关于强化国有商业银行内部控制的探讨.docx

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关于强化国有商业银行内部控制的探讨

连云港市农村金融学会第十五次年会交流文章刊于《江苏农村金融》

关于强化国有商业银行内部控制的探讨

张建明

近年来，国际金融领域中由于金融机构内部控制方面的原因导致的金融风险事件层出不穷，特别是继英国巴林银行的倒闭，日本大和银行、住友银行也相继因内控漏洞发生巨额亏损，再到去年由于泰铢贬值引发的席卷东南亚的金融危机，强烈地振动了国际金融界，如何化解金融风险已成为全球广泛关注的金融热点。

本文试从如何加强国有商业银行内部控制、防范金融风险入手，分析并提出若干举措思路，与大家共同商榷。

一、商业银行内部控制理论及其现实指导意义。

所谓商业银行的内部控制，就是金融机构管理层为了保证经营目标的充分实现而制定并组织实施的，对内部部门和人员从事的业务活动，进行风险控制、制度管理和相互制约的制度、措施、程序和方法的总称。

这种理论的实质就是将控制论、监督学和制衡论应用于金融管理活动。

国有商业银行实行有效的内部控制，有利于把业务经营过程中无意差错和有意舞弊的可能性降到最低，确保经营目标的充分实现，是银行防范和化解风险、促进稳健发展的关键。

1、出于稳定国家经济金融大局的需要，国有商业银行必须强化内部控制机制建设。

金融是现代经济的核心。

随着我国社会主义市场经济的不断发展，金融活动日益广泛地渗透到社会经济生活的各个方面，作为国家宏观调控主体的国有商业银行，在国民经济持续、快速、健康发展中发挥着举足轻重的作用。

因此，研究国有商业银行内部控制机制，规避和化解金融风险，不仅是金融机构自身的业务经营问题，而且事关整个金融体系是否安全、事关国家法律和中央银行金融政策以及监管要求的贯彻执行、事关国民经济能否稳定运行和经济改革能否顺利推进的问题。

2、建立完善的内部控制机制，有利于将各种风险控制在可以接受的范围之内。

经营与风险相伴而生。

对于以货币为经营对象的商业银行而言，经营风险是客观存在的，完全规避各种风险是不可能的，问题是如何能有效地防范、控制和化解风险，将风险可能造成的损失控制在最小的、可接受的范围内。

实践证明，建立缜密有效的内控机制是商业银行防范风险的最佳选择。

商业银行建立内控的主要目标也就是防范风险，它的实质就是利用内部分工而形成的相互制约、相互联系的关系，协调经营行为，控制经营活动，在动态管理中实现商业银行经营风险最小化。

3、建立健全内控机制是实现国有商业银行真正商业化经营、保障其稳健运行的现实选择。

在市场经济条件下，金融机构业务活动原则首先应当是“好自为之”。

我们应当清醒地看到：

当前加强金融监管、防范金融风险工作已经超出了金融监管工作本身的意义，它已逐步上升到金融机构存亡的高度，因此，我们国有商业银行必须“不用扬鞭自奋蹄”！

要坚决摒弃那种“谈管色变”——把加强管理同业务开拓对立起来——认为加强管理就是作茧自缚、就是不要发展、就是让业务静止下来的片面观点。

国内外发生的金融风险事例一再警醒我们：

加强内部管理始终是我们的立行之本，是保证国有商业银行安全、高效、稳定发展的前提条件。

二、我国国有商业银行内控现状及其原因剖析。

目前，我国国有商业银行内部控制制度的建设正在向不断健全、不断完善的方向发展，已初步形成了具有自身特色的内审监督体系。

但从整体情况来看，国有商业银行内部控制在健全性、符合性和功能性上均存在明显缺陷，由此导致了许多有章不循、违章不究、究而不严、风险资产比重偏高、违规经营屡禁不止的问题，究其原因主要在于：

1、对内部控制的理性认识出现偏差。

当前还有少数干部职工，尤其是部分基层行的领导，没有充分认识到内部控制的重要性和必要性，管理意识尚不成熟，还不能正确处理发展与管理的辩证关系。

主要有三种错误倾向：

一是把实行内部控制的例行稽核检查看作是捆绑自己的手脚，曲解了商业银行应有的经营目标和内部管理要求。

二是把内部的审计部门当作应付中央银行、上级银行以及国家审计监督部门的接待单位，完全丧失了内部审计的真实意义。

三是把内部管理的各项规章制度当作是制约业务发展壮大的绳索，把内部控制简单视同处理罚款的行为，不能从根本上消除风险隐患。

2、某些员工素质低下，责任心不强。

目前国有商业银行内部控制的结果不尽如意，原因正在于某些员工的素质偏低。

一方面，一些从计划指标观念中脱胎出来的少数干部职工管理意识淡薄，甚至有些人认为不违规就办不了大事、不冒风险就赚不了大钱，置国家法纪于不顾、视日常规章为儿戏，干扰了商业银行内部控制的有效性。

