剖析溪洛渡水电站永善库区征地补偿领域职务犯罪现象.docx

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剖析溪洛渡水电站永善库区征地补偿领域职务犯罪现象

为了移民资金的安全

——剖析溪洛渡水电站永善库区征地补偿领域职务犯罪现象

永善县人民检察院检察长宋兵、副检察长柯平

大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作，是维护移民合法权益，保障工程建设顺利进行，确保地方社会稳定的系统工程，政策性强，工作难度大。

2003年以来，在县委政府的坚强领导下，经过全县干部职工的共同努力，溪洛渡水电站我县库区征地补偿和移民安置工作取得了令人瞩目的成绩。

但是，由于“教育、制度、监督”方面机制不健全，一些国家工作人员和群众置国家法律和政府规定而不顾，非法转让、转包移民土地，大肆抢栽抢种，虚报冒领移民补偿资金，由此衍生了玩忽职守、行贿、受贿、诈骗等刑事犯罪，严重损害了移民群众利益，损害了党群干群关系，为移民维稳工作埋下巨大的隐患。

当前，溪洛渡水电站永善库区征地补偿和移民安置工作已经进入全面铺开的攻坚阶段，各种利益相互交织，各种矛盾异常尖锐。

在此形势下，我们对库区征地补偿领域职务犯罪现象进行了一些调查，现发表出来，希望引起县委、政府及相关职能部门的高度重视，及时采取强有力的措施，坚决遏制库区征地补偿领域犯罪现象的发生，以确保移民资金安全和我县的社会稳定。

一、库区征地补偿领域职务犯罪的表现形式及特点

今年4月以来，我院根据群众举报，对溪洛渡水电站黄华围堰区移民补偿补助资金兑现情况开展了深入调查。

经过20天的艰苦努力，基本查清了实物指标调查、审核、建档、成果认定等工作情况，以及资金审核拨付流程，并从中发现数起职务犯罪行为。

经研究，决定立案侦查7件7人，其中，涉嫌玩忽职守罪2件2人，涉嫌受贿罪2件2人，涉嫌行贿罪2件2人，涉嫌介绍贿赂罪1件1人。

目前，案件正在进一步侦查中。

通过对已立案侦查的7件职务犯罪案件进行初步的分析，发现我县库区征地补偿领域职务犯罪呈现出以下表现形式。

1、不认真履行职责的玩忽职守型犯罪。

征地补偿和移民安置工作，政策性强，工作难度大，需要每一名参与工作的人员必须树立“移民利益为先、移民工作为重”的思想，牢固树立依法办事的意识，加强学习，不断提高解决实际问题的能力，才能切实履职。

但在实际工作中，一些工作人员对规定不完善的工作方法不研究，不提出解决办法，为了加快工作进度，采取简化工作程序和工作要求的做法，直接导致国家、集体和移民个人利益遭受大损失。

如在对黄华镇米贴村沙田社“长驼扁”这宗土地的实物指标调查中，负责调查的“第六工作组”，不按规定通知有关人员到现场，在调查土地权属时，不查看土地承办经营证，只是询问土地是谁的，有农户回答是自己的，而其他村民不提出异议，即进行土地权属登记和土地测量。

统计后又不按照规定要求有关人员对调查表进行现场签字，而是在一天工作后数据登记上表，工作人员统一签字，再逐一找农户签字。

这样的调查方法，直接导致“长驼扁”这宗属集体所有的土地，错误登记在尹明付等四人名下，最后被雷波县上田坝村农民苏阿和虚报冒领，直接造成集体和农户经济损失达500余万元。

2、利用职权，收受财物的受贿型犯罪。

移民资金补偿要经过实物指标调查、复核、建档、张榜公示、成果认定、资金审核、拨付等环节，并且在每一个环节中都有复核审查人员。

这样的设置目的是层层把关，相互监督。

同时形成了参与的工作人员众多，在实际运作中，一些参与移民工作的人员经受不住金钱、友情等诱惑，利用权力，收受财物。

有的收受一点烟酒便放弃职守，不认真履行职责；有的把权力演变为敛财的手段，多次收受关系人的财物。

如溪洛渡镇维稳中心副主任杨大鑫参与实物指标调查工作，就先后数次收受他人财物10万余元。

黄华镇移民办主任邓德华先后三次收受他人财物3万余元。

3、为谋取非法利益，不择手段的行贿型犯罪。

《云南省人民政府办公厅关于溪洛渡、向家坝水电站移民搬迁及安置区停止基本建设和控制人口增长的通知》明确，自2003年2月1日起，溪洛渡、向家坝水电站淹没影响区停止一切新建、扩建和改建工程项目，不得开发土地、修建房屋、不得新栽种经济果木和植树造林。

