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关于高等学校预算管理的几点思考
关于高等学校预算管理的几点思考【摘要】本文在分析财政部门预算管理改革以及高等学校财务管理特点的基础上，指出财政部门预算改革对高等学校财务管理正反两方面的影响，并以此为基础分析了高等学校预算管理面临的问题。
针对这些问题，提出了加强二级单位预算能力与意识，完善学校内部定额标准体系，动态理解学校预算收支平衡以及划分收支类型，分类制定预算的建议。
【关键词】预算管理；部门预算；定额标准；动态平衡预算管理是高等学校财务管理的核心与关键，对于高等学校这样一个非营利组织而言，由于没有利润的追求与市场竞争的直接约束，通过预算管理控制资金总量、有效配置资源、提高学校效率就显得更为重要。
自2000年我国开始实施部门预算改革以来，财政部门在预算方面几乎年年都有新举措，这进一步说明了预算在财政改革及高等学校财务管理中的重要性。
作为高等学校资金最重要的来源，财政预算体制与方法的改革无疑会对高等学校财务管理产生巨大的影响。
对高等学校来说，一方面要适应整个财政体制改革的要求；另一方面，由于其生产过程的复杂性及其资金来源渠道的多元性，其预算管理又不能完全等同于财政预算，这就要求高等学校既要适应财政预算改革的要求，又要充分考虑其特点，形成具有自身特点的预算管理模式。
另外，近些年高等学校财务管理方面的热点问题如成本控制、债务等都与预算管理有着密切的关系。
一、高等学校预算管理的内涵与条件高等学校财务制度规定“高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。
高等学校必须在年度开始前编制预算。
预算的内容包括收入预算和支出预算。
预算由校级预算和所属各级预算组成。
”抛开预算的具体内容，预算从本质上讲是一种计划，是学校事业发展计划、管理活动的货币化与具体化。
计划作为一种最基本的管理手段与方式，其最重要的作用就是对资源进行配置。
预算管理的一个最基本的职能也就是进行有效的资源配置。
但这还有赖于计划是否用得恰到好处，一个好计划的制定是需要一定条件的。
在不受条件约束的情况下，计划其实可以比市场更有效。
在市场经济中，每一个买者或卖者都需要花费大量的时间与精力去传播产品信息，吸引或搜寻另一方，即要付出市场运行的交易成本。
而计划经济则不需要这些成本，只要依靠计划生产与消费就可以了。
现实中计划经济不成功，其重要原因就在于面对极其复杂的经济活动，计划制定者既无法全面了解各种经济活动，也无法获得完备的信息去分析这些活动。
因此，从宏观经济角度看，市场成为配置资源的基本方式。
市场机制的核心在于对于一个无法从整体上全面把握的经济活动，通过市场中每一个体的理性选择达成整个经济的有效运行。
每个个体对于与自己相关的问题的决策，既具有激励机制，又掌握更多的信息，从而可以保证市场经济中资源的有效配置。
正像科斯所分析的，在市场经济中每个企业实际上更多的是一个行政组织，企业的边界是由企业内部的管理成本与市场中交易成本的均衡点决定的。
英国的一项比较管理研究也发现，与中国企业家相比，英国企业家更为注重计划，而中国企业家更为注重对机会的把握。
其实这是一个既有趣又客观的结论。
这一发现的有趣之处在于，从计划经济刚刚转型过来的中国企业家不重视计划，反而是成熟的市场经济国家的企业家更注重计划；客观之处在于企业家的选择是理性的。
中国处于快速发展的时期，机会稍纵即逝，把握机会当然最为重要，内部管理的品质相对较弱；而英国作为一个相对成熟的市场经济国家，资源配置比较合理，注重通过更细致、科学的计划来获取竞争力，企业家对计划的关注程度也就更高。
因此，不论是在计划经济中，还是在市场经济中，计划都是非常重要的资源配置手段。
但是有效的计划的制定一定要在可能的范围内，在能够获取充分信息的情况下，才能制定出来。
