广东省珠海市土地利用总体规划.docx

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广东省珠海市土地利用总体规划

广东省珠海市

土地利用总体规划

（2006-2020年）

（送审稿）

珠海市人民政府

二〇一〇年十一月

前言

《珠海市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称“本规划”）修编，是根据国家、广东省开展新一轮土地利用总体规划修编工作的要求与部署，落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》、《中共广东省委广东省人民政府关于经济特区和沿海开放城市继续深化改革开放率先实现科学发展的决定》和《中共珠海市委珠海市人民政府关于建设生态文明新特区争当科学发展示范市的决定》而开展的。

在“坚守耕地红线、节约集约用地，构建保障和促进科学发展的新机制”的新形势下，本规划以《广东省土地利用总体规划（2006-2020年）》下达的规划指标为依据，按照落实科学发展观、建设和谐社会的要求，针对珠海市的经济社会发展与土地资源利用特点，根据把珠海市建设成为珠江口西岸核心城市、生态文明新特区和科学发展示范市的目标，确定了“保障发展、节约集约、区域协调、生态优先”的土地利用战略，以严格保护耕地为前提，以节约集约利用土地为核心，以土地利用区域统筹为导向，进行土地利用结构和布局的调整与优化，协调土地利用与生态环境的保护与建设，促进区域和谐、可持续发展。

土地利用总体规划具有控制各类用地指标和土地用途的法律地位，各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，凡在珠海市域范围内进行规划、建设以及一切涉及土地利用的行为，均应遵照土地利用总体规划执行。

本规划的基期年为2005年，规划期限为2006-2020年。

其中，近期为2006-2010年，远期为2011-2020年。

规划范围为珠海市行政辖区内的全部土地，包括香洲区、金湾区和斗门区。

规划基数采用珠海市2005年土地利用变更调查数据，基期年土地总面积159271公顷。

第一章总则

一、规划目的

根据珠海市作为珠江口西岸核心城市的战略地位和建设生态文明新特区、科学发展示范市的战略目标，针对目前珠海市土地利用与管理中出现的土地利用效益不高、耕地与生态保护压力较大等突出问题，规划着眼于协调土地利用和经济社会发展、城镇化建设和生态保护的关系，通过制定符合科学发展观的土地利用战略与目标，统筹安排各区域、各行业用地，提高土地节约集约利用水平，促进珠海市的城市化进程，引导土地利用战略和方式的转变，保障珠海市社会、经济、环境可持续发展的用地需求。

二、规划原则

（一）严格保护耕地，特别是基本农田

控制非农建设占用耕地，加强基本农田质量建设，改造中低产田，坚持建设占用耕地与补充耕地在数量和质量上相平衡，保护农业综合生产能力，提高粮食安全保障能力。

（二）转变土地利用方式，集约节约利用土地

按照落实科学发展观、建设资源节约型社会的要求，坚持节约与集约并举，严格控制新增建设用地规模，加大存量建设用地的盘活力度，积极进行低效建设用地的改造，提高各类用地的节约集约利用水平和效益。

（三）统筹各业各类用地，促进区域协调发展

按照珠海市总体发展战略以及区域协调的要求，在严格控制城乡建设用地规模的基础上，优化配置各产业各类型用地，保障重大建设项目和民生用地，协调珠海市东部与西部地区发展的用地需求；依据珠海市空间发展战略，保障重点发展地区的用地需求，统筹布局各区镇城乡建设用地，促进城乡统筹和区域协调发展。

（四）加强土地生态建设，维护区域生态安全

按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，稳定生态用地规模，优先保护自然生态空间，构建完善的区域生态安全格局，提高土地资源可持续利用能力。

（五）强化土地宏观调控，增强规划可操作性

坚持政府决策与公众参与相结合，加大对土地资源的宏观调控力度，尤其要落实土地用途与空间的双重管制；强化规划实施保障措施，增强规划的可操作性。

三、规划任务

珠海市土地利用总体规划是落实《广东省土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称“上级规划”）、指导下级土地利用总体规划编制、具有承上启下作用的规划，是统筹市域土地利用的纲领性文件，是土地审批和监管的基本依据。

