南宁市某福利院PPP项目物有所值评价报告.docx
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南宁市某福利院PPP项目物有所值评价报告
市第二社会福利院PPP项目
物有所值评价报告
实施机构：
市财政局
咨询机构：
广西恒泰工程顾问
2016年4月19日
声明
本报告是由广西恒泰工程顾问（简称“恒泰”，原广西华蓝工程咨询管理）编制，并提、供给市民政局的重要资料。
无论以书面、电邮或任何其他形式获得本文件的所有收件人，只要接收本文件即意味着其对本文件承担严格的义务，未经恒泰书面同意，不得将本方案的部分或全部容以任何方式披露给任何第三方。
广西恒泰工程顾问
2016年4月19日
第一章项目基础信息
1.1项目概况
1.1.1项目提供的公共产品和服务容
在授权围承担市第二社会福利院项目的投资、建设、运营任务，主要提供第二社会福利院服务、配套医疗服务、老年护理培训服务，以及其他不改变养老土地性质的经营服务。
建设容主要有：
医疗康复综合楼、培训综合楼、社工楼及后勤保障房等。
总建筑面积95558.17m2。
另外，二期工程包含预留用地14.9亩，拟建个性化养老用房，包含室活动场所和老年娱乐设施，本实施方案中的建筑面枳和投资额不包含此部分。
引入社会资本方后由社会资本方选择设计是否増加预留用地容，若増加，则需要对二期单独进行可研。
若不増加，则按照原可研容进行设计。
另外，二期工程包含预留用地14.9亩，拟建个性化养老用房，包含室活动场所和老年娱乐设施。
1.1.2项目区位
项目拟定于市龙岗商务区，路南侧，总用地面积243.63亩，绿化用地77.48亩，具体参照市规划管理局颁发的选址意见书审批单选字第008号。
1.2项目主要产出说明
本项目主要产出包括根据项目可行性研究报告规模和容，建设市第二社会福利院，并负责市第二社会福利院的运营和维护。
1.2.1建设规模及容
该项目可行性研究报告表明，建设容主要有：
医疗康复综合楼、培训综合楼、社工楼及后勤保障房等。
老年人用房包括有入住服务用房、生活用房、卫生保障用房、康复用房、社会工作用房等。
项目总用地面积：
243.63亩，其中
（1）净用地面积：
133333.33平米（200亩），包括：
1）建设用地面积：
81680.41平米（122.52亩）；
2）绿化用地面积（拟建老年人主题公园）：
51653.59平米（77.48亩）。
（2）市政道路用地面积：
29086.81平米（43.63亩）。
本项目分两期建设，设计床位数为2000，总建筑面积约95558.17m2。
其中一期施工图设计己完成，二期由SPV机构负责建设。
建设容主要有：
医疗康复综合楼、培训综合楼、社工楼及后勤保障房等。
本项目红线总用地面积243.63亩，其中建设用地面积约81680.41m2（含预留用地，122.52亩），绿化用地面积（拟建老年人主题公园）51653.59m2（77.48亩），市政道路用地面积29086.81m2（43.63亩）。
一期建筑面积约61124.17m2，设计容积率约1.04，目前己完成施工图设计，二期建筑面积约34434.00m2，容积率暂以1.04计算，由社会资本在现有可行性研究报告基础上自行设计，实际建筑面积和单体面积根据设计容确定，容积率适当提高。
表1.1主要技术指标表
序号
名称
单位
数量
备注
1
总用地面积
m2
162421.98
243.63亩
1.1
净用地面积
m2
133333.33
200.00亩
1.2
建设净用地面积
m2
81680.41
122.52亩
1.3
绿化用地
m2
51653.59
77.48亩
1.4
道路用地面积
m2
29068.65
43.63亩
2
总建筑面积
m2
91840.00
2.1
不计容面积（地下室）
m2
6740.00
2.2
计容面积
m2
85100.00
2.2.1
医疗康复综合楼
m2
31831.00
2.2.2
综合楼
m2
3832.00
2.2.3
社工楼
m2
4230.00
2.2.4
启智区
m2
6651.00
2.2.5
疗养区
m2
8640.00
2.2.6
食堂
m2
3456.00
2.2.7
康复楼
m2
19314.00
2.2.8
生活服务用房
m2
6480.00
2.2.9
后勤中心（洗衣房）
m2
540.00
2.2.10
变电房