违反上述规定的，搬迁时一律不予补偿。

面对巨大移民补偿资金，少数不法人员置国家法律和规定而不顾，散布“土地在农民手中得不到赔付，卖给我们可以打通各种关系得到赔付”的谣言，违法从移民手中转让、转包土地，在土地上抢栽抢种经济果木。

为了使这一虚假的事实合法化，不法人员采取出钱收买当地农民冒名顶替权属人，向国家工作人员、村社干部行贿的方法，以达到骗取征地补偿费用的目的。

我院仅对黄华镇米贴村沙田社“长驼扁”、“张石匠湾田”两宗土地移民资金兑现情况进行调查，就发现了2名行贿人和1名介绍贿赂人，并对其进行了立案侦查。

从发案特点和规律来看，呈现出以下特点：

一是窝案、串案现象严重。

随着经济社会的发展，当前职务犯罪不仅手段更加隐蔽，涉案金额大，方式多种多样，而且“多对一和一对多”的特点尤为鲜明。

我院立案查办的7件7人中，仅苏阿和诈骗案（公安机关已立案侦查），就衍生出受贿案2件、行贿案1件、介绍贿赂案1件、玩忽职守案2件。

这种窝案、串案现象，根据掌握的情况，在库区征地补偿领域具有一定的共性。

二是案件都发生在库区征地补偿领域的重点岗位和重点环节。

我院以玩忽职守罪和受贿罪立案侦查的2人中，一人为实物指标调查组组长，一人为黄华镇移民主任，均是移民工作中负有重要职责的工作人员，他们的工作，是实物指标调查、资金拨付的关键环节，责任重大。

对于要以合法方式掩盖虚假事实的不法人员来说，是拥有决定权力的人，更是金钱诱惑的重点对象。

三是犯罪社会危害性大。

虽然在现阶段我院查办的职务犯罪案件只有7件，犯罪数额不到20万元，但是，犯罪的危害后果非常严重，主要表现在：

一是损害移民群众的利益严重。

这类案件的发生，虚报冒领移民补偿资金少则数十万元，多则达数百万元。

仅我院查办的7件职务犯罪案件，就直接或间接地导致了集体和移民群众的补偿资金被虚报冒领670万余元，在我县是创损失数额记录第一案件，在全市也是比较大的案件；二是严重破坏了征地补偿和移民安置工作秩序，为我县移民维稳工作埋下了巨大的隐患；三是严重损害县委政府及其工作人员的廉洁形象，降低了各级干部在开展移民工作中的权威。

二、库区征地补偿领域职务犯罪的成因

在我县库区征地补偿领域发生职务犯罪案件，既有偶然性，也有其必然性。

既有客观方面政策不配套、不严谨问题，也有教育、制度、监督等机制不健全的问题，还有法制观念淡薄，经受不住诱惑，徇私情私利，贪婪等主观方面的因素。

具体表现是：

1、政策不配套，缺乏严谨性。

主要表现为：

一是各方意见不统一。

2007年1月开展的435围堰区实物指标调查中，对土地的调查，联合调查组采用按户主指认，丈量登记的调查方式，但业主（三峡总公司）方代表不支持。

按《溪洛渡水电站云南库区实施阶段实物指标调查复核建卡细则》，业主方代表应对整个调查进行监督，但在调查中，业主方代表对土地调查基本采用不过问，不对登记表审核签字的方法。

这样的状态，客观上造成了监督的缺位，给滥用权力或不履行职责提供了机会；二是调查方式变化大。

如2007年1月开展的435围堰区实物指标调查，土地调查方式采用按户主指认，丈量登记的调查方式，园地附着物的计量单位按株统计，2007年8月17日，云移领办[2007]50号文件，将土地调查方式调整为测量、分解、签字确认三个步骤；园地附着物以按面积计算。

由于第一次调查与调查方法调整相隔的时间长，地类地貌已发生了较大变化，难以真实反映第一次调查时的成果。

2007年9月15日，经省市移民局、县政府、昆勘院、三峡总公司、成勘院、移民综合监理召开协调会确定，“本次测绘工作与科研、调查细则及其补充规定，特别是原调查成果相衔接。