本规划需要着力解决以下几个问题：

1、分解落实上级规划下达的用地调控指标。

严格按照上级规划下达的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模等各项用地调控指标，结合珠海市土地资源和社会经济发展状况，分解落实到各区。

2、制定土地利用战略和目标，统筹区域发展。

根据对珠海市土地利用现状、问题及其机遇、挑战的全面分析，制定全市土地利用战略和目标；科学划分土地利用分区，明确区域土地利用方向，制定差别化区域土地利用政策，指导各区土地利用。

3、优化土地利用结构和布局。

合理调控各类用地的规模、结构、布局和时序，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式的根本转变和经济社会全面协调的可持续发展。

4、划定土地利用功能区，并进行建设用地空间管制。

因地制宜划定土地利用功能区；在此基础上，划定建设用地管制分区，明确管制规则。

5、加强中心城区土地利用控制。

按照节约集约用地要求，根据城市发展定位，合理确定中心城区建设用地规模、布局和发展方向，积极盘活存量建设用地，防止城市无序蔓延。

6、安排土地利用重大工程和重点建设项目。

针对基本农田保护、土地整治、生态环境建设等方面的需要，安排土地利用重大工程，加强基础设施和重点建设项目用地保障，有计划地推进相关工作，促进规划目标的实现。

7、协调土地利用与生态环境建设。

按照建设环境友好型社会的要求，合理安排生态用地规模和布局，构建区域生态安全格局，因地制宜改善土地生态环境。

8、完善规划实施保障措施。

严格执行保护耕地和节约集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体控制作用，建立规划动态调整机制，确保规划目标的实现。

四、规划依据

1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日起施行）；

2、《广东省土地利用总体规划条例》（2009年3月1日起施行）；

3、《广东省基本农田保护区管理条例》（2002年4月1日起施行）；

4、《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令第43号）（2009年2月4日）；

5、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）；

6、《国土资源部办公厅印发关于市级土地利用总体规划环境影响评价技术规范（试行）的通知》（国土资厅发〔2009〕79号）；

7、《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资厅发〔2009〕167号）；

8、《关于印发<广东省各级土地利用总体规划审查审批办法>的通知》（粤国土资规保发〔2009〕198号）；

9、《转发国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（粤国土资规保电〔2010〕30号）；

10、《关于市县镇级土地利用总体规划修编有关问题指导意见的通知》（粤国土资规划发〔2010〕207号）；

11、《国土资源部关于市县乡三级土地利用总体规划制图规范等三项推荐性行业标准的公告》（2009年第29号）；

12、《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）；

13、《广东省土地利用总体规划（2006-2020年）》；

14、《广东省国土规划（2006-2020年）》（报批稿）；

15、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》；

16、与本规划相关的其他法律法规、政策文件、技术标准和规划。

第二章规划背景

一、土地利用现状分析

（一）土地利用方式多样

2005年珠海市土地总面积159271公顷，其中农用地面积88040公顷，占土地总面积的55.28%；建设用地面积47805公顷，占土地总面积的30.02%；其他土地面积23426公顷，占土地总面积的14.71%。

各类土地都占有一定比例，土地利用适宜性广，有利于土地资源的多样开发利用和产业综合发展。

（二）土地利用地域差异明显

受制于自然环境与区位条件，珠海市东部、中部和西部的土地利用差异明显。

东部为广阔的万山海岛区，主要为林渔业、旅游和军事等用地；中部为沿海平原和丘陵带，地理位置优越，是整个城市的中心区，城镇用地成片集中布局；西部为冲积平原与低山丘陵交错带，水网密布，自然条件较好，农业生产潜力较大，以农业用地为主。