m2
90.00
2.2.11
门卫
m2
36.00
3
建筑占地总面积
m2
17818.00
4
总床位数
床
2000
4.1
一期建设床位
床
1200
4.2
二期建设床位
床
800
5
容积率
%
1.04
6
建筑密度
%
21.81
7
绿地率
%
35.02
8
机动车停车位
个
426
8.1
地下停车位
个
170
8.2
地面停车位
个
256
根据项目一期工程项目初步设计及批复，项目一期实际包含的建设规模和主要建设容如下：
表1.2—期建设容及规模
名称
单位
数量
备注
总建筑面积
m2
61124.17
其中
医疗康复综合楼
m2
19888.7
834床
附属裙楼
m2
7764.28
100床
社工综合楼
m2
8858.52
启智楼
m2
8387.09
200床
食堂和后勤中心楼
m2
4705.27
高压氧仓楼
m2
1350.00
含地下设备用房450平方米
大门
m2
34.00
污水处理站
m2
471.13
含地下设备用房445.5平方米
连廊
m2
249.20
地下室
m2
9416.00
通过对项目可行性研究报告和项目一期初步设计数据进行比较分析，项目二期建设容和规模见下表：
表1.3二期建设容及规模
名称
单位
数量
备注
总建筑面积
m2
34434.00
其中
疗养区
m2
8640.00
康复楼
m2
19314.00
总床位数866
生活楼
m2
6480.00
1.2.2项目运营和维护
项目维护包括但不限于以下几个方面：
（1）智慧养老设备的维护，包括物联网、安全设备、传感设备、门禁、监控等硬件设施等的维护和保养；
（2）日常使用设备的维护，包括空调、配电室、水泵、强电、电梯、智能化系统、消防设备、普通照明等设备的维护和更新；
（3）项目围的绿化景观的维护。
养老运营服务要求：
（1）在运营期，严格按照国家、自治区和市现行的有关法律、法规、政策、规性文件及相关行业标准的要求进行运营，从事老年人的生活照料、医疗救治、康复护理、精神慰藉、文化娱乐、教育培训等服务。
不得改变养老服务性质，未经行业主管部门同意，不得改变运营围。
（2）SPV机构在委托运营期间，如果国家、自治区和市有新的法律法规政策、规性文件及相关行业标准出台，应当按新规定执行。
（3）SPV机构应保证提供的服务符合养老机构行业标准和规要求，接受政府方对SPV机构进行的绩效考核，绩效考核结果与运营补贴挂钩。
（4）SPV机构必须遵守国家和地方财务法规和制度，接受政府（或其委托的第三方机构）的财务审计和监管。
（5）SPV机构运营5年必须达到全区示性养老机构标准、五星级养老机构标准。
（6）SPV机构必须依法运营、规管理，承担政府养老兜底职能，接受市相关部门指导。
项目运营指标：
运营期第3年入住率≥60%，运营第5年后入住率≥90%。
1.3项目绩效考评标准
绩效考评作为市第二社会福利院PPP项目的使用和管理的一种有效衡量、评价与监督手段，通过对项目全面的总结，不断提高项目的施工、管理、运营的水平，达到合理利用资金、提高投资效益、改进管理、提高公共服务水平和质量：
（1）考评主体
考评主体为项目实施机构，即市民政局。
市民政局应根据合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期检测项目产出绩效指标，编制年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
（2）考评对象
项目公司/社会资本。
（3）绩效考评指标体系框架
养老运营服务绩效考核满分100分，实行扣分制，考核容根据国家对养老机构的相关要求及规定，视情况增减，具体有行业主管部门提前一年制定，包括但不限于：
表1.3绩效考评指标体系表
序号
考核事项
要求
扣分
备注
1
建筑工程
1.1
工程质量符合《国家建设建筑质量标准》相关要求
合格
单项工程质量不合格，整改后仍不合格,扣50分。
工程包括合作期新建、维修、改造、扩建的工程项目。
1.2
建筑工程应在合同约定时间完工并交付使月且建设期不超过三年（考核时间仅限于项目运营期第一年）
按时交付使用
每延期1个月扣10分
建设期时间：
合同签订日起至竣工验收合格之日。
1.3
合作期未经市政府书面同意，不得擅自更改建筑及绿地用途，更改绿地面积（合作期间）
不得擅自更改用途
视情况扣2-10分