从这一点来看，高等学校的预算管理细化到什么程度，很大程度上取决于对高等学校管理活动复杂程度的把握，取决于对相关信息的获取程度。
从一个企业或一个非营利组织的角度看，预算管理的另一个重要职能在于成本控制。
“克里斯·阿吉里斯（ChrisArgyris）把预算定义为一种由人来控制成本的会计技术。
”高等学校的预算，尤其是支出预算实际上是一种成本控制。
教育部、财政部关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见明确指出，各项支出要有预算安排，要有支出标准，要有制度依据。
因此，随着高等学校预算水平的提高，学校对办学成本的控制能力会不断增强。
从支出角度看，预算管理具有成本控制的功能；从收入角度看，预算管理还具有资金筹措的功能。
高等学校的预算是高等学校未来发展计划的货币化与具体化，为了适应事业发展的需要，高等学校的预算管理还具有筹措资金以适应发展需要的功能。
作为自主办学主体，高等学校可以从多元化的渠道中筹措资金，以满足学校发展的需要。
现在高校面临的比较突出的问题是学校快速发展与学校资金筹措能力较弱的矛盾以及由此引发的学校债务的问题。
二、财政部门预算管理改革的演进及其对高等学校预算管理的影响
（一）财政部门预算管理改革的演进我国从2000年开始实施部门预算改革以来，财政部门每年都有新举措逐步深化与完善部门预算，归纳起来主要包括以下几个方面1.基本支出预算实行定员定额的编制方法。
2001年进行基本支出与项目支出试点；2002年细化预算收支科目，细化基本支出预算编制；2003年调整公用经费支出标准，完善定额体系；2004年扩大定员定额管理范围，进行实物费用定额试点；2005年完善基本支出定额管理工作，扩大了实物管理费用定额试点范围。
从这几年的变化来看，基本支出实行定员定额的编制方法的方向是明确的，定额体系正在逐步完善。
2.项目管理实行项目库滚动管理的编制方法。
2001年项目支出试行项目库的编制方法；2003年尝试按照滚动预算的方式编制项目预算；2004年加强了对项目的清理、分类与论证、评价工作；2005年加强了项目预算的规范管理，对“经常性专项业务费”项目明确支出范围，核定支出标准。
可见，通过项目库的不断完善和项目论证的不断规范，高校项目支出的预算管理水平正在不断提高。
3.预算的绩效评价越来越受到重视。
从2004年起，针对“重分轻管”的现象，财政部门开始加强对项目支出的绩效评价工作；2005年提出研究制定部门预算绩效考评管理办法；2006年进一步规范绩效考评管理制度，稳步推进绩效考评试点工作；2007年加大绩效考评力度，奠定了实施绩效预算的基础。
从以上三方面的主要工作看，财政预算改革从根本上说是预算编制方法的改革，以上三个方面的工作体现了预算编制方法的三个转变即从“基数预算”到“零基预算”的转变；从年度预算到滚动预算的转变；从投入式预算到产出式或绩效式预算的转变。
这几个转变使财政预算不断细化、不断规范，预算水平取得了长足的进步。
不过，财政预算在取得不断进步的同时也暴露了一些问题。
以“零基预算”为例，从理论上讲，“零基预算”有许多优点，但在实践中真正做到零基预算非常难。
在管理没有达到一定水平时，追求过度的细化可能导致事倍功半的结果。
再比如，在绩效评价中，由于公共部门的许多产出难以量化，目标又往往是多元的，对其效果的评价还很难找到合理的方法。
高等学校由于承载着人才培养、科学研究、社会服务等多种功能的结果，许多活动的效益都需要一个比较长的时期才能显现，对其绩效进行评价非常困难。
如果评价方法不当，会引起许多负面效应。
（二）财政部门预算管理改革对高等学校预算管理的影响从总体上讲，财政部门的预算管理改革对高等学校的财务管理产生了非常大的影响。