”即以“第一次调查成果为依据进行现场勾图，地类按可分类科目对应登记。

”调查方式的变化，造成了调查难度加大，操作程序难以规范统一，这在客观上也为滥用权力和不正确履行职责的人提供了机会。

2、法律和政策宣传不到位。

征地补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。

相关法律及司法解释已经明确土地补偿费是对农村集体所有权的丧失补偿，安置补偿费是对失去土地的农村经济组织和成员支付的安置补助费用。

地上附着物和青苗补偿费归地上附着物所有人和青苗的实际投入人所有。

但在实际工作中，从事移民工作的人员并没有将相关的法律及移民政策宣传到移民群众。

甚至有实物指标调查组在召开群众大会时，没有通知拥有土地承办经营证的农户到场。

一些拥有土地承办经营证的农户根本不知道工作组到过本村开展实物指标调查工作。

法律和政策宣传不到位、移民群众对法律和政策的不知晓，客观上也为不法者虚报冒领提供了机会。

如我院侦查中发现，在对“长驼扁”这宗土地调查时，由于群众对法律和政策的不知晓，不仅没有正确维护集体的所有权利益，反而积极寻找本村人员为苏阿和冒名登记。

在领款过程中，在收到苏阿和等人支付的每户1000元钱后，又在一张空白信纸上签字盖手印。

这些行为，就为苏阿和虚报冒领580余万元巨款打开了方便之门。

3、监督缺位。

主要表现在：

一是监督机制存在弊端，缺乏对重点岗位人员的监督。

如《溪洛渡水电站云南库区实施阶段实物指标调查复核建卡细则》中明确，实物指标调查组人员由政府代表、移民部门、林业、农业、土地、成勘院、业主代表、综合监理等组成，各负其职。

这样的制度设计，目的是层层把关、相互监督，人人都有责任。

但在实际工作中，人人都不负责任。

如对“长驼扁”这宗土地调查中，土地调查人员将土地权属登记为四户共有，其他人员都认为不能这样登记，但大家都没有提出纠正意见，都签字认可，并且通过了层层审核和认定，成为调查认定成果。

二是敬业精神不强，履职能力不高。

实物指标调查是一项政策性极强的工作，由于时间紧、任务重，工作难度大，参与工作的人员大多数是从相关部门抽调，没有经过系统的专业培训，对调查方法、工作程序一知半解，对调查工作中出现的问题不研究、不请示，工作中凭经验靠感觉，加之不敢不愿监督，根本就谈不上对其他人的工作进行监督制约。

4、思想教育不到位，法制观念淡薄。

主要表现在两个方面，一是“一手硬、一手软”的现象较为突出。

在整个实物指标调查、成果认定、资金拨付工作中，普遍存在着重视按规定时间完成工作进度，而忽视对参与移民工作的人员的党风廉政建设、职业道德教育和精神文明建设的问题，甚至一些部门领导本身不知法、不懂法。

观念淡薄必然导致少数意志薄弱者价值取向错位。

二是法律知识欠缺，法治观念淡薄。

我院在调查询问某单位分管领导过程中，这位领导居然说出了按法律和政策办事，移民工作就不能顺利开展的话。

其法治观念的欠缺由此可见一斑。

其他工作人员对于在移民工作中如何依法履职、依法办事更是知之甚少。

5、对职务犯罪的严重危害性认识不够，不重视预防职务犯罪工作。

从2003年开展移民工作以来，移民工作主管部门没有主动向县委预防职务犯罪领导小组汇报过库区征地补偿领域预防职务犯罪工作情况，没有主动邀请过预防办共同研究发现库区征地补偿领域中存在的职务犯罪漏洞，在实物指标调查、资金拨付等重大工作部署、人员培训时，没有开展过一次预防职务犯罪的警示教育。

这样的工作状况，参与移民工作的人员就会放松自身的党风廉政建设，更不可能构筑起不敢犯不愿犯的思想防线。

三、对我县库区征地补偿领域开展预防职务犯罪工作的几点建议

上述对我县库区征地补偿领域职务犯罪原因的分析，仅仅是针对所发生的案件分析，而导致库区征地补偿领域职务犯罪的原因还很多，特别是在实物指标调查、成果认定、资金拨付等环节还存在着一些制度和管理上的漏洞，需要随着调查工作的深入，对全面情况进行研判后才能提出更有效的措施和建议。

根据现有调查的情况，从预防职务犯罪、维护社会稳定的角度。

提出以下建议：

1、大力开展法律和移民政策的宣传，形成良好的移民工作氛围

在全县特别是涉项乡镇开展一次深入持久的法律和移民政策宣传工作，使全县干部群众，特别是每一名移民工作人员、移民群众都做到“五个明确”。

即明确“封库令”的规定、明确征地补偿费用的性质、明确变相流转库区土地的性质、明确骗取征地补偿费用的性质、明确县委政府、纪检监察机关、公安机关、司法机关打击骗取征地补偿费用及衍生职务犯罪的态度和原则，营造良好的移民工作氛围，从源头上杜绝虚报冒领征地补偿费用行为的发生，减少不法人员对移民工作者的各种诱惑和侵蚀，最大限度地减少职务犯罪行为的发生。