视更改程度，由行业主管局确定扣分分值
2
人员配备
人员配备按照现行国家或自治区养老或医疗机构配备标准执行
合格率100%
每少1人扣2分
人员配备按照现行养老机构或医疗机构配备标准执行
有专业技术要求的人员持证上岗率
合格率100%
每低1%扣5分
新上岗人员岗前培训合格
合格率100%
每低1%扣5分
3
硬件设施及设备
设施设备和物品按照养老机构和医疗机构相关标准要求配备齐全，质量合格及物品完好率达标
合格率100%
每低1%扣5分
4
服务目标
4.1
运营期第3年末成立二级以上医疗机构，并投入使用。
按时
每晚1年当年扣5分
按照相关标准成立并配备相应人员、设备。
4.2
运营期第2年末实现智慧养老，机构要配备物联网、安全设备、传感设备、门禁、监控等硬件设施，并通过信息管理平台、管理软件等实现精细化管理。
按时
每晚1年当年扣5分
4.3
运营期第5年末要达到全区示性养老机构、五星级养老机构标准。
按时
每晚1年当年扣5分
参照现行的示性养老机构标准、五星级养老机构标准考核。
5
运营服务
5.1
运营期第3年入住率
≥60%
每低1%扣0.5分
不含政府包销床位数
5.2
运营第5年后入住率
≥90%
每低1%扣0.5分
5.3
服务对象满意度
≥90%
每低1%扣2分
行业主管部门或其委托机构通过问卷调查或抽查方式考核。
5.4
分级护理质量合格率
≥90%
每低1%扣5分
执行国家相关标准
5.5
基础护理质量合格率
100%
每低1%扣5分
执行国家相关标准
5.6
不良影响事故发生次数
0次
视情况扣3~10
不良影响事故包括但不限于发生火灾、安全生产事故、医疗护理差错事故，具体由相关行业主管部门界定
5.7
膳食服务科学合理，投诉率低
≤2%
视情况扣0.5~2分
6
财务管理
6.1
认真贯彻执行有关的财务管理制度
执行
不执行扣3分
6.2
财务工作符合财务管理制度及审计要求
合规
视情况扣3~10分
不得违反相关规定
7
机构管理
7.1
建立健全各项管理制度
执行
不执行当年扣5分
有一套比较先进的规韋制度文件。
7.2
弘扬孝道文化，打造孝道文化示基地。
执行
不执行扣5分
有场地宣传教育
7.3
保障工作人员合法权益，建立和落实相关奖惩机制
执行
不实执行年扣5分
有相关制度文件和管理文件，并执行
7.4
合伙人关系和谐、责任明晰、职责到位，不出现纠纷
0次
每出现一次扣5分
若影响运行和造成不良影响，由行业主管部门界定
7.5
违反法律、法规、合同规定
0次
每出现一次扣3分
8
安全管理
8.1
制定消防安全规章制度、消防预案，按规定配备持证上岗的消防工作人员，开展消防培训和消防演练。
执行
不执行扣5分
9
机构运营发展能力
9.1
财务状况正常，资产运营良好，管理运营理念先进，完成市政府托底任务和其他交办事项好，评价高
合格
视情况扣1~5分
由行业主管部门进行综合考评
（4）运营补贴费用支付标准
运营期前2年为试运营期，在SPV机构不发生违约情况下，政府应当按照合同约定的运营补贴金额向中选社会资本支付全额费用。
绩效考核打分从运营期第3年开始，根据考核得分情况和财务审计情况，支付运营补贴费用。
1）90分以上,政府按照合同约定运营补贴金额全额支付费用；
2）85〜89分，政府按照合同约定运营补贴金额的95%支付费用；
3）80〜84分，政府按照合同约定运营补贴金额的90%支付费用；
4）75〜79分，政府按照合同约定运营补贴金额的85%支付费用；
5）70^74分,政府按照合同约定运营补贴金额的80%支付费用；
6）65〜69分,政府按照合同约定运营补贴金额的75%支付费用；
7）60〜64分，政府按照合同约定运营补贴金额的70%支付费用；
8）60分以下为不合格，政府按照合同约定运营补贴金额的65%支付费。
1.4PPP运作方式
市第二福利院项目属于准经营性项目，为保证政府和社会资本方在合作期限能够充分发挥各自优势，因此，建议市第二社会福利院采用建设-运营-移交（B0T）—体化模式。
1.5风险分配框架
根据上述风险分析，按照风险分配的三个基本原则，以及财政部推广应用PPP模式的政策导向，本项目的核心风险分配框架如下：
（1）融资、建设、财务、运营维护等商业风险主要由项目公司承担；
（2）政策、法律和最低需求风险等主要由政府承担；
（3）政治、宏观经济、不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。