二、土地利用存在的主要问题

（一）耕地面积总体趋减

1996年珠海市耕地保有量为40289公顷，到2005年耕地保有量减少到29309公顷，年均减少1220公顷。

人均耕地面积也呈逐年下降趋势，由1996年的0.04公顷/人减少到2005年的0.02公顷/人。

（二）土地利用效益不高

2005年珠海市地均生产总值为40万元/公顷，相对珠江三角洲平均水平（88万元/公顷）尤其是深圳市、广州市等超过100万元/公顷的发达水平，珠海市的土地经济效益还有较大的提升空间。

（三）存量建设用地规模较大

根据2000年11月广东省委、省政府珠海现场办公会议精神，珠海市按照“一个原则、三个阶段、四种处理方案”的处理意见，对西部斗门和金湾地区预征地进行清查整理。

至2009年底，西部地区尚有未使用的预征地折地约9000公顷，其中金湾区约4733公顷，斗门区约4267公顷。

此外，80年代至90年代初，珠海市对香洲区“城市规划区范围内属于农村集体所有土地”全部实施了统一征收。

至2009年底，香洲区尚有未使用的统征地约2300公顷。

西部预征地折地和香洲区统征地等存量建设用地纳入本轮规划的约4930公顷。

另据珠海市国土资源局统计，截至2009年底全市闲置土地共953公顷，以居住用地、工业用地为主。

规划期内珠海市城镇存量建设用地包含纳入本轮规划的预征地折地、统征地以及闲置土地，约5883公顷，存量建设用地规模较大，在本轮规划中应着重安排使用。

（四）水土流失导致地力下降

根据珠海市水土流失调查统计，2005年珠海市有85.35平方公里（未含海岛）的水土流失区域，占全市陆地总面积的5.36%，其中由于土地超强度开发、水土保持方案报批手续不健全、不合理的开发建设模式、缺乏生态环境保护意识等人为因素造成的水土流失面积占72.42%。

三、未来面临的机遇与挑战

（一）机遇

1、珠三角地区经济一体化的发展

随着城镇化水平提高、基础设施不断完善，珠三角地区城市间商品、资本、人力资源日益频繁的流动，区域经济一体化趋势明显。

珠三角地区经济一体化的发展，将最大限度地提高珠三角地区资源配置的效率，消除城市间的恶性竞争，大大增强珠三角地区的国际竞争力，使珠海获得更高的竞争平台，为珠海经济的发展、产业升级优化、转变土地利用与管理方式以及节约集约利用土地创造机遇和条件。

2、粤港澳合作的深化

当前，粤港澳合作开始转向现代服务业“前总店，后分店”的协作模式。

珠海毗邻澳门，未来港珠澳大桥的建成更将珠海与港澳直接连在一起，珠澳同城化的推进必然使珠海与港澳在贸易、投资、服务业、基础设施等众多领域合作进一步加强。

2009年8月14日，国务院正式批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围并逐步将横琴建设成为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区。

粤港澳合作的深化为珠海发展高端服务业、高科技产业提供机遇和条件，将对珠海市优化土地利用布局、提高土地利用效益产生重要影响。

3、政策制度的支持

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》明确珠海作为珠江西岸核心城市的战略地位，并对珠海高栏港工业区、海洋工程装备制造基地、航空产业园区和国际商务休闲旅游度假区的发展提出要求。

同时广东省“双转移”政策为珠海的产业升级提供了空间，珠海市政府出台的《珠海产业一体化规划》、《珠海促进产业结构调整暂行规定》、《关于加快建设现代化产业体系的实施意见》等促进产业发展的政策为产业发展提供了政策支持，同时为规划修编指明了方向。

4、区域交通枢纽的构建

广珠城际轨道交通、广珠铁路、珠三角地区城际轨道交通网、港珠澳大桥等重大交通项目的建设使珠海市成为内地特别是“泛珠三角”区域与港澳、国际产业对接的平台和交通枢纽，为承接国际产业结构性转移、拓宽发展空间提供了重大发展机遇，也是规划修编的重要指引。

