中华人民国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）的规定，对有关行政监督部门与其工作人员实施招标投标行政监督进行行政监察[6]。
2、招投标行政监督职能的目的
通过监督容看，政府针对招标投标活动实施行政监督主要分为两个方面：
程序监督和实体监督。
程序监督，指政府针对招标投标活动中是否严格执行法定程序实施的监督;实体监督，指政府针对招标投标活动中是否符合《招标投标法》与有关法律规定的要施的监督落实。
二、我国与回族自治区政府投资项目招投标监督管理现状
（一）我国现状
政府投资项目，为我国的经济发展做出了巨大的贡献，每年国家都要投资上千亿元进行建设。
中政府投资项目的概念是我国改革开放和市场经济体制建设完善的过程中逐步形成的。
人们对“政府投资项目”概念的认识从“财政性基本建设资金投资项目”到国家发展改革委员会提出“中央政府投资项目和地方政府资金项目”，财政部２０００年正式提出了“政府投资项目”的概念。
建设部提出的《关于建设市场运行机制改革的汇报纲》。
按照国际惯例，中国政府投资、控股和参股投资，国债投资和政府提供担保利用国外贷款的贷款投资：
与国有和投资控股的企业应被视为政府投资。
我国工程分为政府投资项目和非政府投资项目。
其中政府投资项目包括政府和国有企事业单位投资项目，非政府投资项目包括集体单位和企业，外资和私人投资的股份非国有经济成分投资的项目。
目前我国的项目的投资主体总体分为七大类，即从中央政府直接投资项目的建设，各级地方政府投资的建设项目，国外贷款或赠款投资建设项目，国企事业单位投资的建设项目，外商投资企业投资建设的项目，私人投资的建设项目。
一般情况下，前三类为政府投资项目，后四类为非政府投资项目。
长期以来，我国政府投资项目采取由需求单位提出项目建议书，政府投资主管部门进行审批，财政部门审核拨发建设资金，行政部门组建指挥部（办公室）的方式来组织建设实施的“自建制”，即“投资、建设、管理、使用”的管理模式。
我国为提高政府投资效益，加强投资项目招标代理机构资格资质的监督管理，规招标代理行为，提高招标代理质量，防止腐败行为，依据《中华人民国招标投标法》、《中华人民国招标投标法实施条例》、《国务院关于投资体制改革的决定》以与相关法律法规，制定《中央投资项目招标代理资格管理办法》。
自二〇一二年四月二日起施行。
该法主要是对招投标代理资格认定进行分级分为甲级、乙级、预备级。
详细的规定了监督管理，法律责任的容。
（二）回族自治区现状从２００２年１０月开始，针对全额使用政府投资的非经营性建设项目进行代建制试点。
具体做法是：
在项目建议书批复后，由发展改革委员会通过招标与代建单位签订委托代建合同，明确各方的权利和义务，即明确委托人是项目的决策人，使用人具有也只有建议权和监督权。
在合同中主要就委托人和代建人的权利、义务进行描述并且约定有关赔偿流程责任等问题。
２００４年３月１日时，发改革委发布了《政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》，这是首次从政策上明确了项目代建制的管理围和操作流程。
２００４年１１月，先后出台了《政府投资项目委托代建合同（示文本）》，进一步提升了项目代建制的操作性。
通过签订委托代建合同，从而确定代建项目的围形成了三方的权利、责任、义务的相互关联的模式，把原来的行政关系管理转变成一种经济合同管理，一切按合同办事，严格的合同管理机制是代建合同的一个关键环节。
2014年12月1日年回族自治区颁发《回族自治区政府投资项目管理和责任追究办法宁政发〔2014〕99号》。
该法认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，进一步深化投资体制改革，根据《中华人民国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》和国家发展改革委《中央预算直接投资项目管理办法》、《中央预算投资补助和贴息项目管理暂行办法》以与《行政机关公务员处分条例》、《自治区行政责任追究规定》等法律法规，制定本办法。
这是目前回族自治区招投标管理的标准法规。
三、市政府投资项目招投标监督管理现状
（一）现状市政府投资项目在建设过程中不断完善服务平台，项目前期管理办公室负责全市政府投资项目前期工作的综合管理、指导、协调和监督等工作；市财政项目预算审核中心负责政府投资项目前期工作中投资额的测算和校核；市公共资源交易中心统一进场交易实施工作；市审计中心负责对项目的预算执行和决算进行审计；市级主管部门对房建、发改、水利、交通、国土等行政部门依法对项目实施行政监督[7]。
1、设立机构，明确职责
先后成立了市招投标中心、政府投资项目评审中心、政府投资项目监督领导小组办公室等机构。
建立了决策、监督、执行三者分离的权力运作机制，着力从源头上预防和遏制政府投资项目中可能出现的消极腐败现象。
按照“监、管、办三分离的原则，实行行业监督、行政监督，场所管理相对独立、相互衔接的分层管理体制。
市监督办履行全面监督职能，指导、处理、协调招投标工作的日常事务；各行业主管部门招投标监督办公室履行业务监督职能，根据需要派员进驻招投标中心设“窗口”实施对应监督；市评审中心负责政府投资项目的评审和监督；市招投标中心履行市场操作职能，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关的法律、法规和各行业规章确定的规则和程序操作，实行统一进场、办管分离、规则主导、全程监督的运作制度。