本项目的风险分配情况具体如下表所示：
表1.5风险分配情况表
风险类别
双方共担
政府
SPV机构
政治风险
政府方终止合作期
√
征用/公有化
√
政府干预
√
政府信用
√
审批延误
√
宏观经济政策变化
√
行业规定变化
√
建设风险
融资工具可及性
√
设计不当
√
分包商违约
√
工地安全
√
劳资/设备的获取
√
地质条件
√
场地可及性/准备
√
工程/运营变更
√
劳工争端/罢工
√
土地使用
√
建造成本超支
√
完工延误
√
公共设备服务提供
√
技术、质童不合格
√
运营风险
市场需求变化
√
供应风险
√
运营成本超支
√
服务质童不达标
√
维修过于频繁
√
运营效率低
√
移交后设备状况差
√
合同文件冲突
√
法律风险
设施所有权
√
项目公司破产
√
收益风险
材料价格上涨
√
收费变更
√
通货膨胀
√
宏观经济风险
利率变化
√
外汇风险
√
不可抗力
√
税收调整
√
1.6回报机制
（1）SPV机构提供的养老服务，以及相关配套医疗服务、老年护理培训等运营收入。
（2）政府以包销合同方式，在运营期根据实际入住情况，根据“三无老人”补贴标准，按月向中选社会资本立付政府釆购床位的费用，最高不超过200，购买费用按照市政府同时期有关“三无老人”补贴标准执行，不足部分由SPV机构补入，超过200后由政府根据普通标准全额购买。
（3）运营补贴：
项目施工图预算需报财政部门审核，项目实际建安投入以竣工结算审计为准，项目实际总投资以工程决算为准。
运营期，政府根据行业主管部门制定的考核制度，对SPV机构运营进行绩效考核，并由政府方聘请第三方机构对SPV机构每年进行财务审计，根据绩效考核结果和财务审计结果，按年按效向社会资本支付运营补贴费用。
（4）政府奖励：
中选社会资本利用先进技术水平和管理经验提高运营效率，项目部收益率大于8%以上的盈余，上缴政府，由政府统一管理，其中40%用于奖励中选社会资本。
第二章物有所值评价容及流程
2.1政策指引
国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[201412724号）中明确，“为提高工作效率，可会同相关部门建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”，审查结果作为项目决策的重要依据”。
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）中明确，“财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。
定量评价工作由各地根据实际情况开展”。
对于定性评价，提出“重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等”。
定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期政府支出成本现值与各个部门比较值进行比较，计算项目物有所值量值，判断政府和社会资本模式是否降低项目全生命周期成本。
财政部《关于印发的通知》（财金[2015]167号）提出“定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。
定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。
”
2.2物有所值评价容
物有所值评价包括定性评价和定量评价。
现阶段以定性评价为主，定量评价为辅。
定量评价可作为项目全生命周期风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。
本项目物有所值评价，包括定性评价和定量评价两部分，以定性评价为主，定量评价为辅。
2.3物有所值评价流程
物有所值评价流程如下图：
第三章物有所值定性评价
3.1物有所值定性评价程序
物有所值定性分析采用专家评分法，主要包括确定性分析指标、组成专家小组、召开专家小组会议和做出定性分析结论等。
（1）确定定性分析指标
项目本级财政部门会同行业主管部门根据项目具体情况，在专家评分表（见附件1）中己给定的基本指标及其权重基础上，组织确定项目规模大小、预期使用寿命长短、行业示性等补充指标及其权重。