学校预算的权威性与约束性增强，预算的水平不断提高，零基预算的思想对学校的预算管理产生了较大的影响，对学校管理水平的整体提高起到了非常大的作用。
以预算为核心的改革对于改变高校过去相对比较粗放的管理状态有着巨大的推动作用。
但是，财政部门的预算管理改革存在着对高等学校管理的特点考虑不够全面的问题。
从目前情况看，财政部门的预算改革对于高等学校来说有些超前，由于其活动的复杂性，高校的预算很难细化到财政预算要求的程度，尤其是国库集中支付之后，学校几乎没有调整余地，给学校的财务管理带来了不小的困难。
以项目管理为例，项目预算在头一年完成，而学校的工作计划则是到了三月份才出来，造成财务计划与学校工作计划不匹配，预算执行比较困难。
正如前面谈到的，在没有完备的信息支持下，计划的制定是非常困难的，也很难保证质量。
三、高等学校预算管理面临的几个主要问题财政部门的预算改革对高等学校产生了重要的影响，但学校的预算并不完全等同于财政部门的预算。
学校内部的预算按照性质划分，可以分为支出预算与收入预算；按预算管理范围分，可以分为校级预算与二级单位预算；按编报的内容和范围分，可分为财政补助收支预算、预算外资金收支预算和自有资金预算三部分。
目前，高等学校内部预算管理面临着一系列的问题。
（一）预算编制基本单位的确定问题校内预算编制基本单位的确定问题实际上是高等学校预算编制应该以院系为主、还是以职能部处为主的问题。
以院系为主的预算编制，类似于在学校内部搞部门预算，其好处就像整个财政部门的预算改革一样，有利于综合考虑院系的各方面情况，有利于全面了解院系的财务状况，更便于管理，但以院系为主进行预算既面临着与现有体制调整的冲突，也存在着院系能否有足够的能力与精力来进行全面、细致的预算编制工作的问题；以职能部处为主的预算编制的细化工作主要由职能部处面对院系解决，财务部门主要面对职能部处，这样做的好处是更容易体现学校的战略与计划，不利之处在于财务部门比较难于对预算的执行进行控制以及对效果进行评价。
采取哪一种预算模式要与高校的管理结构相匹配，当管理重心更多在职能部处时，预算编制以职能部处为主比较合适；而当管理重心以院系为主时，预算编制以院系为主比较合适。
不过，从长期看，如果想进一步细化高校预算，以院系为主的预算管理应该是长期的发展目标。
（二）支出的定额标准问题许多研究发现，预算过程与其说是一个技术过程，倒不如说是一个讨价还价的政治过程。
在预算过程中，利益相关各方为实现自身的利益相互博弈，最终达到一种妥协。
这种观点总体来说是没有问题的，尤其是公共财政的预算，第一次分割时往往是一种政治过程，但是越到具体层面，技术成分的作用越大。
在高校预算过程中，财务部门面临的最大挑战就是面对一个个被描述得极为重要的项目无法取舍，对项目预算的合理性也很难判断。
造成这一问题的重要原因就是高等学校内部对支出类型以及每一类支出的定额没有规定。
因此，从技术层面来看，划分支出类别、制定支出定额标准将是高等学校提高预算水平、控制无限需求的一个重要方面。
（三）负债预算的问题债务问题是近几年来高等学校面临的一个比较普遍的问题。
按照高等学校财务制度的规定，学校不得编制赤字预算，要量入为出。
受这一规定限制，许多学校在贷款时往往不把贷款作为收入，对贷款的使用通过暂付款的方式暂时挂账，学校每年通过预算收入逐步化解贷款支出。
由于各方面的原因，许多高等学校债务太多，影响了学校的正常运转。
近来教育部、财政部对高校的贷款已经实行比较严格的审批制度，但并没有完全解决问题。
高等学校到底能不能制定负债预算能在多大程度制定负债预算并没有得到比较满意的答案。
（四）校级预算范围问题在高等学校的收入中有大量的收入都有特定的用途，是学校无法支配的。
比如，各类科研收入基本上由项目负责人管理，学校没有支配权。
即使在学校的自筹收入中，由于存在学校与二级单位之间的分配政策，也有大量的自筹收入并不在学校的控制范围内。