另一方面，现有的银行内部稽审队伍的素质也亟待提高，特别是随着银行业务电子化的普及，内审部门缺乏既精通计算机技术又精通银行业务的复合型人才，因而不能对计算机应用系统的所有业务及业务的每一个环节实施有效的管理和监督。

3、管理法规虽多，但相互间制约与监督不足。

内部控制注重的是一种业务运作过程中环环相扣、相互监督制约的动态管理。

银行现行的许多制度大多是从传统的计划经济时代演变而来，有些内控制度在部门之间、岗位之间缺乏协调、制约和监督。

如由于会计部门不能制约资金组织部门的资金成本，结果“唯量是图”的存款经营意识在导致存款结构不断恶化的同时，已与商业银行的利润目标严重背离。

又如，按会计制度要求，银行的帐务核算、财务管理、款项收付等必须做到帐帐、帐卡、帐据、帐表、帐款、帐实六相符。

如果真正做到了六相符，一个岗位违规，其它岗位都能发挥制约作用，然而目前各岗之间并没有真正做到相互制约与监督。

4、内控制度建设相对滞后，内部控制质量不高。

随着金融体制改革的不断深入，电子化应用突飞猛进，各项业务迅速发展，但由于内部控制建设未跟上，以致管理出现“盲区”和“断层”。

如现行会计报表中没有反映全部计息科目积数与平均余额的栏目、没有决算年度究竟应该收到多少利息和付出多少利息的数据栏目、也没有对利息收支总额的控制，为隐瞒收入和扩大支出、产生虚假盈亏提供了方便。

再如，银行存贷计息积数的计算管理也不符合管理会计的要求，在现行的计算机应用系统中不能进行活期存折业务的总分积数核对，主任级操作员可以修改计息积数，潜在的经营风险不容忽视。

5、内部稽审机制约束弱化，没有发挥应有的再监督作用。

主要原因有三，一是内部审计部门地位不高、权威不够，既要向本行行长负责，又要为上级职能部门负责，往往陷入一种“自己监督自己”的怪圈，稽审机构形同虚设。

二是稽审机构不能独立行使监督职能。

一方面本级单位的管理者往往出于小集团利益的考虑，处处有意无意地限制稽审工作，稽审力度、稽审范围受到严重束缚。

另一方面是稽审人员与本行的经济利益的一致性，工作中走过场、做表面文章的现象时有发生。

三是稽审监督大多以复核式、事后式的审计居多，带有明显的滞后性。

首先是由于内审部门代替了业务部门的检查职责而淡化了内审的作用；其次是由于忽视了事前、事中审计而使一些问题“木已成舟”补救较难。

6、外部环境不协调，影响了商业银行内部控制的质量。

首先、在政府行为没有完全调整到位的情况下，地方政府出于发展地方经济的考虑，要求银行支持企业、扶持项目，个别地区甚至鼓励采用变通手法搞违规经营，政府的干预常使总行对于分支行的控制手段失灵。

第二，在市场经济优胜劣汰大潮的冲击下，一些企业企图借改制之机，采取种种逃避银行债务的做法，威胁到银行的资金安全，从而影响了国有商业银行改革的进程，最终使得商业银行一些有效的内控制度得不到贯彻落实。

第三，在金融秩序上，由于同业之间存在着不规范的激烈竞争，诸如储蓄大战、结算大战等，使得少数银行宁肯牺牲内控制度也要不遗余力地参与这种消耗性的竞争。

三、强化国有商业银行内控制度的举措思路。

国有商业银行内控制度并不是独立存在的某一种制度，它贯穿于银行业务操作与管理过程之始终。

就目前商业银行内部控制的现状而言，要建立和完善国有商业银行内控机制，就必须立足商业银行所依存的外在环境及其业务运作的具体实际，并以此作为构建银行内控制度的出发点，实施事前、事中和事后监控，这才是商业银行实现业务规范和稳健发展的出路所在。

1、以人为本，提高银行全员风险意识和业务素质，是实现商业银行内部管理的必要条件。

构建国有商业银行内控机制必须体现人本管理的思想，因为再好的制度、再好的机制，还取决于执行控制的主体——人的素质和责任心。

一是要强化素质教育。

一方面要提高员工的内控意识，用正确的舆论引导员工树立市场经营观念和有效管理观念，使大家都能认识到：

加强内部控制不仅是现代商业银行自身发展的需要、不仅是领导者的责任，而且是银行全体员工的义务。

另一方面要加强对员工多方位、多层次的岗位培训和实行定期轮岗制度，以提高他们的业务素质和防范风险的综合素质。

二是要加强责任管理。

要按照管理人员和操作人员的各自职责范围，切实理清一级管一级、一级对一级负责的工作思路，责权效相挂钩，逐级签订责任状，做到事事有人管、人人有专职、办事有标准、工作有检查，从而对各项业务活动进行有效控制。