2、依法加大查处库区征地补偿领域各种犯罪的工作力度，用法律的威慑作用构筑防线，使之不敢犯。

综观发生在库区征地补偿领域的各种犯罪行为轨迹不难发现，低风险低成本高额回报，正是趋使他们如逐臭之蝇一样犯罪的根本动因。

所以，增大犯罪成本是当前预防各种犯罪工作的当务之急，治本之策。

从增大犯罪成本角度，可以从以下几方面进一步加大查办力度：

一是提高对库区征地补偿领域职务犯罪的查办概率，让漏网之鱼越来越少。

鉴于移民资金的补偿兑现涉及全县数万移民群众的根本利益，涉及全县移民稳定工作大局，建议由县纪委、县检察院、县公安局抽调精干人员组成联合调查组，整合办案力量，形成阶段性的高压态势。

二是统一执法执纪尺度，体现宽严相济的政策。

首先，以县纪委、县公安局、县检察院、县法院联合发布公告，敦促具有诈骗行为的人员、职务犯罪的人员，在规定时限内主动向纪检监察机关、公安机关、检察机关联合调查组投案，谈清问题，退回非法利益，争取从轻处理；其次，全县党政机关、人民团体、企事业单位、库区乡镇与纪委签订“杜绝骗取征地补偿补助费行为责任书”，单位干部职工与一把手签订“杜绝骗取征地补偿补助费行为承诺书”,并全面开展自查自纠活动。

第三、在全面调研的基础上，由纪委、公安、检察、法院针对骗取征地补偿补助费既遂、未遂、自动投案、退回赃款等情节制定统一执法执纪处理原则，体现宽严相济的政策。

三是加大追缴非法所得和赃款力度，提高对犯罪的人员的刑罚处罚力度，并对职务犯罪人员处以高额罚金刑，让腐败犯罪者经济上得不偿失。

四是将犯罪者的信息“公布于众”，使其名誉受损，让其为犯罪行为付出高昂的精神代价。

3、大力开展职业道德和法治教育，构筑思想防线，使之不想犯。

诱发库区征地补偿领域职务犯罪虽然有多种因素，但最根本的还是人生观、价值观偏离了方向，滋生了“以权谋私”、“以权敛财”等犯罪动机。

为此，加强教育，正面引导，并使教育引导经常化、制度化、系统化尤为重要。

当前，移民主管部门应当高度重视预防职务犯罪工作，采取多种形式，进一步加强对参与移民工作人员的思想政治教育和职业道德教育，用先进的人物感召人，用先进的事迹激励人。

营造一个团结向上、奋力争先、遵纪守法、认真履职的良好氛围，以不断提高移民干部的自身政治素质，牢固树立“一切服从和服务于移民工作大局、一切围绕移民工作大局”的思想，真正使每一名工作人员做到依法履职，认真履职。

其次，参与移民工作的人员法律、政策意识淡漠是一个普遍存在的问题。

大力弘扬社会主义法制，不断开展多形式多内容的法制教育活动，提高移民工作人员的法律水平。

教育中，应充分运用犯罪人员犯罪的亲身经历，教育广大干部职工，给一些想犯之人当头棒喝，迫使其自警、自省、自制，从而增加自身的廉洁自律性。

4、切实加强移民工作管理制度建设，严明工作纪律，建立一套符合移民工作实际的运作体制，使之不能犯。

针对实物指标调查中已发现的问题，当前，应当建立和完善以下制度：

一是对围堰区尚未兑现领取的，严格实行“户口簿、、承包经营证”审查制度，对于登记与三证不符的，承包经营者有争议的，坚决不予兑付；二是在新开展的实物指标调查工作中，联合调查组在指导各村民小组按给定的面积和地类，将土地面积按土地承包经营权自行分解到户的过程中，必须严格审查户口簿和承包经营证，对没有承包经营证不予登记，对经营权有争议的暂缓登记。

三是进一步严明和细化工作职责，加强对重点岗位人员的监督。

在实物指标调查过程中，联合调查组各方应当切实履职，在签字认可前，必须按《细则》要求认真审核，方能签字；内业人员在成果录入时，必须按《细则》要求认真审核，发现问题必须及时报告，并要求外业人员重新调查。

资金拨付过程中，移民局安置科及分管领导要认真审查实物指标原始记录与统计成果是否相符，发现问题必须及时报告，并要求拒绝拨付。

同时，移民工作主管部门还应针对这些重点岗位工作特点，制定严明的工作纪律，用铁的纪律，确保工作人员依法履职、认真履职。

5、进一步加强移民工作队伍建设。

移民工作政策性强，工作难度大，加上移民群众对移民政策不认识不理解，容易对认真开展工作的移民工作人员产生对立甚至对抗情绪。

移民工作人员长期在艰苦艰难的环境氛围中工作，极易产生消极懈怠心理或利用权力牟取私利的补偿心理。

为此，在建立健全和完善“教育、制度、监督”三位一体的工作机制，构筑反腐败防线的同时，还应该通过组织的、经济的措施关心移民工作人员，使他们在工作、事业、生活上感到组织的关心和温暖，始终以饱满的热情、认真负责的态度和廉洁自律的作风投入到移民工作中来。

二〇〇九年十月