随着国库集中支付的实施，财政补助收入部分的支付方式将发生较大的变化，对预算的要求也大大不同于其他部分。
在目前收入与支出并没有对应的情况下还可以维持，如果将来要求收入与支出对应起来，那对预算的要求就会更高。
因此，学校的预算到底覆盖多大范围到底如何控制学校的整个支出等是高等学校预算中已经或将要遇到的问题。
四、高等学校预算管理的改革趋势以上对财政部门预算管理改革的分析以及对高等学校校内预算面临问题的探讨，有助于我们前瞻性地思考高等学校预算管理未来的发展趋势。
笔者认为，针对高等学校校内预算目前面临的问题，高等学校预算管理改革将必然涉及到以下四个方面。
（一）提升二级单位预算意识与能力，夯实预算基础目前，许多高等学校预算之所以约束力不强、预算水平不高，很重要的原因是没有必要的基础。
学校内部二级单位预算意识薄弱，大多是争资源。
而高等学校的预算如果想从根本上提高水平，必须形成一种自下而上，再自上而下的过程，单纯依靠学校财务部门，想把各二级单位的每一笔预算都做好、做细是根本不可能的。
因此，必须加强二级单位的预算意识与能力，夯实预算的基础，才能从根本上提高高等学校预算的水平。
（二）完善支出定额标准，适度细化管理高等学校的生产过程不像制造业企业那样有非常标准化的生产程序，相反，高等学校的教育教学过程是师生互动的过程，是一个非常弹性化的过程，对于这样一个过程是无法实现对其精细化的控制的。
因此，在不断完善高等学校预算的技术水平时，可以不断完善各类支出的分类以及每一类支出的定额标准。
但是这里一定要把握一个度，不能过细，否则会因小而失大。
（三）动态平衡收支，适度负债预算按照高等学校财务制度的规定，学校预算应该制定收支平衡预算。
但在实际中，学校在其发展的不同阶段，对于资金的需求量是不同的。
在学校快速发展时期，一般资金需求量大；而在相对平衡时期，学校的资金需求可能会有一定的下降。
因此，对于学校预算，更重要的是实行动态的平衡，即学校在一定时期内如果能够实现收支平衡，在某一年度内应该允许一定程度的赤字。
这样，学校在一定时期内可以适度负债运行，只要对于负债，学校有一个比较完善的切实可行的还款计划即可。
现在许多高等学校是在借款问题上失去理性的分析，不考虑自筹资金能力与学校的发展计划，盲目地扩大贷款与扩展规模，这是不应该提倡的。
（四）划分收支范围，分类制定预算由于高等学校收入来源不同，支出要求不同以及各类收入的责任主体不同，强化高等学校预算必须合理划分收支范围，按不同的主体与支出要求制定预算。
财政补助收入应该适应部门预算改革的要求细化预算，以适应国库集中支付的要求。
对于各类科研收入，也要强化课题负责人的预算意识，协助课题负责人制定科学、合理的预算，确保科研工作的开展，提高资金使用效益。
对于各类事业收入，要根据学校需要制定相关的支出标准，制定出符合国家财务要求的预算，合理支出，提高效益。
尤其要加强院系自筹收入的预算管理，使之逐步纳入到学校整个预算之中，实现对收入与支出的全面控制。
总之，预算管理是高等学校财务管理的核心，也是高等学校整个管理水平的基础。
好的预算管理可以促进整个学校管理水平的提高。
而高水平的学校管理也要求高质量的预算保证。
加强预算管理，进而提高学校的管理水平，是建设一流大学的必然要求。
【主要参考文献】[1]高等学校财务制度.北京高等教育出版社[M].1998.[2]王化成.全面预算管理[M].北京中国人民大学出版社，2003.[3]桑贾伊·普拉丹，著.蒋洪，等译.公共支出分析的基本方法[M].北京中国财政经济出版社，2000.[4]财政部预算司.中央部门预算编制指南[M].北京中国财政经济出版社.[5]崔邦焱.关于当前高校财务方面几个问题的思考[J].中国高等教育，2007年第17期.
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