（二）挑战

1、建设用地供给压力大，可供地空间有限

根据上级规划，到2020年珠海市建设用地总面积必须控制在56200公顷以内，新增建设用地规模必须控制在12944公顷以内，年均新增建设用地863公顷。

预计到2010年珠海市城镇化水平达92%，到2020年达96%，城镇用地需求量将在相当长时期内保持较高水平；加之建设珠江口西岸核心城市，落实交通、能源等国家重点建设项目，建设用地供给压力较为突出。

2、建设用地空间快速蔓延，土地效益不高

1996年珠海市建设用地总规模为35961公顷，2005年珠海市建设用地总规模47805公顷，年均增加1316公顷，建设用地空间快速蔓延。

但2005年珠海市地均产值仅为40万元/公顷，在珠江三角洲地区排第八位，土地经济效益还有比较大的提升空间。

另外，存量建设用地未得到充分利用，全市共有5883公顷的存量建设用地可供盘活利用。

3、补充耕地难度加大，耕地保护形势严峻

为实现新增建设占用耕地占补平衡，预计到2020年珠海市需补充耕地596公顷。

由于适宜开垦的耕地后备资源日趋减少，整理复垦补充耕地的难度越来越大，耕地保护形势更加严峻，必须寻求改造低效园地和山坡地或易地购买补充耕地指标等新途径和新办法，以实现规划期末的耕地保有量目标。

4、土地生态环境保护任务艰巨

为实施耕地占补平衡，规划期内还需开发一定数量的其他土地，不可避免地对生态环境造成影响。

另一方面，建设用地扩张必然占用具有生态功能的农用地和其他土地，造成生态用地数量减少。

土地资源开发利用与生态环境保护的矛盾日益突出，保护和改善土地生态环境的任务更加艰巨。

珠海市土地利用与管理面临着机遇与挑战并存的基本形势，土地利用总体规划修编必须抓住机遇，转变土地利用与管理方式，妥善处理保障发展与保护耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索土地利用新模式，实现土地资源的高效、合理和可持续利用。

第三章土地利用战略与目标

一、土地利用战略

规划期间，珠海市土地利用紧紧围绕“建设珠江口西岸核心城市、生态文明新特区和科学发展示范市”的战略定位以及珠海市实施“东部大转型、西部大开发”的发展战略，实施“保障发展、节约集约、区域协调、生态优先”的土地利用战略。

保障珠海市经济社会发展对用地的合理需求，落实重大项目用地需求，促进国家和区域发展战略的落实；强化节约集约用地，盘活存量建设用地，提高土地节约集约利用水平；立足珠三角，强化与港澳、珠三角其他城市在产业、基础设施等用地上的区域分工和协作，统筹协调东部与西部用地发展格局，统筹城乡发展；保护耕地和基本农田，协调土地利用与生态环境建设，探索生态建设与农地保护的协调发展模式，发挥农地最大生态效益。

二、土地利用目标

根据上级规划下达的主要用地调控指标，结合珠海市实际，规划期内珠海市具体实现以下土地利用目标：

（一）落实耕地和基本农田保护指标，推进质量建设

严格落实上级规划下达的耕地保有量和基本农田保护面积。

全市到2010年耕地保有量不低于27668公顷，基本农田保护面积不低于24408公顷；到2020年耕地保有量不低于27617公顷，基本农田保护面积不低于24408公顷。

积极推进土地整治，加大补充耕地力度。

到2010年全市补充耕地义务量不低于248公顷，到2020年全市补充耕地义务量不低于596公顷，通过园地山坡地改造工程及易地补充等方式实现，确保耕地占补平衡和耕地保有量目标的实现。