基本形成了网络健全、制度完善、相互联系、相互监督、部门各司其责的政府投资项目保廉体系。
2、完善制度，依法运作
制定出台了招投标工作规性文件，市不断健全政府投资项目建设的各项机制，在原有各项机制的基础上，先后制定并出台了《市政府投资项目前期工作管理办法》、《市政府投资项目库管理暂行办法》、《市公共资源交易市场准入与信用评价管理暂行办法》、《市建筑工程管理办法》、《市评标专家管理办法》、《市政府投资项目竣工验收实施意见》、《市政府投资项目推进工作考核办法》等机制，为整个项目建设顺利进行提供法律依据。
这些管理办法与规章制度有力地约束了四类交易的整个过程，用制度管人、管事，做到关口前移，规运作。
3、创新机制，规市场
一是主动拆除市场准入门槛，对地方、行业保护的办法一律废止，吸引众多外地建筑业企业参与我区建设市场公平竞争，进一步培育建设市场；二是取消业主推荐，规定凡政府投资项目公开招标的，业主单位不得推荐投标人；三是规定政府投资项目公开招标的，一般不实行资格预审制，对符合条件投标申请人数量过多的，采取公开摇号办法确定入围投标人；四是规标底设置形式，对政府投资项目招标标底一般实行明标底办法或无标底办法，不再采用暗标形式；五是实行技术招投标通过法，不设具体分值，直接以商务标评定结果确定中标人，提倡采用合理低价评标办法；六是对工程建设项目投标保证金实行集中提交、退还，改变投标保证金提交方式，由过去入围后提交投标保证金，改为投标报名前提交投标保证金。
有效遏制了挂靠、串标、围标等弄虚作假现象发生。
进一步规招投标市场，营造公平竞争环境[8]。
（二）市政府投资项目招投标监督管理已取得的成果目前市政府投资项目招投标监督管理体系已取得了一定成果：
1、完善政策法律、法规
市已经出台了《市建筑工程管理暂行办法》，要通过建立和完善各项管理措施，创造依法者生、者亡的市场环境，培育完善社会信用体系。
借鉴国外国等地“政府工程牌”经验，探索实行政府投资工程预选承包商机制。
已建立由发改、财政、监察、审计、住建、项目业主等部门参加的预审小组，加强了对申请承接政府投资工程的承包商进行资格审查，将符合条件者列入名录，未列入名录者不得承接政府投资工程。
该机制是政府对其投资建设的工程进行定期的、集中的、规的资格预审，是对招标投标资格预审机制的补充，也是对现行建筑企业资质管理机制的补充与完善。
杜绝招标工作“资格后审”一刀切，重大项目实行资格预审、评标询标机制。
同时，建立详细可行的履约评价机制，落实“黑机制”，严格限制那些中标后不认真履行合同且工程质量低劣的施工企业进入建筑市场，为建设单位选择优秀的施工企业提供保障。
2、搭建统一信息发布、统一监督管理的交易平台
大力执行《市政府投资项目管理办法》和《市政府投资项目前期工作管理办法》，按照“四个一批”项目储备库的管理流程，坚持决策方法的科学性，逐步建立重大政府投资项目的公示机制和听证机制，发挥政协的监督作用，认真听取党代表、人大代表、政协委员，特别是“两代表一委员”中专家的意见建议，增强社会各界的知情权、参与权和监督权。
已建立政府投资绩效评价指标体系，研究市政府投资项目的后评价办法，有选择地对政府投资项目进行后评价，全面评价项目实施后的综合经济和社会效益，对比项目可行性论证的预测结果与实际运营的差距，全面总结项目投资管理经验，吸取教训，为改进以后项目决策、管理与监督提供经验。
要出台奖励办法，对业主单位和现场管理人员要贯彻“优质、优效、优酬”和“多劳多得”的原则，制定和实施绩效奖惩机制。
搭建统一的公共资源交易平台，实行统一交易平台、统一操作规程、统一信息发布、统一进场交易、统一监督管理的运行模式，为规市场交易行为制定有效管理机制[9]。
3、实现网上交易电子化
已建立“电商”机制。
组建政府性项目材料供应的电子商务平台，遵循“共建共赢、长期稳定、诚实守信、公开透明、廉洁自律”六大原则，实行价格透明，杜绝恶意低价中标，杜绝商业贿赂、行贿与其他不正当商业行为的发生。
重视合同档案管理。
合同不仅是施工过程中责权利的约束，也是最终进行工程结算的重要依据，要形成科学的档案管理系统，保证工程合同资料的完整，保证工程实施过程中有据可依、有法可循。
已建立政府性投资项目的协调机制，由各部门参与，每月召开联席会议。
加强相互之间的信息沟通交流和政策协调合作，完善政府投资项目各项规章机制。
一是在项目前期阶段，进一步提升服务项目的意识和水平，简化办事环节，提高办事效率，实现建设项目审批的提速、提质，对需两个以上部门分别审批的事项，先明确一个主办部门，然后采取联合审批或会签的做法，实行“多项合一、一次收文，联合办理、一次审结”。
二是在项目实施阶段，各与政府投资项目有直接联系的部门，如发改、财政、监察、审计等，要加强工作指导和督促，联合开展调研工作，帮助项目业主单位加强在合同管理、工程质量、安全生产、文明施工等方面的管理，为项目建设的顺利实施创造良好的外部环境。
四、市政府投资项目招投标监督管理上现存的问题与原因分析
（一）市政府投资项目招投标监督管理现存问题近几年来，经过全市上下的
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