补充指标可以从推荐的补充指标中选取，也可另行提出，但不可与基本指标重复，附加指标权重之和为20%。
（2）组成专家组
项目本级财政部门会同行业主管部门根据项目具体情况，选取物有所值评价专家，组成专家小组，却确定组长。
专家小组至少包括工程技术、金融或财政等经济方面、项目管理、行业和法律等五个领域的专家各一名。
项目所在地的省级财政部门己公布物有所值评价专家推荐的，应从推荐中遴选专家，并应在满足前述专业要求的前提下尽可能随机选取。
（3）召开专家小组会议
项目本级财政部门会同行业主管部门组织召开专家小组会议。
专家小组会议基本程序如下：
1）专家在充分讨论项目情况后，对照评分参考标准，按指标对项目进行评分，填入专家评分表并签名。
2）针对每个指标专家评分的总分，计算每个指标对应的平均分，再对平均分按照指标权重计算加权分，得到评分结果。
3）形成专家小组意见。
（4）作出定性分析结论
项目本级财政部门会同行业主管部门根据评分结果和专家小组意见，做出定性分析结论。
原则上，评分结果在60分（含）以上的，项目通过物有所值定性分析；否则，项目不宜采用PPP模式。
3.2物有所值定性评价指标
根据财政部《关于印发的通知》（财金[2015]167号）文件规定，物有所值定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标和一些附加指标，附加指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示性，总分为100分。
原则上，定性评价评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。
3.2.1基本评价指标
根据操作指南的相关规定，对项目采用PPP摸式开展物有所值评价工作。
经过专家进行的部评价，一致认为本项目采用PPP模式与采用传统政府供给模式相比，具有增加供给、优化风险分配、提高运营效率、提升产出收益、促进创新和公平竞争等优势，具体表现在：
（1）有利于增加供给
按照《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号）规定“民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要将50%以上的资金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。
”政府在公共养老服务业方面的财政资金较其他公共服务业较充裕，但养老服务业发展落后，未来需求巨大，单纯依靠财政资金捉襟见肘，且很难满足社会日益增长的养老服务需求。
借助社会资本的资本优势，有助于在短期环节政府的财政压力，又能发挥财政资金的引导效应、杠杆效应，突破养老服务业发展的资金瓶颈，加快市乃至整个广西自治区的养老服务设施的的建设，増加政府的公共服务供给。
（2）有助于风险分配优化
在本项目拟采取的操作模式中，社会资本方为追求一定的合理收益，将自愿承担与其收益相对等的项目设计、投融资、建设、运营和维护风险。
从政府方的角度来看，通过这种模式可以在保证政府公办保障性养老服务供给的情况下，可以将项目的建设风险、运营风险等潜在风险转移给更有风险管控能力的社会资本方，从而切实降低风险发生的概率，减轻风险带来的损失及对政府形象的损害。
如此风险分配框架符合最优风险分配原则、风险收益对等原则与风险有上限原则。
（3）有助于提高运营效率
因本项目主要包括第二福利院的建设和运营，对主办方的专业技术和管理水平要求较高。
通过引入社会资本，一来可有效解决政府事业单位在专业综合技术能力不足的问题，保障项目的顺利实施，二来通过引入国顶级的商业医疗养老服务机构，不仅可以提高第二福利院的运营效率，还可以对第一福利院等公立福利院的管理提升带来巨大帮助，从而提高整个地区的养老服务水平。
（4）有助于节约全生命周期成本
由于社会资本方需要参与项目设计、建设和运营的全过程，在项目建设阶段，社会资本方可以利用自己的过往经验、外部合作关系、专业技能加强在设计、建设阶段的监督管理，从而控制甚至是降项目的建设成本，提高项目的工程质量：
在项目运营阶段，社会资本方通过引入产业化、规模化、品牌化的经营理念，先进的项目管理运营经验，可以从项目全生命周期节约成本。
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