2、加强业务自身监督，规范岗位操作程序，构建内部控制的“第一道防线”。

内部控制从根本上讲属于商业银行内部管理的范畴，没有健全的操作规章就不可能实现有效的管理。

笔者认为，当前要加强以下三方面管理：

一要强化信贷业务的自身监督。

信贷管理要实行严格的“审贷分离”和“分级审批”制度，将贷款的调查管理、审查认定、检查监督等环节的职责分解，形成横向的制约机制。

二要强化会计业务的自身监督。

从某种意义上说，银行会计是内部管理的灵魂。

当前在建立健全各项会计制度的同时，一方面要选好各级会计主管人员，对这些人的管理权要上收一级，以确保会计核算工作的有序进行和帐表数据的真实可靠；另一方面要开展多种形式的检查监督活动，把会计检查辅导制度落到实处。

三要强化各项业务的操作程序。

明确各岗位或员工在业务操作中的责权划分，严禁逆程序或省略程序运作，并要加强业务操作的事后检查，以确保内部控制一目了然。

3、改革内部稽审体制，强化审计监督职能，筑好内部控制的“第二道防线”。

内部稽审制度是支撑商业银行内部控制的监督保障体制，因此，在加强业务自我管理、自我控制的同时，还要强化商业银行内部稽核审计。

针对当前国有商业银行稽审现状，当务之急，一是要尽快组织一批政治素质高、业务技术精、工作责任心强的审计队伍，特别要引进电脑工程技术人员，培养既懂银行业务又会软件开发的复合型人才，以增强内部稽审力量。

二是要尽快为稽审部门配备微机设备。

针对不同的业务操作特点，制定出相应的微机监督程序，做到计算机业务发展到哪里、稽核部门就监督到哪里，进行现场跟踪稽核，加速由“查”到“防”的稽核观念的转变。

三是要尽快理顺再监督机制，实行派驻审计制度，确立稽审工作的独立性、权威性和超脱性，实行内部稽审垂直领导、相对独立的监督体系。

4、加大权力监督力度，完善内控制约机制。

加强对领导干部个人权力的制约同样是商业银行内控机制中必不可少的环节之一。

对领导权力应从以下几方面适度制约。

第一要增强各级行业务决策和运作的透明度，实行办事“公平、公正、公开”制度和集体议事制度。

行内重大决策、重要工作方案、重大问题的处理要提交行务会或职代会集体讨论通过，杜绝领导先拍板、事后走过场的现象发生。

第二要建立干部异地交流和离职审计制度。

对各级行长和某些重要部门的领导要规定任职期限，任期届满一律异地交流，这样才能从更深层次上暴露和解决潜藏较深的问题。

第三要实行基层业务主管强制休假制度。

一方面通过休假能使业务主管领导松弛一下长期紧张的工作情绪以及进行必要的心理调整和补充知识；另一方面通过这一假期还可对其工作期间的业绩、品行和行为进行一次突击性的全面考查，发现疑点和非正常问题应客观记载上报，以便及时安排清查解决。

5、重视新业务的风险监控，消除商业银行内部控制的“盲区”。

一些经营行只注重对新业务的开拓，而忽视“先规范后发展”的原则。

许多新兴业务的发展在我国商业银行起步的时间短，缺乏管理经验，经营稍有不慎就能导致风险，因此，今后对新业务的开拓与发展，必须坚持先规范后发展的原则，要依法经营、规范经营，要依照及时性原则尽快建立健全各种新业务的操作程序和管理制度，实施规范化管理与操作。

如现行的储蓄软件无法对活期存折业务的积数进行核对，必须尽快开发出积数轧帐程序，每次结帐不仅要对余额和发生额进行轧帐，而且要对积数进行轧帐，达到总分核对一致，堵塞控制漏洞。

此外，必须尽快组织开发新业务方面诸如电脑“黑匣子”之类的稽核软件，为稽核审计部门提供现代化的稽审手段，以利于稽核审计人员对一些非正常操作所产生的记录进行分析，及时发现问题、消除隐患，提高新兴电脑业务的防范能力。

6、积极推进经济体制改革，理顺内外环境，提高商业银行抵御风险的能力。

一是加速转换政府职能，从直接参与企业的经营决策转变为对企业间接的调控、监管和服务，减少地方政府对国有商业银行经营自主权的干预。

二是主动参与企业改制，主动与企业主管部门密切配合，促进企业在改组改制中走上健康发展之路，也是防范信贷风险的一个重点。

三是加大中国人民银行金融监管力度。

建议人民银行要把握商业银行业务发展动向，确定实施金融监管的重点，在做好非现场监控的基础上，提高现场检查的深度和频率，把问题消灭在萌芽状态。

四是要尽快建立金融风险保险制度和补偿机制。

当前应先将一些风险较大的业务项目参加投保，例如储蓄所工作人员和出纳人员的人身安全险、票据支付结算险和联行往来等风险，这样不仅可以增强银行经营风险的监控力度，而且在风险出现时保险公司给予的补偿也分散了一定的金融风险。

1998年4月7日