保护优质耕地，推进基本农田质量建设。

计划到2012年，全市建设标准农田6040公顷，以提高耕地的农业生产条件和抵御自然灾害的能力，使耕地产出率和生产效益明显提高。

（二）提高土地节约集约利用水平

严格控制城镇工矿用地无序扩张，深入挖潜、盘活存量建设用地，提高土地节约集约利用水平。

人均城镇工矿用地由2005年的281平方米分别降到2010年的266平方米和2020年的205平方米。

人均农村居民点用地由2005年的145平方米分别降到2010年的139平方米和2020年的96平方米。

单位建设用地地区生产总值由2005年的133万元/公顷提升到2010年的247万元/公顷和2020年的452万元/公顷。

（三）优化土地利用结构调整

农用地适当减少，建设用地得到有效控制，在不影响生态环境的前提下其他土地得到合理开发。

农用地面积由2005年的88040公顷调整到2010年的90431公顷，减少到2020年的85443公顷，占土地总面积的比例由2005年的55.28%减少到2010年的53.44%和2020年的50.50%；建设用地总规模2010年控制在51400公顷以内，2020年控制在56200公顷以内，占土地总面积的比例由2005年的30.02%增加到2010年的30.38%和2020年的33.21%。

其中，城乡建设用地规模2010年控制在46000公顷以内，2020年控制在49200公顷以内，占土地总面积的比例由2005年的22.68%增加到2010年的27.19%和2020年的29.08%。

（四）统筹城乡和区域用地

统筹安排城乡用地，按照珠海市城镇体系规划确定的城镇体系空间结构和产业空间分布体系，不断优化城乡用地空间布局。

农村居民点用地在城乡建设用地中的比重由2005年的10.73%下降到2010年的4.35%和2020年的2.03%。

城镇工矿用地在城乡建设用地中的比重由2005年的89.27%提高到2010年的95.65%和2020年的97.97%。

规划期内香洲区、金湾区、斗门区新增建设用地规模比例分别为31.61%、46.17%、22.21%，为实施“东部大转型、西部大开发”战略及区域协调发展创造良好的条件。

（五）保护和改善土地生态环境

按照珠海市“建设生态文明新特区，争当科学示范发展市”的目标和要求，稳定生态用地规模，构建区域生态安全体系，加强对自然保护区和水源保护区的保护。

到2020年生态用地规模不低于114085公顷，自然保护区和水源地保护区等禁止建设区域面积不低于13822公顷。

第四章土地利用结构调整与布局优化

一、结构调整与布局优化的原则

（一）优先保护耕地、基本农田及生态用地

严格落实耕地和基本农田保护指标，保护具有重要生态功能的各类用地，维护生态网络的连续性和完整性，构建区域生态安全体系。

（二）优化城乡建设用地布局

推动城市建设由香洲主城区向西部及其他地区发展，着力打造“一条主轴（情侣路--珠海大道）、两大板块（东部、西部）、三区一城（香洲中心城区+横琴新区+西部城区=新的主城区）、若干组团（与产业园区相配套的城镇组团）”的城市发展新格局。

（三）协调安排基础设施建设用地

依托城镇工矿用地空间格局，按照便捷、安全、高效原则安排基础设施用地，确保交通、水利、能源等基础设施建设与城乡建设用地空间格局相协调，尽可能避让生态屏障网络用地。

（四）合理安排其他各类用地

按照土地适宜性合理确定园地、林地、牧草地、坑塘水面、风景名胜设施用地、特殊用地等用地的规模和布局。

二、土地利用结构调整

（一）农用地结构调整

规划到2020年全市农用地面积85443公顷，占土地总面积的比例由2005年的55.28%减少到50.26%，规划期间面积减少2596公顷。

其中，到2020年耕地面积为18776公顷，占土地总面积比例由2005年的12.70%减少到11.04%，规划期间面积减少1454公顷。

（二）建设用地结构调整

规划到2020年，全市建设用地56200公顷，占土地总面积的比例由2005年的30.02%增加到33.06%，规划期间面积增加8395公顷。

其中，全市城乡建设用地面积49200公顷，占土地总面积比例由2005年的22.68%增加到2020年的28.94%，规划期间面积增加13078公顷。

城乡建设用地中，城镇用地45024公顷，规划期间面积增加28926公顷；采矿用地及其他独立建设用地3176公顷，规划期间减少12971公顷。

（三）其他土地结构调整

规划到2020年，全市其他土地面积28358公顷，占土地总面积的比例由2005年的14.71%增加到16.68%，规划期间面积增加4932公顷。

其中水域面积由2005年的19379公顷增加到23691公顷，规划期间面积增加4313公顷，主要原因是沿海滩涂的不断淤积。

三、土地利用布局优化

（一）生态用地布局

全市生态用地布局呈现为以山林为绿心，河流、滨海为蓝带，田园为基质，城市道路防护带和公园绿地为生态网络的多层次、多功能的生态空间体系。

划定凤凰山森林公园和黄杨山系为生态空间体系的“双主核”，南屏黑白面将军山系、大小横琴山系、三灶山系、南水山系、板樟山、竹蒿岭为副核心。

保护和建设由东部、南部的滨海湿地与滨海防护林带构成的滨海生态保护带和由前山河、磨刀门水道、鸡啼门水道、虎跳门水道、崖门水道等主要河道以及两岸的防护带构成的滨河生态保护带。

规划期内形成九条纵向干道和四条横向干道组成的“九纵四横”生态廊道体系，串联起城市内分散的绿色斑块，形成有机联系的生态网络。

保留斗门区北部、白蕉镇南部、斗门区与金湾区交界带以西3大片以及横琴新区中部、三灶镇与红旗镇交界带、乾务镇南部、白蕉镇中部4小块的连片农地，作为城市组团间的生态屏障，发挥农地最大生态功能。

（二）农用地布局

全市农用地集中布局在西部的斗门和金湾两区，以基本农田、耕地和坑塘水面、林地为主体。

东部的农用地以林地为主，园地、坑塘水面仅分布在淇澳岛西部、唐家湾镇西部和横琴新区中部三个片区。

基本农田全部布局在西部的斗门区和金湾区，以黄杨山-锅盖栋-西部中心城区为界，形成北部和南部两大基本农田集中区域。

北部的基本农田集中分布于莲洲镇、白蕉镇、乾务镇东西侧以及斗门镇；南部的基本农田集中分布于平沙镇、红旗镇北侧和南侧以及鹤洲北。

对基本农田集中区应加强保护，控制建设占用，实行耕地数量、质量、生态全面管护。

林地形成以凤凰山为主核心、以黄杨山为副核心，以北部山林和沿海低山丘陵为多组团的“一主一副多组团”的格局。

园地集中分布在斗门区和唐家湾镇北部的山体外围，应加强管理，调整改造现有园地，着力提高单产和效益，逐步稳定园地面积。

其他农用地以坑塘水面为主体，集中布局于西部各镇，白蕉镇和莲洲镇分布面积最大，与耕地和基本农田穿插分布。

（三）城乡建设用地布局

在统筹利用区内存量建设用地基础上，城镇新增用地尽量依托现有基础设施，避让地质灾害危险区、主要河道泄洪滞洪区和重要的生态用地。

到2020年，珠海市城乡建设用地主要围绕着区域生态网络双主核分布，集中布局于唐家湾镇北部、中心城区南部、南屏镇北部、横琴新区的北部和东部、西部中心城区、斗门镇北部和西部、三灶镇、平沙镇以及南水镇，形成“一主一副四新城多组团”的城镇空间结构。

“一主”指中心城区和横琴新区组成的城镇用地主集中区，“一副”指西部中心城区，随着城镇化的发展，未来主副两大城镇组团将组成珠海新的主城区。

“四新城”指唐家湾镇、高栏港区、三灶新城和斗门富山新城等四个外围城镇用地集中区。

西部地区南以珠海机场高速公路--珠海大道--高栏港高速公路为轴线、北以珠峰大道为轴线，依托高栏港区、航空产业园区和富山工业园区，形成与产业相配套的多个特色城镇组团。

各个城乡建设用地集中区之间以农用地、水面等生态用地作为生态屏障，穿插布局，以扩大城乡绿色空间，构建宜居、完善的城乡生态空间。

（四）基础设施用地布局

规划期内珠海市加快交通基础设施建设，构筑一个“八纵六横”的主骨架道路网络体系。

“八纵”，即京珠高速--金凤路--三台石路--港昌路、105国道--翠屏路--南湾大道--横琴大桥--莲花口岸、太澳高速、中山沿江快速-